探索高質(zhì)量發(fā)展背景下的工業(yè)園區(qū)更新路徑
——以溫州市為例

□溫州市自然資源和規(guī)劃局 李龍杰 陳慧敏

□溫州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 裴瑩可 賈文躍

工業(yè)園區(qū)是基于行政管控而劃出的一塊相對完整的區(qū)域，具有工業(yè)強(qiáng)度集約、產(chǎn)業(yè)特色突出、功能布局合理等特征，是產(chǎn)業(yè)升級和市場競爭的關(guān)鍵區(qū)域。工業(yè)園區(qū)升級改造能大大促進(jìn)存量工業(yè)再利用，最大化提升土地價(jià)值。

溫州市工業(yè)園區(qū)亦是如此。但由于早期的工業(yè)園產(chǎn)業(yè)與用地功能相對單一，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，園區(qū)迫于時(shí)代需求進(jìn)行了各種更新工作，正在向功能相對綜合、配套相對完善的高端創(chuàng)新型園區(qū)轉(zhuǎn)變。在制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下，如何以空間規(guī)劃推進(jìn)已有工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，是當(dāng)前急需解決的問題。

一、溫州市工業(yè)園區(qū)更新現(xiàn)狀

（一）更新以“退二進(jìn)三”和轉(zhuǎn)型升級為主

溫州市國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，溫州市區(qū)核心城區(qū)范圍內(nèi)共有38 個現(xiàn)狀工業(yè)用地板塊，面積總計(jì)16 平方公里。溫州市工業(yè)園區(qū)的更新始于2005 年，主要分成兩個部分，一方面是中心城區(qū)老工業(yè)區(qū)的退出，另一方面是工業(yè)園的二次開發(fā)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，溫州市工業(yè)園區(qū)不斷從市中心向周邊轉(zhuǎn)移，原有的中心城區(qū)老工業(yè)區(qū)以功能改變?yōu)橹?，工業(yè)用地基本完成了“退二進(jìn)三”。同時(shí)為推進(jìn)新的工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級，政府出臺了相關(guān)文件鼓勵企業(yè)進(jìn)行工業(yè)用地二次開發(fā)，具體措施包括提升容積率，收回閑置土地，鼓勵企業(yè)整體退出生產(chǎn)改為發(fā)展工業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)研發(fā)、檢測檢驗(yàn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

（二）從單一的工業(yè)園向綜合性園區(qū)轉(zhuǎn)變

溫州市舊工業(yè)園區(qū)大部分為傳統(tǒng)小規(guī)模、低效高耗能企業(yè)，且配套設(shè)施落后、土地資源浪費(fèi)、公共空間不足，整體品質(zhì)有待提升。溫州市工業(yè)園區(qū)的更新內(nèi)容涉及到產(chǎn)業(yè)鏈拓展，配套設(shè)施完善，居住補(bǔ)充等多個方面，使工業(yè)園區(qū)從單一產(chǎn)業(yè)園向綜合型產(chǎn)業(yè)園轉(zhuǎn)變。以溫州市“中國鞋都”產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，在“退二進(jìn)三”政策推動下，功能改變的建筑面積為32 萬平方米左右；其中交易市場約19 萬平方米，酒店約3 萬平方米，休閑購物中心約5 萬平方米，小微園約5 萬平方米。局部更新12 萬平方米，如產(chǎn)業(yè)配套2 萬平米，生活配套5 萬平米；利用園區(qū)“非生產(chǎn)性指標(biāo)統(tǒng)籌”的原則落實(shí)了一處職工住房，建筑面積5.6萬平方米。這些更新路徑使“中國鞋都”產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷轉(zhuǎn)型升級，整個園區(qū)向鞋業(yè)智造、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品展示、電子商務(wù)、物流園區(qū)轉(zhuǎn)變。

（三）更新政策正在逐步完善

溫州市工業(yè)園區(qū)在更新迭代的過程中，并沒有相應(yīng)的法規(guī)政策體系、或是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的保障支撐，基本來自政府、開發(fā)主體、業(yè)主、規(guī)劃師等多方的自覺行動。通過“更新直覺”結(jié)合地方政策完成了多輪升級，更新手段也是從“退二進(jìn)三”拓展到“留二優(yōu)二”及“指標(biāo)統(tǒng)籌”等。值得一提的是，“指標(biāo)統(tǒng)籌”的應(yīng)用，為工業(yè)園區(qū)的更新路徑開辟了新思路，不僅有效盤活閑置資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，還解決了土地難問題，為培育地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。在協(xié)同的實(shí)踐中，這種積極探索方式已然成為社會各方應(yīng)對存量發(fā)展的基本共識與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、溫州市工業(yè)園區(qū)發(fā)展困境

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的藍(lán)圖與現(xiàn)實(shí)配套不足、空間緊張的矛盾

工業(yè)園區(qū)整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需新增研發(fā)、設(shè)計(jì)等創(chuàng)新類型空間，園區(qū)及其周邊普遍缺乏對員工配套設(shè)施的考慮，如各項(xiàng)文體娛樂活動缺乏，生活性配套沒有及時(shí)跟上。而現(xiàn)狀低效或閑置的企業(yè)難以退出，造成了空間的錯位，土地的需求和供給不平衡。

（二）不斷萌生的更新需求與系統(tǒng)更新規(guī)劃缺乏的矛盾

現(xiàn)有更新多是基于企業(yè)自身發(fā)展需求出發(fā)，并不能發(fā)揮最大效益。部分企業(yè)“破廠開店”，提供早餐、午餐、便利店等配套設(shè)施，增加了工業(yè)展示、生產(chǎn)設(shè)計(jì)等為生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施，一定程度上補(bǔ)充了園區(qū)生產(chǎn)配套。這種分散的“非正式”更新補(bǔ)足的配套標(biāo)準(zhǔn)并不高，缺乏長遠(yuǎn)的整體謀劃和更新規(guī)劃、以及相應(yīng)的配套支撐政策，并不符合高質(zhì)量工業(yè)園區(qū)的發(fā)展需求。

（三）更新路徑的法定性不強(qiáng)，導(dǎo)致市場積極性不高

溫州市工業(yè)園區(qū)更新工作仍處在探索、試錯、修正的過程中，基本以自發(fā)的改革創(chuàng)新，政府予以確認(rèn)的途徑為主，政策法律性較弱、有效延續(xù)期較短，客觀上也限制了市場主體的積極性。但是現(xiàn)行政策體系下，社會資本難以進(jìn)入，企業(yè)能動改造弱，交易成本不高，企業(yè)和市場主體的存量更新動力尚待激發(fā)，更新動力問題成為影響工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。政府與常見多方協(xié)調(diào)關(guān)系仍待建立，多方利益主體共贏的利益共享機(jī)制亟待建立。

三、溫州市工業(yè)園區(qū)更新路徑建議

（一）從現(xiàn)有更新政策向“一園一策”的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變

在頂層設(shè)計(jì)上，梳理既有溫州市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的更新經(jīng)驗(yàn)，開展有針對性的專題研究工作，建立“更新辦法+系列文件”的完整機(jī)制，以代替臨時(shí)性、應(yīng)急性的措施，保持制度的穩(wěn)定性。在符合基本法律法規(guī)的條件下，允許各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況，“一園一策”，制定更新實(shí)施規(guī)劃方案。產(chǎn)業(yè)升級方面，以“工改工”“工改新”為主，鼓勵產(chǎn)業(yè)主體自主升級改造，并提供一定的政策補(bǔ)助，縮小與“工改商”“工改居”之間的收益差距。功能轉(zhuǎn)型方面，主要結(jié)合片區(qū)未來綜合服務(wù)集聚需求，以“工改商”“工改混”“工改居”為主要手段，整體性、多樣化地推進(jìn)片區(qū)功能的提升，并逐步完善配套公共服務(wù)，促進(jìn)土地資源連片開發(fā)。

（二）從單個地塊向“工業(yè)鄰里—工業(yè)街坊”的視角轉(zhuǎn)變

從園區(qū)的建設(shè)周期來看，在初期階段，園區(qū)用地通常比較單一，以生產(chǎn)為主導(dǎo)功能，工業(yè)用地占比相對較高；隨著園區(qū)轉(zhuǎn)型推進(jìn)，工業(yè)用地占比相對降低，一些與工作相配套的生活、服務(wù)設(shè)施、綠地開放空間等內(nèi)容逐漸提升?，F(xiàn)有配套設(shè)施更新屬于市場自發(fā)行為，缺少針對性研究。建議對溫州市工業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行單元化、系統(tǒng)化梳理，加快完善“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”配套服務(wù)內(nèi)容，嘗試構(gòu)建相應(yīng)的服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)。建立對應(yīng)的“一園一策”更新清單，使工業(yè)用地更新騰退與公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化布局合理掛鉤。通過“退二進(jìn)三”補(bǔ)充園區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)先設(shè)置商業(yè)設(shè)施、文化設(shè)施、公共開放空間以滿足地區(qū)人群的迫切需求。通過“指標(biāo)統(tǒng)籌”推進(jìn)“工業(yè)街坊”共享宿舍、共享配套、共享會議室等建設(shè)。通過“留二優(yōu)二”促進(jìn)工業(yè)二次開發(fā)，補(bǔ)充工業(yè)和文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)及“互聯(lián)網(wǎng)+”等生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施。

（三）搭建企業(yè)效益評估平臺，建立準(zhǔn)入退出制度

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)迫切且艱巨的任務(wù)，目前工業(yè)更新數(shù)據(jù)庫指標(biāo)仍以靜態(tài)為主，主要包含工業(yè)土地出讓主標(biāo)及竣工驗(yàn)收指標(biāo)等，尚未建立以動態(tài)數(shù)據(jù)庫為支撐的工業(yè)用地更新利用系統(tǒng)，無法進(jìn)行全周期動態(tài)管理，無法為精細(xì)化工業(yè)更新管理提供科學(xué)依據(jù)。建議搭建企業(yè)效益評估平臺，通過對現(xiàn)狀企業(yè)的詳細(xì)調(diào)研，了解企業(yè)的更新需求，動態(tài)追蹤工業(yè)用地的利用狀況，結(jié)合片區(qū)的整體定位，統(tǒng)籌考慮片區(qū)內(nèi)企業(yè)更新方式方法，掌握已出讓工業(yè)用地的土地開發(fā)利用情況以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出情況，按照相應(yīng)的畝均效益建立準(zhǔn)入退出制度，儲備存量空間資源。

四、結(jié)語

2019 年開始，國家各部委及浙江省自然資源廳各部門相繼出臺文件，支持民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵地方探索實(shí)踐，支持企業(yè)盤活利用現(xiàn)有用地，支持土地用途兼容復(fù)合開發(fā)，推動功能混合和產(chǎn)城融合，這為工業(yè)園區(qū)更新路徑探索帶來了新的機(jī)遇。當(dāng)前，溫州市正積極探索工業(yè)園區(qū)更新路徑，并通過精準(zhǔn)施策，助推工業(yè)園區(qū)向“產(chǎn)城融合”的新活力經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變。