房屋轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)不一定隨之轉(zhuǎn)移
——從一起土地權(quán)屬爭議裁決案說起

□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽分局 王雙鋼

□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局 謝 雯

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政裁決工作。2018 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，要求重點做好自然資源權(quán)屬爭議等重點領(lǐng)域行政裁決工作。2021 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025 年）》，要求“有關(guān)行政機關(guān)要依法開展行政調(diào)解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛?！?019 年，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的實施意見》，要求全面梳理行政裁決事項，并納入權(quán)力清單向社會公布。2021 年，浙江省自然資源廳印發(fā)《土地權(quán)屬爭議行政裁決示范化建設(shè)工作試點方案》，將杭州市規(guī)劃和自然資源局、杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽分局作為行政裁決示范化建設(shè)試點單位。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的市場價值越來越顯現(xiàn)，由此產(chǎn)生的爭議也日漸增多。本案例涉及土地位于杭州市富陽區(qū)銀湖街道，隨著地鐵建成運營，沿線房屋征收不斷推進(jìn)，土地權(quán)屬爭議時有發(fā)生。杭州市富陽區(qū)人民政府及其職能部門以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，對當(dāng)事人土地權(quán)屬爭議申請居中裁處，及時定紛止?fàn)帯?/p>

一、案件基本情況

2021 年4 月，某工業(yè)企業(yè)（下稱申請人）因所在區(qū)塊可能面臨拆遷補償，遂以杭州市富陽區(qū)人民政府銀湖街道辦事處（下稱被申請人）為被申請人向杭州市富陽區(qū)人民政府（下稱裁決機關(guān)）申請土地權(quán)屬爭議裁決。申請人以“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”“土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或者個人繳納”為由，要求確認(rèn)申請人為該宗地國有土地的使用權(quán)人。2021 年4 月13 日，杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽分局（下稱“富陽分局”）受理該申請。2021 年5 月12 日，被申請人提交了答辯材料。2021 年8 月6 日，富陽分局組織申請人和被申請人進(jìn)行調(diào)解，雙方未能達(dá)成一致。2021 年9 月6 日，富陽分局作出并向裁決機關(guān)提交《關(guān)于審查***土地權(quán)屬爭議案件調(diào)查處理意見的請示》。2021 年10 月29 日，裁決機關(guān)作出《土地權(quán)屬爭議案件處理決定事先告知書》并送達(dá)當(dāng)事人。2021 年11月10 日，裁決機關(guān)作出《土地權(quán)屬爭議案件決定書》，對確認(rèn)申請人為土地的使用權(quán)人的請求不予支持，同時確認(rèn)33 畝土地使用權(quán)人為被申請人。

二、案件事實調(diào)查情況

富陽分局受理該起土地權(quán)屬爭議裁決申請后，根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》《浙江省土地權(quán)屬爭議行政處理程序規(guī)定》等規(guī)定，按照杭州市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)的《杭州市土地權(quán)屬爭議調(diào)處操作手冊（試行）》的規(guī)范要求，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的基本原則，結(jié)合申請人和被申請人提交的答辯意見以及證據(jù)材料，開展全面調(diào)查。通過近五個月全面細(xì)致的調(diào)查和研究，以下內(nèi)容得到證實。

（一）爭議土地批準(zhǔn)情況

1988 年，被申請人所屬工業(yè)辦公室與土地所在村簽訂《國家建設(shè)征用土地協(xié)議書》，擬征用集體所有土地33 畝。同年，經(jīng)政府批準(zhǔn)同意被申請人所屬工業(yè)辦公室征用土地18 畝用于建造廠房、倉庫等；次年，經(jīng)政府批準(zhǔn)同意被申請人所屬工業(yè)辦公室使用土地15 畝新建道路和附屬工程。1991 年，被申請人所屬工業(yè)辦公室持上述土地批文向浙江省工商行政管理局申請成立中外合資經(jīng)營企業(yè)——A 公司。經(jīng)政府批準(zhǔn)同意被申請人所屬工業(yè)辦公室將案涉33 畝土地以“出借”的名義提供給A 公司使用，出借時間為10 年。

（二）爭議土地地上房屋登記情況

1991 年，A 公司獲準(zhǔn)登記領(lǐng)取爭議土地上的房屋所有權(quán)證。1997年，A 公司與申請人簽訂《房屋買賣合同》，約定A 公司將爭議土地上的房屋出賣給申請人。1998 年，經(jīng)原富陽市房地產(chǎn)交易管理所審核同意，申請人取得了爭議土地上的房屋所有權(quán)證。轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)后，未辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

（三）爭議土地租賃及費用交納情況

1999 年至2012 年期間，申請人富陽分公司每年向被申請人支付土地租賃費用，但未提供租賃合同。自2013 年起，申請人富陽分公司分別于2013 年1 月、2018 年12 月及2020 年，與被申請人簽訂《土地租賃（續(xù)租）協(xié)議》，雙方約定租賃期限及租金，除2020 年租賃費未付以外，其他租賃期限內(nèi)的租賃費均已由申請人富陽分公司依約支付。

1999 年以后，申請人逐年依法向稅務(wù)部門繳納土地使用稅及其他稅費。

三、案件辦理的爭議焦點及難點分析

本案中，申請人以“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”，即按照“地隨房走”的原則來主張土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，并提交了相關(guān)證據(jù)予以佐證。要解決本案爭議，核心是要分析、處理好以下幾個問題。

（一）爭議土地中有15畝已簽訂征用土地協(xié)議書，并支付征地補償款，為何不能認(rèn)定為國有土地？

本案中，根據(jù)雙方提供的材料及富陽分局留存材料，18 畝經(jīng)有權(quán)人民政府批準(zhǔn)征用為國有土地，15畝經(jīng)有權(quán)人民政府批準(zhǔn)使用集體土地，符合《中華人民共和國土地管理法》（1986 年）第23 條、第24 條、第25 條及第39 條等當(dāng)時有效的法律規(guī)定，故爭議土地中18 畝土地已被征用為國有土地，15 畝土地仍為集體所有土地。爭議土地是否簽訂征用土地協(xié)議、是否支付征地補償款并不能推斷為國有土地，最終還應(yīng)以有權(quán)人民政府的批準(zhǔn)意見以及批準(zhǔn)后實施情況為準(zhǔn)。

（二）案涉劃撥土地上的房屋買賣合同是否有效？

原《合同法》第52 條及現(xiàn)行《民法典》153 條，都規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”的合同或民事法律行為無效?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第39 條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條對劃撥土地地上房屋轉(zhuǎn)讓也作了明確的規(guī)定，但上述規(guī)定旨在加強對劃撥土地以及地上房屋轉(zhuǎn)讓的行政管理，而非否定私法行為效力。本案中，A公司占用土地建設(shè)房屋合法，房屋轉(zhuǎn)讓后申請人仍然用于廠房、倉庫等使用，沒有改變土地使用性質(zhì)，不損害國家利益和公共利益，盡管雙方轉(zhuǎn)讓房屋后沒有依照《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定辦理土地相關(guān)手續(xù)，但并不構(gòu)成違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，所以房屋買賣合同有效。

（三）案涉房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移，按“地隨房走”原則，土地使用權(quán)是否隨之轉(zhuǎn)移？

根據(jù)《富陽市房產(chǎn)價格評估表》與《富陽縣房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移申請表》等檔案材料，房屋買賣雙方對地上房屋進(jìn)行了作價評估，評估表中明確評估范圍未包括土地使用權(quán)。最終《房屋買賣合同》約定A 公司將地上房屋雙方協(xié)議價出賣給申請人，合同約定僅就房屋進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，并未提及土地轉(zhuǎn)讓。并且在《富陽市公有房屋所有權(quán)登記申請書》“房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用沿革”一欄載明“房屋原屬A 公司轉(zhuǎn)賣我公司，土地屬租用?！惫孰p方簽訂該合同的目的在于取得地上房屋所有權(quán)，而非國有土地使用權(quán)。同時，申請人富陽分公司與被申請人簽訂土地租賃協(xié)議，按年支付租賃費，雖具有私法行為效力，但申請人未與被申請人就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓達(dá)成協(xié)議，也未辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，故申請人不能因房屋轉(zhuǎn)讓而必然取得國有土地使用權(quán)。

（四）向稅務(wù)機關(guān)繳納土地使用稅是否當(dāng)然取得土地使用權(quán)？

申請人富陽分公司與被申請人已就爭議土地簽署了《土地租賃（續(xù)租）協(xié)議》，依約租用土地并繳納租金，故申請人依據(jù)上述協(xié)議取得爭議土地的租賃使用權(quán)，并基于租賃使用關(guān)系而繳納土地使用稅，且雙方在長達(dá)十余年的合同履行過程中，申請人也從未就爭議土地的租賃事實提出過異議。根據(jù)《國家稅務(wù)局關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定 》第4 條規(guī)定，納稅人除擁有土地使用權(quán)的單位或個人之外，還有代管人、實際使用人。因此，繳納土地使用稅的主體存在不同情形，并不能當(dāng)然等同于土地使用權(quán)人。

四、案件辦理結(jié)果

本案中，富陽分局作為行政裁決的具體經(jīng)辦部門，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，就案件先行進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解未果的情況下，結(jié)合案件調(diào)查以及問題分析，依法向裁決機關(guān)提交調(diào)查處理意見。經(jīng)屬地司法行政部門法制審查，裁決機關(guān)作出《土地權(quán)屬爭議案件決定書》，最終對申請人的請求不予支持，同時確認(rèn)33畝土地使用權(quán)人為被申請人。

五、案件啟示

杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽分局作為土地權(quán)屬爭議行政裁決工作示范點，嚴(yán)格依法妥善處理土地權(quán)屬爭議，保障土地權(quán)利人合法權(quán)益，積極維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。示范化建設(shè)以來，該局充分發(fā)揮行政裁決化解行政爭議的“分流閥”作用，以具體案件為基礎(chǔ)，積極探索工作方法和總結(jié)工作經(jīng)驗。

（一）土地權(quán)屬爭議行政裁決應(yīng)體現(xiàn)調(diào)查處理的全面性

土地權(quán)屬爭議大多具有歷史淵源長、現(xiàn)實利益復(fù)雜的特點，需要從源頭出發(fā)，摸清爭議土地的歷史發(fā)展變化，查明引發(fā)變化的事實背景和當(dāng)時的政策依據(jù)，確定爭議產(chǎn)生的原因，合理劃定地界、確定權(quán)屬。因此，為了切實保障各方合法權(quán)益，在取證調(diào)查階段，以爭議雙方提供的證據(jù)資料和調(diào)查檔案資料為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)場勘察、相關(guān)知情人調(diào)查筆錄及當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，同時需要加強與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府、行政村等單位的溝通了解，切實將案件事實調(diào)查清楚并固定好相關(guān)證據(jù)。

（二）土地權(quán)屬爭議行政裁決應(yīng)注重程序規(guī)范的重要性

行政裁決作為一項行政執(zhí)法行為，其行政處理決定既要體現(xiàn)調(diào)查事實清楚、適用法律依據(jù)正確的特點，執(zhí)法過程同時也要體現(xiàn)行政程序的合法性和正當(dāng)性，即實現(xiàn)“程序之正義”。2021 年，杭州市規(guī)劃和自然資源局結(jié)合富陽區(qū)示范點的實踐探索，研究制定《杭州市土地權(quán)屬爭議調(diào)處操作手冊（試行）》，明確具體要求，把握處理原則，完善辦理程序，統(tǒng)一工作時限，規(guī)范工作標(biāo)準(zhǔn)，以提升土地權(quán)屬爭議行政裁決工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。在實際案件辦理過程中，相關(guān)職能部門嚴(yán)格履行法定程序，充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)等權(quán)利。

（三）土地權(quán)屬爭議行政裁決應(yīng)發(fā)揮訴源治理的協(xié)同性

行政裁決是行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為，是解決民事爭議的有效方式之一。土地權(quán)屬爭議行政裁決的一個重要環(huán)節(jié)就是行政調(diào)解，規(guī)范組織案件調(diào)解，在爭議調(diào)處過程中防止事態(tài)擴大和矛盾激化，充分發(fā)揮律師、人民調(diào)解員等力量，共同做好案件調(diào)解工作。同時做好行政調(diào)解與行政復(fù)議、信訪矛盾化解機制的有效銜接，相互協(xié)調(diào)，形成多元化糾紛解決機制，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，尊重歷史事實，保障合法權(quán)益，把矛盾糾紛化解在基層、化解在當(dāng)?shù)兀袑嵕S護(hù)社會和諧穩(wěn)定。