檢察建議促進(jìn)社會治理的基層實踐與思考

● 趙永惠 馬 延 黃喜程/文

一、檢察建議助力社會治理現(xiàn)代化的海東實踐

作為全國第一期市域社會治理現(xiàn)代化試點城市，青海省海東市檢察機關(guān)自當(dāng)?shù)厝鎲釉圏c工作以來，忠實履行法律監(jiān)督職責(zé)，積極融入市域社會治理，通過制發(fā)檢察建議依法能動履職，堅持做好源頭預(yù)防、前端化解工作，而今平安海東建設(shè)水平顯著提高，群眾安全感、幸福感明顯增強。2020年1月至2022年8月，海東市檢察機關(guān)共制發(fā)各類檢察建議1557份，其中社會治理類檢察建議238份；公益訴訟檢察建議599份；糾正違法檢察建議和行政違法監(jiān)督中制發(fā)的檢察建議共464份，其他檢察建議256份。檢察建議在市域社會治理現(xiàn)代化工作中很好地發(fā)揮了“助推劑”作用，其主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）服務(wù)改革和經(jīng)濟發(fā)展

近年來海東市檢察機關(guān)堅持為大局服務(wù)、為人民司法，堅定不移融入地方治理，找準(zhǔn)檢察工作服務(wù)保障“十四五”時期海東市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的切入點，充分運用檢察建議進(jìn)行法律監(jiān)督，合力嚴(yán)懲破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪，助力優(yōu)化法治化營商環(huán)境。如針對惡意透支型信用卡詐騙犯罪頻發(fā)現(xiàn)象，海東市市縣兩級檢察機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所涉商業(yè)銀行存在信用卡業(yè)務(wù)審核辦理不規(guī)范、信用和額度審核管理不嚴(yán)格、個人信息保護(hù)存在漏洞等問題，并對其主管單位中國銀行保險監(jiān)督管理委員會海東監(jiān)管分局提出整改建議，從而規(guī)范金融機構(gòu)正常運行、保障公民信息財產(chǎn)安全。

（二）服務(wù)保障和改善民生

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，強化“小案件”內(nèi)含“大民生”理念，用心用情辦好“小案”，時時強化食品藥品、窨井蓋、城市道路無障礙設(shè)施等安全隱患整治專項監(jiān)督，及時制發(fā)檢察建議督促相關(guān)部門完善制度、彌補漏洞、消除隱患，全力保護(hù)人民群眾“舌尖上”和“腳底下”的安全。如針對轄區(qū)內(nèi)部分榨油坊在未取得食品生產(chǎn)加工許可證的情況下，違規(guī)進(jìn)行油菜籽加工、生產(chǎn)等違法經(jīng)營問題，海東市平安區(qū)人民檢察院通過調(diào)查核實，向區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)檢察建議，提出具體的整改時間表和路線圖，要求其針對上述問題進(jìn)一步壓實監(jiān)管責(zé)任，強化日常排查，并在此過程中密切跟蹤相關(guān)門店的落實情況，提升檢察建議實效性，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”，同時助推當(dāng)?shù)鼐G色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。

（三）服務(wù)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)

堅持以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及人民群眾切身利益相關(guān)領(lǐng)域為重點，發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用，依法及時辦理破壞環(huán)境資源類刑事案件，并就辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題，依法向有關(guān)單位、部門制發(fā)各類檢察建議，督促其采取措施、消除影響，在打造“高地”、建設(shè)“四地”中貢獻(xiàn)檢察力量，形成公益訴訟檢察“海東亮點”。如針對積石峽上游庫區(qū)在未經(jīng)國家林業(yè)局審核同意及林地植被未恢復(fù)的情況下下閘蓄水，致使水電站庫區(qū)林地75.5公頃植被因蓄水而被淹沒，生態(tài)環(huán)境遭到破壞行政公益訴訟一案，海東市檢察機關(guān)依法依規(guī)制發(fā)檢察建議，要求該縣自然資源局異地恢復(fù)植被。該縣自然資源局收到檢察建議后及時采納，并積極與黃河建設(shè)公司和縣林業(yè)局配合，恢復(fù)造林地面積1359畝，此舉促成了青海省最大面積“公益訴訟林”，切實發(fā)揮檢察機關(guān)公共利益“管護(hù)人”的作用。

（四）促進(jìn)社會治安綜合治理

切實履行好維護(hù)國家安全、社會安定、人民安寧的重大責(zé)任，有效防范各類政治、社會安全風(fēng)險，針對市域內(nèi)治安、管理、安防等問題，總結(jié)分析個案中暴露的問題，通過制發(fā)檢察建議促進(jìn)相關(guān)單位、部門甚至是整個行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行綜合整治、實現(xiàn)有效治理。如海東市樂都區(qū)人民檢察院針對轄區(qū)內(nèi)存在未成年人不規(guī)范騎行共享單車，安全出行存在極大隱患的情況，通過向當(dāng)?shù)爻枪芫种瓢l(fā)檢察建議，要求企業(yè)采取平臺升級等一系列整改措施，健全完善騎行用戶“實名+身份證號+人臉識別”認(rèn)證系統(tǒng)，從源頭上杜絕未滿16周歲未成年人違規(guī)騎行“小黃車”現(xiàn)象，真正做到從騎行安全這個“小切口”入手，把“當(dāng)下治"與“長久立”相結(jié)合，有效保護(hù)了未成年人合法權(quán)益。

二、檢察建議助力社會治理的現(xiàn)實困境

檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，近年來海東市檢察機關(guān)在服務(wù)改革和經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生、加強生態(tài)和環(huán)境保護(hù)以及參與社會治安綜合治理等方面發(fā)揮了重要作用，為服務(wù)和保障海東市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大局提供了應(yīng)有的檢察智慧與檢察力量。但同時也要看到，相比于社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，與人民群眾在民主法治、公平正義等方面的更高需求相比，我市檢察機關(guān)總體來說做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，檢察建議在國家和社會治理中發(fā)揮的作用還不充分。

（一）檢察建議內(nèi)容上存在簡單化、就案論案現(xiàn)象，缺乏參與社會治理意識

一方面，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》對檢察建議案件化辦理、剛性監(jiān)督提出了更新更高的工作要求，但部分檢察人員對推進(jìn)社會治理的重要性認(rèn)識明顯不足，仍認(rèn)為檢察建議不屬于辦案、僅是辦案的附屬品，在辦案中著重關(guān)注對案件的剖析及法律的適用，忽略了社會綜合治理，不愿意開展充分調(diào)查、核實并進(jìn)行督促落實，許多檢察建議仍然“就案論案”“就事論事”，不能做到由點及面、由表及里，去發(fā)現(xiàn)表象問題背后的原因以上升到類案監(jiān)督的層次，從而達(dá)不到“制發(fā)一件、解決一片”的效果。另一方面，辦理社會治理案件存在周期長、難度大、成本高等特點，制發(fā)程序和質(zhì)量要求較高，在基層檢察院中案多人少的矛盾一直存在的情況下，辦案人員難免會力不從心。2022年上半年，青海省海東市開展全市檢察機關(guān)檢察建議落實情況“回頭看”工作，對2020年1月至2021年12月所發(fā)出的檢察建議進(jìn)行全面評查，嚴(yán)防“紙面落實”。統(tǒng)計評查中發(fā)現(xiàn)，基層院普遍存在對同一對象、同一事由在同一時期發(fā)出數(shù)份相同檢察建議的現(xiàn)象，甚至同一天、同一事由、連續(xù)編號進(jìn)行“類案群發(fā)”以增加辦案數(shù)量，造成檢察建議濫發(fā)。

（二）檢察建議問題研究不深不透，建議質(zhì)量有待提高

部分檢察建議的辦理局限于書面或電子案卷材料，缺乏親歷性的調(diào)查核實和研究論證，造成檢察建議內(nèi)容空泛，針對性不強；有些刑事訴訟案件本應(yīng)以退補形式予以解決的問題，為提高檢察建議數(shù)量，以檢察建議的形式予以制發(fā)，既無實質(zhì)也無必要: 部分基層院片面追求數(shù)量，就同類問題連續(xù)制發(fā)多份檢察建議，嚴(yán)重影響其嚴(yán)肅性：有的檢察建議原則性強，缺乏具體性和實操性；如簡單表述為“加強學(xué)習(xí)”“加強管理”“建立機制”“加強內(nèi)部監(jiān)督”“強化責(zé)任意識”之類，調(diào)查落實不夠徹底。有的檢察建議未闡述法律依據(jù)，簡單羅列相關(guān)法律條文，釋法說理不夠，僅僅指出相應(yīng)問題，要求被建議單位“依法履行職責(zé)”；或者對于檢察建議中涉及的專業(yè)性問題，出于怕麻煩、怕出錯等心理，語言使用較為模糊、簡單，導(dǎo)致檢察建議針對性、可操作性不強，被建議單位質(zhì)疑“業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的”，從而給被建議單位逃避監(jiān)督留下空間，嚴(yán)重影響社會治理檢察建議的功效和權(quán)威性。

（三）檢察建議跟蹤落實力度不夠，激勵機制有待完善

從評查中發(fā)現(xiàn)，各檢察機關(guān)不同程度地存在視回復(fù)為采納、視回復(fù)為整改落實的問題，對檢察建議是否真正落實到位了解不夠，整改沒有目標(biāo)、落實沒有動力；同時部分被建議單位檢察建議不重視，也存在回復(fù)不及時、不規(guī)范，甚至不回復(fù)的現(xiàn)象。有些檢察建議發(fā)出后，被建議單位整改落實不及時，辦案人員沒有積極督促；有些檢察建議發(fā)出后，被建議單位整改不充分，走過場地作出回復(fù)，辦案人員未繼續(xù)跟蹤核實整改情況，即草草結(jié)案；有些相關(guān)單位和個人在調(diào)查核實時不愿配合，導(dǎo)致辦案人員無法準(zhǔn)確了解監(jiān)督整改落實效果，案件出現(xiàn)擱置狀態(tài)；同時存在回復(fù)形式不規(guī)范、整改措施不到位、屢糾屢犯等問題。這些情況不僅損害了檢察建議的權(quán)威性，浪費了司法資源，且沒有達(dá)到監(jiān)督治理的實質(zhì)性社會效果。此外，考核“指揮棒”激勵導(dǎo)向作用發(fā)揮不足，考評分值低、標(biāo)準(zhǔn)差，比如市檢察院曾要求各縣區(qū)檢察院對檢察建議實行“銷號制”，對制發(fā)的各類檢察建議進(jìn)行梳理、監(jiān)督和跟蹤落實，回復(fù)率和采納率創(chuàng)歷史新高，但此舉僅維持了兩個月，回復(fù)率與采納率又開始陷入“滑坡”。

三、檢察建議助力社會治理的新突破點

新發(fā)展階段，人民群眾對社會治理、檢察履職提出了新的更高要求，海東市檢察機關(guān)更應(yīng)當(dāng)牢固樹立“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”“雙贏多贏共贏”理念，主動融入和服務(wù)海東市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大局，充分認(rèn)識、積極深化檢察建議在推進(jìn)“共建、共治、共享”市域社會治理現(xiàn)代化中的重要作用，在履職過程中認(rèn)真梳理社會治理中的痛點堵點難點，找準(zhǔn)問題、抓準(zhǔn)藥方，努力把檢察建議做成剛性、做到剛性，真正讓檢察建議成為“抓前端、治未病”的良方［1］參見元明、 薛慧：《檢察建議抓前端治未病的優(yōu)勢與落實》，《人民檢察》2022年第8期。。

（一）強化大局意識，依法能動履職，助推社會溯源治理

進(jìn)入新時代新發(fā)展階段，最高檢黨組多次提出，檢察工作要把握以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展這個主題，對標(biāo)對表黨和人民的新要求，以檢察供給側(cè)改革提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品；尤其當(dāng)前海東市正在把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為推進(jìn)“一優(yōu)兩高”的重要抓手，大力推進(jìn)城市建設(shè)。因此，為順應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展對檢察工作提出的新要求、新任務(wù)，實現(xiàn)檢察機關(guān)助力市域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，這就要求全市檢察機關(guān)站在加強和創(chuàng)新社會治理的高度，自覺把司法工作融入社會治理大格局中，推動“四大檢察”職能與社會治理深度融合，緊盯社會熱點難點，緊緊圍繞改善民生、公共利益、公平正義等熱點問題，突出預(yù)警性、普遍性、傾向性，去發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，找準(zhǔn)問題、說透問題，通過制發(fā)檢察建議積極推進(jìn)訴源治理，在社會治理中唱出“檢察好聲音”。社會治理類的檢察建議，實質(zhì)上是在提交一份管理建議，不能再簡單地從違法視角上去講，需要我們檢察人員換位思考，站在被建議方和群眾角度，綜合考量現(xiàn)有條件下的社會期待，審慎地進(jìn)行深入的調(diào)查分析，多問一句、多想一層、多做一些，在“精、準(zhǔn)、實”上下功夫，注重找準(zhǔn)問題癥結(jié)，注重從個案監(jiān)督向類案監(jiān)督拓展，力求做到有的放矢、切中要害，真正實現(xiàn)“辦理一案、治理一片、服務(wù)一方”的監(jiān)督效果。

（二）苦練基本功，嚴(yán)格要求，聚焦專業(yè)，嚴(yán)把關(guān)建環(huán)節(jié)

檢察建議的權(quán)威性，既來自全面細(xì)致的調(diào)查核實工作，更來源于精準(zhǔn)的問題分析和有效的對策建議，甚至可以說檢察建議的質(zhì)量就是檢察建議剛性的生命線、是融入社會治理的敲門磚。在實踐中，部分檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議，雖找準(zhǔn)了問題，但提出的整改舉措不切實際，導(dǎo)致有的問題只是“紙面整改”，嚴(yán)重影響檢察建議的效果。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定要求，進(jìn)一步健全“案件化”辦理機制，對檢察建議書的制作格式、制作流程、審核把關(guān)、送達(dá)回復(fù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面規(guī)范，遵循“嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時、必要審慎、注重實效”的原則，積極進(jìn)行多方溝通協(xié)商，提出于法有據(jù)、合情合理、可行性、操作性都比較強的建議，切實提升檢察建議質(zhì)量。特別是對于類案中的普遍性和傾向性問題，要變“類案群發(fā)”為“類案同發(fā)”，節(jié)約司法資源，在全面了解情況的基礎(chǔ)上，深入分析問題產(chǎn)生的原因、特點和規(guī)律，從中查找管理漏洞，積極向黨委政府和相關(guān)部門提出消除隱患、強化管理的檢察建議，推動相關(guān)單位和部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，切實提升檢察建議質(zhì)效和社會治理水平。

（三）強化統(tǒng)籌督導(dǎo)，多錯 并舉，形成社會治理合力

檢察建議要發(fā)揮作用，除了要確保建議指出的問題準(zhǔn)確、提出的建議可行，更關(guān)鍵是要靠督促落實，做好送達(dá)前溝通、送達(dá)后跟蹤。檢察建議制發(fā)前，檢察機關(guān)要盡可能地調(diào)查徹底，避免“就事論事”；加強與被建議單位的溝通協(xié)商，充分了解其內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)和職責(zé)范圍，構(gòu)建良性互動和諧的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。檢察建議制發(fā)時，可以多采取公開宣告、社會公告等方式，讓被建議方和人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方充分參與，從程序上賦予其一定的剛性；也可將其納為檢務(wù)公開的范疇，依托官方網(wǎng)站、微信公眾號等渠道建立檢察建議信息公告平臺，審慎公開相關(guān)檢察建議文書，擴大其傳播度和知曉度，增強檢察建議的作用力、約束力和檢察機關(guān)的公信力、影響力。檢察建議送達(dá)后，檢察機關(guān)要主動跟蹤落實，定期或不定期開展檢察建議落實情況“回頭看”，對于被建議單位落實中確實存在困難的，可以通過聯(lián)席會議、多部門協(xié)商等方式，尤其對于司法層面可以配合的要積極表態(tài)和支持，協(xié)助被建議單位整改落實，確保檢察建議持續(xù)發(fā)力、久久為功。推動檢察建議納入法治政府建設(shè)考核，對于無正當(dāng)理由不采納檢察建議，或者落實、回復(fù)敷衍了事的，可將有關(guān)情況報送至被建議單位同級黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或者被建議單位的上級機關(guān)，建立更高層面的聯(lián)動制度，借助領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的權(quán)威和力量，合力督促檢察建議順利落地。相應(yīng)的考評或獎懲機制也應(yīng)當(dāng)同步建立，健全完善數(shù)、質(zhì)并重的考評機制，鼓勵制發(fā)優(yōu)秀典型檢察建議并給予相應(yīng)獎勵，加強對檢察建議文書質(zhì)量的抽查、評估，重點評查檢察建議的必要性、合法性、說理性，以及整改措施的針對性和可操作性［2］參見王文惠、袁江：《檢察機關(guān)參與社會治理的內(nèi)在邏輯與路徑分析》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報》2022年第3期。。