檢察大數(shù)據(jù)思維下涉水領(lǐng)域公益訴訟案件辦理

● 桑 濤 屠亦真/文

一、大數(shù)據(jù)助力涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案的提出背景

（一）生態(tài)之需：檢察公益訴訟“護(hù)水”的時代需求

水澤萬物，良好的水環(huán)境和水資源保護(hù)狀況是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要支撐和基礎(chǔ)保障。黨的二十大指出，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全方位、全地域、全過程加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)［1］參見習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日。。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視國家水安全，先后主持召開會議研究部署推動長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、南水北調(diào)后續(xù)工程等高質(zhì)量發(fā)展，確立起國家“江河戰(zhàn)略”，為河湖保護(hù)治理提供了根本遵循和行動指南［2］參見《國家的“江河戰(zhàn)略”確立起來了》，人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/n1/2021/1202/c1001-32297079.html，最后訪問日期：2022年7月1日。。

2022年6月，最高檢、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見》及10起涉水領(lǐng)域公益訴訟典型案例，明確要“建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，推動水利部門與檢察機(jī)關(guān)良性互動，形成行政和檢察保護(hù)合力，共同打擊水事違法行為”［3］參見《最高檢、水利部印發(fā)〈關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見〉》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202206/t20220609_559433.shtml，最后訪問日期：2022年6月22日。，充分彰顯檢察機(jī)關(guān)在涉水領(lǐng)域辦案接續(xù)攻堅、久久為功的堅定決心，也對各級公益訴訟部門辦理涉水領(lǐng)域公益訴訟案件提出了更高要求。

（二）辦案之困：涉水公益訴訟案件辦理的實踐困境

1.線索發(fā)現(xiàn)難。因涉水領(lǐng)域違法犯罪具有水情復(fù)雜、作案方式隱蔽等特點，僅靠傳統(tǒng)實地走訪調(diào)查的公益訴訟辦案方式，難以及時發(fā)現(xiàn)問題、固定證據(jù)，更難以轉(zhuǎn)化為類案監(jiān)督線索，整體成案率不高。

2.協(xié)同履職難。涉水管理是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多法規(guī)范和行政管理部門。以富陽區(qū)建筑工地非法取水處置為例，該問題涉及區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、綜合行政執(zhí)法局、水務(wù)公司、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等多部門，在缺少協(xié)作配合機(jī)制的情況下，易引發(fā)多頭管理、扯皮推諉等“九龍治水而水不治”問題。

3.長效治理難。因涉水領(lǐng)域違法犯罪成本低、分布散，行政機(jī)關(guān)缺少動態(tài)監(jiān)管抓手，故對涉水領(lǐng)域違法當(dāng)事人作出行政處罰后往往缺少后續(xù)的跟蹤“回頭看”，客觀上加劇了涉水領(lǐng)域違法犯罪反復(fù)的可能性，不利于實現(xiàn)長效治理。

（三）突破之機(jī)：檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇進(jìn)路

2021年6月，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確“運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案”［4］《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后訪問日期：2022年11月9日。。2022年4月，最高檢印發(fā)《關(guān)于支持和服務(wù)保障浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，明確指出要“實施檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以數(shù)字化賦能法律監(jiān)督”，加快推進(jìn)“數(shù)字賦能監(jiān)督，監(jiān)督促進(jìn)治理”的法律監(jiān)督模式重塑變革［5］參見《最高人民檢察院關(guān)于支持和服務(wù)保障浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202205/t20220507_556283.shtml#2，最后訪問日期：2022年10月28日。。

檢察大數(shù)據(jù)思維的核心，在于將傳統(tǒng)的“數(shù)量驅(qū)動、個案為主、案卷審查”個案辦理式監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匾晱娀到y(tǒng)觀念，注重綜合集成，以數(shù)字檢察發(fā)現(xiàn)的問題為基點，進(jìn)一步延‘線’拓‘面’，形成更強的‘穿透式’打擊能力”［6］參見賈宇：《以數(shù)字檢察實戰(zhàn)實效 全力打造示范區(qū)當(dāng)好排頭兵》，《檢察日報》2022年6月13日。。若將檢察大數(shù)據(jù)思維應(yīng)用于涉水領(lǐng)域公益訴訟辦案，便有可能在線索收集效率、智能研判分析、推進(jìn)行政機(jī)關(guān)協(xié)同配合等方面取得突破性進(jìn)展，從而顯著提升檢察機(jī)關(guān)涉水領(lǐng)域公益訴訟辦案質(zhì)效。

二、大數(shù)據(jù)助力涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案的地方實踐

（一）問題提出：從個案辦理挖掘監(jiān)管漏洞

2021年7月，浙江省杭州市富陽區(qū)人民檢察院（以下簡稱“富陽區(qū)院”）接到舉報，反映城區(qū)某建筑工地多次將泥漿水排入附近河道。經(jīng)核查，該工地在未辦理城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可證（以下簡稱“排水許可證”）的情況下，向周邊污水井、河道直排污水，污染周邊水環(huán)境。同月，富陽區(qū)院向相關(guān)職能部門發(fā)送檢察建議，要求依法查處案涉工地并加強對轄區(qū)內(nèi)在建項目排水的督查監(jiān)管，形成長效機(jī)制。

2022年4月，富陽區(qū)院在履職中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)某建筑工地在未辦理取水許可的情況下，長期抽取河水用于工地施工且未繳納水資源費，破壞水資源管理秩序，隨即向職能部門發(fā)出檢察建議。同月，富陽區(qū)院在開展飲用水源地保護(hù)專項行動中，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)某飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，部分水產(chǎn)養(yǎng)殖主體養(yǎng)殖尾水超標(biāo)直排，嚴(yán)重影響飲用水源地水質(zhì)，隨即運用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)調(diào)查、公益訴訟快速檢測實驗室等手段強化取證，鎖定違法事實，及時向職能部門發(fā)出檢察建議，督促依法整改。

在辦理上述案件的過程中，富陽區(qū)院發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)部門間登記信息數(shù)據(jù)不通且缺乏有效協(xié)作配合，建筑工地非法?。ㄅ牛┧B(yǎng)殖尾水污染飲用水源地等問題長期處于監(jiān)管薄弱地帶。為解決這一問題，富陽區(qū)院深入運用檢察大數(shù)據(jù)思維，聚焦水污染防治、水資源保護(hù)、飲用水源地保護(hù)等重點領(lǐng)域，針對性提煉監(jiān)督邏輯、搭建研判模型，綜合創(chuàng)建檢察公益訴訟“數(shù)智護(hù)水”監(jiān)督場景（以下簡稱“場景”），打造涵蓋非法排水、非法取水、飲用水源地保護(hù)等多個子場景的全方位“模型矩陣”，歸集涉水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、供水企業(yè)、涉水舉報等相關(guān)數(shù)據(jù)，開展大數(shù)據(jù)類案監(jiān)督。

（二）路徑探索：以數(shù)字建模實現(xiàn)類案監(jiān)督

1.非法排水類案監(jiān)督模型。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第21條、《城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可管理辦法》第4條規(guī)定，從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等活動的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)排水主管部門申請領(lǐng)取排水許可證。實踐中，部分企業(yè)和個體工商戶未辦理相關(guān)許可，將污水直接排入露天河道或雨水管網(wǎng)的情形時有發(fā)生，造成水體污染，甚至有部分直排有毒有害廢水的行為涉嫌刑事犯罪，嚴(yán)重?fù)p害國家和社會公共利益。

針對該問題，富陽區(qū)院結(jié)合建筑工地非法排水監(jiān)督案件辦理經(jīng)驗，錨定“城鎮(zhèn)排水戶需辦理排水許可證”這一監(jiān)督重點，提煉產(chǎn)生非法排水類案監(jiān)督模型，將排水量較大的排水戶名錄與排水許可證登記信息進(jìn)行比對，篩選出一批理論上需要大量排水但實際沒有辦證的項目，作為非法排水的重點排查對象進(jìn)行深入調(diào)查。

2.非法取水類案監(jiān)督模型。根據(jù)《中華人民共和國水法》第48條第1款、《取水許可和水資源費征收管理條例》第2條規(guī)定，除家庭少量用水、應(yīng)急用水等特定情形外，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人都應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)取水許可證并繳納水資源費。但在生產(chǎn)實踐中，單位和個人私設(shè)管道偷采江河、湖泊水或打井偷采地下水的情形非常普遍，不僅嚴(yán)重破壞水資源管理秩序，部分偷采地下水的行為甚至?xí)?dǎo)致地面沉降，危及公共安全。

對此，富陽區(qū)院設(shè)計了非法取水類案監(jiān)督模型。其基本原理為將工業(yè)企業(yè)、建筑工地、洗車行等重點需水戶名錄與取水許可證名錄進(jìn)行比對，篩選出需水量大卻未辦理取水許可證的單位或個人，在此基礎(chǔ)上結(jié)合供水企業(yè)提供的自來水用量數(shù)據(jù)，剔除已繳納合理水費的需水戶，最終確認(rèn)存在非法取水嫌疑的需水戶名單。

3.飲用水源地破壞類案監(jiān)督模型。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第65條、66條，《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第11條、12條，《城市供水條例》第14條等規(guī)定，禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)從事污染水質(zhì)的活動。但在生產(chǎn)生活中，在飲用水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)開展網(wǎng)箱養(yǎng)殖、垂釣等禁止事項的情形仍有發(fā)生，甚至曾有運輸有毒有害物質(zhì)、油類、糞便的船舶和車輛進(jìn)入保護(hù)區(qū)引發(fā)飲用水污染的事故發(fā)生，對飲用水水源保護(hù)產(chǎn)生不利影響。

對此，富陽區(qū)院設(shè)計了飲用水源地破壞類案監(jiān)督模型，通過將飲用水源地分布信息與可能引發(fā)水源地污染的污染源分布信息進(jìn)行圖層比對，將重合區(qū)域認(rèn)定為飲用水源地污染風(fēng)險區(qū)，再結(jié)合水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)判定是否存在飲用水源地污染情況，以便及時開展實地走訪調(diào)查。

（三）成效檢驗：用系統(tǒng)治理體現(xiàn)實戰(zhàn)實效

1.圍繞非法排水。截至2022年10月，場景已碰撞生成建筑工地非法排水線索372條、洗車行非法排水線索173條。經(jīng)隨機(jī)走訪，查實5家建筑工地、6家洗車行非法排水事實，并以召開圓桌會議、制發(fā)檢察建議、磋商、移送線索等形式推動職能部門全面履職。現(xiàn)相關(guān)部門已聯(lián)合開展建筑工地排水專項督查、河道與水設(shè)施執(zhí)法等專項整治行動，共計出動檢查800多人次，檢查河道50多條次，立案查處涉水違法14起，排查整治排污排水、河道設(shè)施、固體漂浮物等涉水問題40余個，責(zé)令補辦排水許可證220本。

2.圍繞非法取水。場景已生成建筑工地非法取水線索84條，洗車行非法取水線索170條。經(jīng)線下走訪核查，查實工地私設(shè)管道抽取河水的違法事實10起、洗車行非法鉆井取水事實2起。已通過召開聽證會、制發(fā)檢察建議等形式督促職能部門查處整改，并通過場景內(nèi)置協(xié)作模塊向職能部門在線移送問題線索230余條，助推職能部門精準(zhǔn)查辦非法取水案件2起，督促補辦取水許可7家。

3.圍繞飲用水源地保護(hù)。場景累計生成飲用水源地污染線索14條，推動職能部門開展重點漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)殖尾水規(guī)范處置等專項檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)活動，檢查規(guī)模漁業(yè)企業(yè)50余家、涉及漁業(yè)水域面積4000余畝，發(fā)現(xiàn)并督促整改養(yǎng)殖尾水直排影響飲用水源地水質(zhì)問題4處。此外，圍繞外來生物入侵問題，平臺結(jié)合“益心為公”志愿者平臺舉報信息，推動查實并督促整治飲用水源地周邊福壽螺入侵問題2起，清理河道3.5公里，清理福壽螺11000余斤。

三、大數(shù)據(jù)助力涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案的經(jīng)驗啟示

（一）破解線索發(fā)現(xiàn)難：流程再造，重塑監(jiān)督模式

1.由實地走訪變?yōu)閿?shù)據(jù)歸集。改變以往“走一步看一步”的線索收集模式，轉(zhuǎn)而采用“數(shù)據(jù)先導(dǎo)—實地印證”的辦案模式。以數(shù)據(jù)碰撞篩除無效線索、縮小排查范圍，減輕辦案人員現(xiàn)場走訪的壓力，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓人少跑腿”，顯著提高辦案精度和工作效率。

2.從個案辦理變?yōu)轭惏副O(jiān)督。著力克服“就案辦案”思維，通過批量分析案件成因掌握涉水違法犯罪的共性因素，總結(jié)歸納問題背后的機(jī)制性漏洞。場景上線以來，富陽區(qū)院先后開展了建筑工地非法?。ㄅ牛┧⑾窜囆蟹欠ㄈ。ㄅ牛┧?、飲用水源地水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、福壽螺入侵河道等多項涉水專項監(jiān)督，并督促職能部門以“個案整治+專項行動”的模式進(jìn)行履職，充分體現(xiàn)公益訴訟以個案辦理推動全面整改、深化社會綜合治理的制度追求。

（二）破解協(xié)同履職難：共享共治，凝聚整改合力

1.以數(shù)源共享活化數(shù)字賦能。牢固樹立雙贏多贏共贏監(jiān)督理念，通過主動上門對接、闡明數(shù)據(jù)用途、積極開放數(shù)據(jù)等途徑獲取職能部門支持，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)批量交換、實時交流。同時主動將場景生成線索以檢察建議、磋商、系統(tǒng)內(nèi)移送等方式移交行政機(jī)關(guān)，推動其精準(zhǔn)、系統(tǒng)地開展查處整治，共享大數(shù)據(jù)辦案的紅利。依托“前端爭取數(shù)據(jù)，后端分享線索”的辦案模式，目前場景已經(jīng)累積接入涉水?dāng)?shù)據(jù)13萬余條，對外移送線索500余條。

2.以溝通協(xié)作凝聚治理合力。當(dāng)前基層涉水行政執(zhí)法正處于監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)分離、執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的改革過渡時期，易出現(xiàn)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)。富陽區(qū)院立足守護(hù)水環(huán)境的共同目標(biāo)，在深刻揭示現(xiàn)有涉水違法犯罪問題的基礎(chǔ)上，靈活運用圓桌會議、聽證會等協(xié)作手段，幫助行政機(jī)關(guān)填補執(zhí)法漏洞、協(xié)調(diào)解決實際困難，助推營造節(jié)水護(hù)水的良好氛圍，打造檢察公益訴訟“破題”、行政執(zhí)法“答題”的協(xié)同治理模式，有效破解“九龍治水而水不治”難題。

（三）破解長效治理難：建章立制，完善監(jiān)督閉環(huán)

1.以建章立制推動長效長治。在深化場景建設(shè)的同時，富陽區(qū)院聯(lián)合7家部門共同出臺《檢察公益訴訟“數(shù)智護(hù)水”監(jiān)督場景協(xié)作機(jī)制》，以數(shù)據(jù)共享、線索移送、專項行動等形式全面深化“檢察公益訴訟+水行政執(zhí)法”協(xié)作模式，全力釋放公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“辦理一案、警示一片、治理一域”的警示、督促、治理效能，筑牢水資源保護(hù)、水污染防治“電子屏障”。

2.以跟蹤問效完善“數(shù)治”閉環(huán)。堅持檢察公益訴訟“抓當(dāng)前、管長遠(yuǎn)”的監(jiān)督理念，在以數(shù)據(jù)動態(tài)更新、實時預(yù)警的方式實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)履職情況“跟蹤問效”的同時，定期匯總統(tǒng)計場景生成線索情況，歸納產(chǎn)出水環(huán)境破壞高發(fā)區(qū)域、高發(fā)時段、高發(fā)企業(yè)、高發(fā)類型預(yù)警信息，實現(xiàn)監(jiān)督辦案從“治已病”向“治未病”轉(zhuǎn)化，更有力地維護(hù)國家和社會公共利益。