行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察介入模式探討

● 谷振國(guó) 袁萌萌/文

一、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解介入模式的內(nèi)涵

行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后當(dāng)事人尋求公力救濟(jì)的一般過(guò)程為：行政復(fù)議、行政訴訟、申請(qǐng)檢察監(jiān)督、信訪。檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議的階段可分為行政決定作出后介入、行政復(fù)議階段介入、行政訴訟過(guò)程中介入及行政訴訟結(jié)束后介入?！度嗣駲z察院開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）已經(jīng)明確，對(duì)符合條件的行政生效裁判及執(zhí)行、行政審判程序違法、行政非訴執(zhí)行案件，可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解，這些都可歸類為訴訟后介入，介入方式以依職權(quán)和依當(dāng)事人申請(qǐng)為主；行政決定作出后、行政復(fù)議階段和行政訴訟過(guò)程中介入化解，則將介入關(guān)口前移。

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是指經(jīng)過(guò)相應(yīng)救濟(jì)程序之后，不再存在或者產(chǎn)生異議，不再存在爭(zhēng)訟的標(biāo)的物。［1］參見(jiàn)楊建順：《完善行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解》，《人民檢察》2020年第13期?？梢?jiàn)，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的最終目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)或不再存在爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展?fàn)幾h化解首先應(yīng)基于行政檢察職能，但在介入方式和介入階段上也應(yīng)從化解質(zhì)效、矛盾糾紛的預(yù)防等方面進(jìn)行考量。

本文探索的介入模式，是指對(duì)進(jìn)入行政復(fù)議程序或?qū)徟谐绦颍姓C(jī)關(guān)與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人就具體行政行為的合法性、合理性存在現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議，且符合介入化解條件的案件，檢察機(jī)關(guān)受司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)介入，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，形成工作合力，共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的工作模式。

1.行政復(fù)議階段介入化解“潛在之訴”。與行政訴訟相比，行政復(fù)議具有快速、靈活、高效的特點(diǎn)，可以盡早找出行政糾紛的產(chǎn)生癥結(jié)，從源頭上消除行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的土壤。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的信息溝通，受復(fù)議機(jī)關(guān)邀請(qǐng)或依托基層多元化矛盾調(diào)解平臺(tái)可以參與化解，發(fā)揮自身在調(diào)查核實(shí)、司法判斷方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)釋法說(shuō)理、檢察建議、參與調(diào)解等多種方式，引導(dǎo)雙方進(jìn)行調(diào)解，與復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)共同推動(dòng)行政爭(zhēng)議在訴前化解，促進(jìn)訴源治理。

2.行政訴訟階段介入化解潛在申訴案件。行政爭(zhēng)議一旦進(jìn)入訴訟程序，無(wú)論對(duì)相對(duì)人還是行政機(jī)關(guān)都是十分漫長(zhǎng)的過(guò)程，一輪一輪的訴訟程序，不僅浪費(fèi)了司法資源，也不利于矛盾糾紛的徹底化解。檢察機(jī)關(guān)介入審判調(diào)解活動(dòng)需特別慎重，對(duì)法院擬決定駁回起訴等存在申訴可能的案件，可依法院邀請(qǐng)將化解關(guān)口前移。《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》于近期下發(fā)，檢察機(jī)關(guān)可就訴訟過(guò)程中法檢共同推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解達(dá)成一致意見(jiàn)，依法院邀請(qǐng)介入行政訴訟案件，通過(guò)參與調(diào)解、引導(dǎo)和解、釋法說(shuō)理等方式，密切配合推動(dòng)在裁判前化解爭(zhēng)議，避免陷入程序空轉(zhuǎn)。

二、探索行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解介入模式的理?yè)?jù)

（一）以人民為中心的發(fā)展思想

“人民檢察院”之所以冠有“人民”二字，即評(píng)價(jià)檢察工作的最終標(biāo)準(zhǔn)就是人民滿意，人民滿意與否取決于人民群眾的合法權(quán)益是否得到有效維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)每成功化解一件行政爭(zhēng)議，就是解決了一件對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)“天大的事”，消除了一份社會(huì)戾氣和安全隱患，等于多贏得了一份民心認(rèn)同、厚植了一寸黨的政治根基。［2］參見(jiàn)張雪樵：《星星之火可以燎原——持續(xù)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察職能，探索將爭(zhēng)議化解關(guān)口前移的介入模式，合力化解“潛在之訴”“過(guò)期之訴”，重視當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)合理訴求，并助其實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、減輕訴累，切實(shí)維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，回應(yīng)了人民群眾對(duì)司法公正的期待，正是以人民為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)。

（二）實(shí)質(zhì)法治原理

實(shí)質(zhì)法治是一種良法之治，倡導(dǎo)在執(zhí)法或司法過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單盲目依照法律，而要在適用和執(zhí)行中判斷法律的正義性，實(shí)現(xiàn)由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。［3］參見(jiàn)江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，《法律科學(xué)》2011年第6期。就行政爭(zhēng)議的解決而言，實(shí)質(zhì)法治要求糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性，即不能局限于被訴行政行為的合法性，而應(yīng)全面妥善、高效地解決當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，防止反復(fù)爭(zhēng)訟，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。［4］參見(jiàn)錢(qián)弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第5期?，F(xiàn)代法律具有明顯的形式理性特征，然而過(guò)度強(qiáng)調(diào)形式性可能造成程序空轉(zhuǎn)，不符合人民群眾對(duì)法律正義的理解和期待，還可能極大降低司法裁判的公信力，與實(shí)質(zhì)法治相沖突。對(duì)行政生效裁判的監(jiān)督中通過(guò)抗訴、再審檢察建議等手段突破訴訟程序形式主義的拓展空間明顯較小，檢察機(jī)關(guān)探索介入復(fù)議程序、訴訟程序參與化解，能更加直接、高效、徹底地化解爭(zhēng)議。［5］參見(jiàn)劉藝：《檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的必要性與可行性分析》，《人民檢察》2021年第15期。

（三）訴源治理理念

“訴源治理”是指采取各種方式方法以及聯(lián)合行動(dòng)從源頭上對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行預(yù)防化解，使?jié)撛诨蛞殉霈F(xiàn)的糾紛沖突及相關(guān)利益得以調(diào)和的過(guò)程。訴源治理與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解具有內(nèi)在耦合性，但訴源治理更注重對(duì)爭(zhēng)議的源頭預(yù)防和化解、更注重爭(zhēng)議化解的徹底性和系統(tǒng)性。目前，絕大部分行政爭(zhēng)議運(yùn)轉(zhuǎn)至訴訟環(huán)節(jié)，或是歷經(jīng)幾輪程序之后迫不得已“解決”，或是最終也無(wú)法解決，如果這些糾紛能在源頭及時(shí)化解，不僅可以極大減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)和對(duì)立情緒，也可以有效緩解司法機(jī)關(guān)的辦案壓力，節(jié)約司法資源。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、法院的銜接配合，將行政爭(zhēng)議化解工作延伸至爭(zhēng)議源頭，把矛盾糾紛化解在初始階段，積極推動(dòng)訴源治理。

三、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解介入模式的實(shí)踐探索

2020年以來(lái)，通過(guò)探索行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解介入模式，日照市東港區(qū)人民檢察院與人民法院聯(lián)合化解行政爭(zhēng)議5件，與司法局聯(lián)合化解案件15件，涉及拆遷賠償、行政拘留、工傷認(rèn)定等領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)化解，有8件撤回復(fù)議申請(qǐng)，8件撤回起訴，2件撤回監(jiān)督申請(qǐng)，2件采納檢察建議改正，極大提高了爭(zhēng)議化解率，節(jié)約了司法資源，切實(shí)保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。

（一）完善介入依據(jù)、搭建參與平臺(tái)

1.聯(lián)合會(huì)簽文件，暢通介入渠道。檢察機(jī)關(guān)介入復(fù)議程序、審判程序參與爭(zhēng)議化解并非履行訴訟監(jiān)督職能，則介入依據(jù)尤為重要。探索中，東港區(qū)人民檢察院與東港區(qū)司法局、東港區(qū)人民法院三家聯(lián)合會(huì)簽《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的意見(jiàn)（試行）》，明確對(duì)符合條件的五類案件（詳見(jiàn)下文），檢察機(jī)關(guān)可以依邀請(qǐng)進(jìn)行聯(lián)合化解。對(duì)于在行政復(fù)議或行政訴訟過(guò)程中存在化解可能的案件，經(jīng)司法局或法院邀請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)釋法說(shuō)理、聯(lián)合調(diào)查核實(shí)、提供司法救助、提供專家咨詢等方式配合、協(xié)助進(jìn)行化解，從而形成爭(zhēng)議化解合力，降低化解難度。

2.構(gòu)建常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，搭建協(xié)作化解平臺(tái)。一方面，建立檢察機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，有效調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)參與化解的積極性。通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議、案件通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)信息互通，共同研討行政復(fù)議環(huán)節(jié)爭(zhēng)議化解工作中存在的問(wèn)題，梳理化解難點(diǎn)，研究化解方法，總結(jié)分析類案，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。另一方面，搭建法檢兩院協(xié)作化解平臺(tái)，建立可化解案件和重大風(fēng)險(xiǎn)案件提前通報(bào)制度，力爭(zhēng)將潛在申訴案件的化解關(guān)口前移，改變裁判結(jié)果監(jiān)督化解滯后、化解成功率不高的現(xiàn)狀，減少“程序空轉(zhuǎn)”。

（二）堅(jiān)持客觀立場(chǎng)、依法有度化解

1.注重調(diào)查核實(shí)，秉持客觀公正。在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)始終秉持法治思維和法治方式，堅(jiān)持程序公正和實(shí)體公正并重，嚴(yán)格按照依據(jù)參與化解。調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)保障司法判斷準(zhǔn)確性、權(quán)威性的一項(xiàng)重要權(quán)能，從爭(zhēng)議化解的角度，加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)、相關(guān)證據(jù)線索的調(diào)查核實(shí)，有助于查清案件癥結(jié)所在，了解當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，理順矛盾糾紛產(chǎn)生的根源，從而明確各方法律責(zé)任，為釋法說(shuō)理提供依據(jù)，為依法公正化解行政爭(zhēng)議奠定基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，也有助于在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和法院存在違法情形時(shí)，使之成為保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的“利劍”，促進(jìn)依法行政，維護(hù)司法權(quán)威。

2.堅(jiān)持依法化解，明晰職能定位。介入爭(zhēng)議前應(yīng)進(jìn)行介入必要性審查和化解可能性評(píng)估，不能為追求化解率一刀切地介入所有行政爭(zhēng)議并開(kāi)展化解，對(duì)當(dāng)事人訴求合理、有化解可能的案件才能介入，不得主動(dòng)介入，介入過(guò)程中把握好配合、協(xié)助乃至服務(wù)角色。警惕不惜犧牲公共利益和司法公信力、只求化解結(jié)果的錯(cuò)誤傾向，充當(dāng)“和稀泥”角色，為求“息事寧人”，一味滿足當(dāng)事人不合法、不合理的要求，只會(huì)助長(zhǎng)“濫訴”“上訪”之風(fēng)，使法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受損。對(duì)于依法作出、不損害公共利益和相對(duì)人合法權(quán)益的行政裁判和行政決定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予以支持，保障國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（三）明確介入范圍，做到有的放矢

檢察機(jī)關(guān)并非行政復(fù)議、行政訴訟程序的啟動(dòng)者，參與化解應(yīng)秉持謙抑原則，可介入化解的案件范圍應(yīng)具體列明，防止無(wú)限擴(kuò)大。其一，對(duì)《指引》中列明的不宜開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的情形堅(jiān)決遵照?qǐng)?zhí)行，如不屬于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的、當(dāng)事人已經(jīng)作出息訴承諾的、當(dāng)事人明確拒絕檢察機(jī)關(guān)參與的案件，堅(jiān)持不介入、不參與。其二，在行政訴訟法規(guī)定的可調(diào)解案件類型基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)展介入化解的案件范圍，一方面充分考慮行政權(quán)的特征，對(duì)于羈束性行政行為的介入應(yīng)特別慎重，側(cè)重于具有自由裁量權(quán)的行政行為；另一方面可以與行政公益訴訟職能相結(jié)合，從而更好地拓展案件線索來(lái)源，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

從東港區(qū)的檢察實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于下列行政復(fù)議、行政訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)可與法院、司法局共同開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解：（1）涉及行政公益訴訟法定領(lǐng)域的案件，如生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、食品藥品安全問(wèn)題相關(guān)的案件；（2）涉及不動(dòng)產(chǎn)行政登記、集體土地征收、房屋征收、勞動(dòng)和社會(huì)保障行政確認(rèn)等案件；（3）涉及行政賠償、補(bǔ)償及行政機(jī)關(guān)可以行使自由裁量權(quán)的案件；（4）涉及治安管理、道路交通行政強(qiáng)制措施或處罰的案件；（5）矛盾容易激化、可能引發(fā)群體性事件或者對(duì)公共利益、社會(huì)穩(wěn)定有重大影響的案件；（6）其他依法可以進(jìn)行調(diào)解的案件。

（四）靈活參與方式，實(shí)現(xiàn)多元化解

化解方式是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展?fàn)幾h化解工作的形式載體。在化解方式的選擇上，因不同方式各具優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，根據(jù)案件情況，可以一種方式為主，也可綜合運(yùn)用多種方式，應(yīng)注重化解效果和效率，考慮當(dāng)事人的感受，并兼顧整體社會(huì)效果。與行政訴訟監(jiān)督案件中以抗訴、再審檢察建議等較為剛性的化解方式為主不同，行政復(fù)議、行政訴訟中介入化解的方式更多體現(xiàn)出“柔”的特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)依邀請(qǐng)介入?yún)⑴c化解行政爭(zhēng)議的方式包括但不限于陪議、參與聽(tīng)證、共同調(diào)解促和、聯(lián)合調(diào)查核實(shí)、發(fā)出檢察建議、釋法說(shuō)理、共同磋商、協(xié)商協(xié)調(diào)、商討調(diào)解方案、提供心理疏導(dǎo)、司法救助、提供專家咨詢等。

近年來(lái)，日新月異的社會(huì)發(fā)展使矛盾糾紛和利益訴求呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、沖突性等特征，這要求檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議后，主動(dòng)融入多元化糾紛解決機(jī)制，將檢察化解與行政復(fù)議調(diào)解、審判調(diào)解相銜接，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，同時(shí)引入專家學(xué)者、律師、人大代表、政協(xié)委員、人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員等第三方參與化解，整合爭(zhēng)議化解資源，形成爭(zhēng)議化解合力，實(shí)現(xiàn)檢察行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解與其他多元糾紛解決機(jī)制的有效對(duì)接，共同推動(dòng)行政爭(zhēng)議訴源治理。

四、做實(shí)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的兩點(diǎn)思考

（一）完善立法，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解提供法律保障

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的主要依據(jù)是《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《指引》，法律位階相對(duì)較低，當(dāng)與其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生分歧時(shí)，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。同時(shí)，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的角色定位、如何與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接配合，還處于實(shí)踐探索階段，缺乏法律依據(jù)，如有操作不當(dāng)則會(huì)受到質(zhì)疑。持續(xù)深化行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，提升化解質(zhì)效，亟需從立法層面提供更有力的保障。目前，在行政復(fù)議法修改過(guò)程中明確檢察機(jī)關(guān)可參與化解“潛在之訴”案件，同時(shí)“兩高”出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋明確對(duì)于相關(guān)案件，法檢可聯(lián)合開(kāi)展行政爭(zhēng)議化解工作。

（二）明晰定位，恪守檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)的邊界

在復(fù)議階段、訴訟階段介入行政爭(zhēng)議化解工作涉及檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)必須要厘清權(quán)責(zé)界限，站穩(wěn)角色定位，在遵循法理和辦案規(guī)律的基礎(chǔ)上，確保介入化解工作不越權(quán)、不越界，始終在法治軌道上運(yùn)行，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)并非相應(yīng)行政程序的啟動(dòng)者和主導(dǎo)者，不具有法定程序的主體地位，應(yīng)堅(jiān)持不主動(dòng)介入、不越權(quán)化解原則，主要依復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)參與，或在當(dāng)?shù)攸h委政府開(kāi)展的專項(xiàng)活動(dòng)中介入?yún)⑴c。化解過(guò)程中由復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，檢察機(jī)關(guān)則重點(diǎn)發(fā)揮好助力、協(xié)作、配合的作用。另一方面，介入化解時(shí)不以監(jiān)督者自居，不得超前履行訴訟監(jiān)督職責(zé)，尊重行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法行為和執(zhí)法瑕疵時(shí)以檢察建議促其改進(jìn)工作，同時(shí)嚴(yán)格把握化解限度，避免影響當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)及對(duì)檢察監(jiān)督的公正期待。