容錯(cuò)免責(zé)的法治功能及其適用范圍

聶帥鈞

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475000)

根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”的原理，行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法者的失誤或錯(cuò)誤予以問責(zé)，這亦是推動(dòng)法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。正因?yàn)槿绱?，容錯(cuò)免責(zé)也就理所當(dāng)然地成為法律責(zé)任機(jī)制中的一種例外存在。但是，通過梳理整個(gè)法律體系，可以發(fā)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)條款在我國(guó)規(guī)范文本中其實(shí)并不少見。筆者以“容錯(cuò)免責(zé)”為全文關(guān)鍵詞在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索(最后檢索日期為2022年8月27日)，得到包含容錯(cuò)免責(zé)條款的中央法規(guī)15件、地方法規(guī)784件。與各地積極開展的立法實(shí)踐相比，法學(xué)界對(duì)這一議題的關(guān)注卻顯得相當(dāng)欠缺①。既有少量關(guān)于容錯(cuò)免責(zé)的法學(xué)研究主要是從其整體創(chuàng)設(shè)的必要性、正當(dāng)性與法治化角度切入[1]，而未關(guān)注到該制度所可能存在的異化傾向。事實(shí)上，隨著近年來免于追責(zé)案件數(shù)量的不斷增多，容錯(cuò)免責(zé)的高頻率運(yùn)用逐漸超出了其制度設(shè)定的閾值，開始承載不應(yīng)有的功能。從適用范圍上進(jìn)一步觀察，容錯(cuò)免責(zé)正呈現(xiàn)出不斷寬泛化和常態(tài)化的發(fā)展趨勢(shì)。值得注意的是，任何一項(xiàng)制度的構(gòu)建及運(yùn)行都有其發(fā)揮效力的邊界和空間，一旦超出了預(yù)設(shè)范圍便會(huì)產(chǎn)生負(fù)作用。更重要的是，作為責(zé)任追究的一種例外狀態(tài)，容錯(cuò)免責(zé)本身就不應(yīng)該成為常態(tài)，否則，會(huì)削弱問責(zé)效果。鑒于此，本文以考察容錯(cuò)免責(zé)異化傾向的典型表現(xiàn)為起點(diǎn)，重新審視容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的法治功能，并在此基礎(chǔ)之上提出從事項(xiàng)、對(duì)象、主觀、結(jié)果四個(gè)要素來識(shí)別一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)是否屬于容錯(cuò)免責(zé)適用范圍的判斷框架，期冀為該制度的未來發(fā)展和有效運(yùn)行提供建設(shè)性的參考。

一、實(shí)然圖景：容錯(cuò)免責(zé)異化傾向的典型表現(xiàn)

容錯(cuò)免責(zé)在助推改革進(jìn)程的同時(shí)，也會(huì)造成一系列負(fù)效應(yīng)。對(duì)此，有觀點(diǎn)指出，對(duì)“改革失敗者”的豁免權(quán)有可能淪為官員的豁免特權(quán)[2]。從嚴(yán)格的法治主義立場(chǎng)出發(fā)，容錯(cuò)免責(zé)的過度化和寬泛化會(huì)帶來明顯的邊際遞減效應(yīng)，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

(一)突破程序法定原則的基本要求

根據(jù)程序法定原則的要求，執(zhí)法者作出行政行為時(shí)只能按照成文法規(guī)定的程序進(jìn)行，不能自行設(shè)定[3]。然而，既有實(shí)踐中出現(xiàn)了對(duì)逸脫必經(jīng)程序步驟的執(zhí)法行為予以免責(zé)的現(xiàn)象，這不僅直接突破并克減了法定程序步驟，還容易架空正當(dāng)程序理念，造成背離程序正義價(jià)值追求的不良后果。譬如，在X新區(qū)某橡膠公司消防設(shè)施查封案中，徐二等查封操作違反《行政強(qiáng)制法》第18、19、25條之規(guī)定[4]。又如，湯河鎮(zhèn)大坊塢村服務(wù)中心辦公樓建設(shè)工程未嚴(yán)格履行招投標(biāo)手續(xù)，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條之規(guī)定[5]。雖然從結(jié)果上看，這些執(zhí)法者不符合程序規(guī)范要求的行為并未釀成重大損失、產(chǎn)生不良影響，且在客觀上達(dá)到了行政目標(biāo)，但是，站在規(guī)范主義的立場(chǎng)上觀察，法定的程序、步驟無疑是執(zhí)法者作出決定時(shí)所必須履行的義務(wù)，其置法定程序要求于不顧的行為本質(zhì)上仍屬于違法行為，不能以執(zhí)法結(jié)果符合“共同善”的標(biāo)準(zhǔn)而替換了對(duì)程序違法的評(píng)價(jià)，否則會(huì)嚴(yán)重破壞法治觀念。

(二)難以有效防范權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)

本質(zhì)上講，容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定過程涉及權(quán)力的運(yùn)用，所以容錯(cuò)免責(zé)適用范圍的不斷擴(kuò)大其實(shí)反映了權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)，由此也容易引發(fā)濫用容錯(cuò)免責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)保護(hù)變庇護(hù)、激勵(lì)變縱容的異化現(xiàn)象。在容錯(cuò)免責(zé)的具體實(shí)踐過程中，偽改革者可能將此“豁免權(quán)”當(dāng)作規(guī)避責(zé)任、權(quán)力濫用、盲目創(chuàng)新的“免責(zé)金牌”[6]。例如，干部王進(jìn)春因在迎戰(zhàn)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”工作中表現(xiàn)突出，免于追究之前外出考察綠化苗木期間違反廉潔紀(jì)律的責(zé)任就涉嫌濫用容錯(cuò)機(jī)制[7]。畢竟，迎戰(zhàn)臺(tái)風(fēng)與外出考察兩者之間既不具有事理上關(guān)聯(lián)，也無法律上的因果關(guān)系，不能因迎戰(zhàn)臺(tái)風(fēng)有功而免除外出考察的法律責(zé)任。又如，望遠(yuǎn)鎮(zhèn)望遠(yuǎn)社區(qū)黨支部書記黃光斌因之前工作認(rèn)真、踏實(shí)肯干，免于追究違規(guī)安排人員到千戶南區(qū)物業(yè)服務(wù)隊(duì)工作同樣涉嫌濫用容錯(cuò)機(jī)制[8]。可以預(yù)見到，如果不對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的啟動(dòng)條件予以限制，不僅會(huì)削弱對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督力度、無法防范執(zhí)法者濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，還不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。更為重要的是，當(dāng)前實(shí)踐對(duì)容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定過程的監(jiān)督制約存在不足。如一些地方?jīng)]有建立容錯(cuò)糾錯(cuò)監(jiān)督機(jī)制，新聞媒體等監(jiān)督者缺乏有效參與日常監(jiān)督的途徑，難以把握事實(shí)真相，而且往往受到被監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，造成監(jiān)督流于形式[9]。

(三)無法平等保護(hù)容錯(cuò)免責(zé)權(quán)

從法理層面審視，容錯(cuò)免責(zé)權(quán)在權(quán)利之“新”和利益主張的“權(quán)利化”這兩個(gè)維度上都具備了足夠的合理性與正當(dāng)性，是一種以“公主體”為中心的新興權(quán)利[10]。因此，基于平等原則的內(nèi)在要求，“犯錯(cuò)”情形相同的執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)給予同等程度的法律保護(hù)。然而，由于缺乏中央頂層設(shè)計(jì)的指引，形成了地方碎片化的立法狀況，導(dǎo)致不同地方的容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定不盡相同甚至差異很大，亦即相同情形得到不同處理，產(chǎn)生了“同案不同責(zé)”的現(xiàn)象，不利于在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。就此而論，免責(zé)實(shí)踐可能與平等原則的要求之間存在巨大張力，這不僅會(huì)破壞法秩序的統(tǒng)一，還將消解容錯(cuò)免責(zé)的權(quán)威性和正當(dāng)性。例如，公職人員因國(guó)家政策調(diào)整而致使工作未達(dá)到預(yù)期效果，在新疆維吾爾自治區(qū)能夠免責(zé)，而在北京市卻無法免責(zé)②。究其原因，容錯(cuò)機(jī)制缺乏一部全國(guó)性的、統(tǒng)一性的政策文本作為各地實(shí)踐的依據(jù)和指引[11]，地方政府可以通過“制度化”的形式將自身的權(quán)力意志甚至地方利益予以確定化，并創(chuàng)設(shè)一個(gè)相對(duì)開放的空間，由此帶給地方政府在權(quán)力話語(yǔ)上的自主性和裁量空間，容易滋生規(guī)避法律現(xiàn)象[12]。

(四)小結(jié)：容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制亟待糾偏

由是觀之，容錯(cuò)免責(zé)在實(shí)踐運(yùn)行中所呈現(xiàn)出的異化傾向極易造成一系列的負(fù)效應(yīng)，這不僅使法治實(shí)施相當(dāng)隨意、削弱法律的權(quán)威，產(chǎn)生了背離法治的后果，還會(huì)在客觀上限制、消解乃至反噬責(zé)任追究的威懾效能，使部分執(zhí)法者逃避法律制裁?；蛘哒f，容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)踐操作已在一定程度上超出了免責(zé)的合理邊界，隨之導(dǎo)致該制度無法發(fā)揮創(chuàng)設(shè)者所期待的法律效果。從這個(gè)意義上講，容錯(cuò)免責(zé)很難稱之為一項(xiàng)成功的制度，并未起到應(yīng)有的實(shí)施效果。因此，迫切需要規(guī)范容錯(cuò)免責(zé)的運(yùn)用，堅(jiān)決防止其被不當(dāng)適用乃至濫用。從法理層面進(jìn)一步反思，容錯(cuò)免責(zé)之所以會(huì)陷入寬泛化和常態(tài)化的困境，與其法治功能定位尚不清晰存在莫大的關(guān)聯(lián)?？梢哉f，正是由于容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體③在開展工作時(shí)難以準(zhǔn)確把握容錯(cuò)免責(zé)的法治功能，才誘發(fā)免責(zé)的隨意乃至盲目適用，導(dǎo)致容錯(cuò)免責(zé)的制度運(yùn)行出現(xiàn)異化傾向。所以，為了避免和應(yīng)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)在實(shí)踐中出現(xiàn)異化傾向，亟須從法治層面認(rèn)真探尋并明確其功能定位。

二、應(yīng)然定位：容錯(cuò)免責(zé)法治功能的理論澄清

明確容錯(cuò)免責(zé)的功能定位是確立其適用范圍的基本前提。因?yàn)?，容錯(cuò)免責(zé)的法治功能不僅決定著該制度的實(shí)踐運(yùn)行，還關(guān)乎該制度的預(yù)期效果。那么，容錯(cuò)免責(zé)在應(yīng)然層面上究竟承載何種功能以及能夠承擔(dān)何種功能？在筆者看來，容錯(cuò)免責(zé)同時(shí)具備三重法治功能，分別是助推功能、激勵(lì)功能與限縮功能。

(一)助推功能：促進(jìn)改革創(chuàng)新

所謂助推功能，是指創(chuàng)設(shè)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的核心目標(biāo)應(yīng)定位于助力深化改革、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)梳理相關(guān)法律規(guī)范發(fā)現(xiàn)，各地法律文本中寫入容錯(cuò)免責(zé)條款的初衷無不是為了促進(jìn)全面深化改革目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》第41條、《西安市改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》第25條、《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》第12條、《霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》第6條等。可以看到，容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制已成為各地政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革創(chuàng)新的重要抓手。從理論上講，容錯(cuò)免責(zé)之所以會(huì)在行政管理的各個(gè)領(lǐng)域得以興起與發(fā)展，是改革與法治相脫節(jié)的必然產(chǎn)物。

一方面，法律具有滯后性，其總是趕不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展，總是跟在實(shí)踐的后面跑[13]。尤其是面對(duì)深化改革實(shí)踐中層出不窮的新問題、新挑戰(zhàn)和新矛盾，在法律空白抑或法律規(guī)則的模糊地帶，執(zhí)法者并無現(xiàn)成答案和具體操作規(guī)則可以遵循，往往處于無法可依的尷尬境地，難免出現(xiàn)執(zhí)法失誤或是執(zhí)法偏差。然而，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的公法原理，執(zhí)法者又必須為此種情形下所作出的行政決定承擔(dān)法律責(zé)任?？陀^分析，這些法律責(zé)任的產(chǎn)生與其說是因?yàn)閳?zhí)法者個(gè)人的問題，倒不如說是滯后的法律規(guī)定無法充分應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展需求所致。所以，為了破解滯后的法律無法引領(lǐng)改革的困局，需要對(duì)執(zhí)法者的失誤和錯(cuò)誤予以寬容，為執(zhí)法者推動(dòng)改革免除后顧之憂。

另一方面，改革本質(zhì)上意味著引領(lǐng)性和創(chuàng)新性的探索，其是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，會(huì)在一定程度上突破既定的法律規(guī)則。倘若因受到既有法律規(guī)定的束縛就停滯不前，那么勢(shì)必?zé)o法實(shí)現(xiàn)全面深化改革的目標(biāo)。實(shí)踐中，部分政府官員因?yàn)楹ε路稿e(cuò)受到高壓處置而不愿積極作為，出現(xiàn)了“避責(zé)型不作為”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[14]。因此，為了保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)允許執(zhí)法者在缺乏法律指引的情形下試錯(cuò)，也就是“摸著石頭過河”。否則，執(zhí)法者為了躲避追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)消極不作為，會(huì)助長(zhǎng)不求有功但求無過的不良風(fēng)氣，社會(huì)發(fā)展也隨之失去創(chuàng)新的動(dòng)力。此時(shí)，若能免于追究執(zhí)法者的法律責(zé)任，不僅可以激發(fā)執(zhí)法者主動(dòng)實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新目標(biāo)的動(dòng)力，還有利于減少推動(dòng)改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。已有研究表明，容錯(cuò)免責(zé)能夠通過完善組織差錯(cuò)管理實(shí)踐而激發(fā)公務(wù)員積極工作情緒，促使公務(wù)員從錯(cuò)誤中反思學(xué)習(xí)，并最終提升公務(wù)員創(chuàng)新績(jī)效[15]?？梢哉f，容錯(cuò)免責(zé)將成為執(zhí)法者積極進(jìn)取、擔(dān)當(dāng)作為的“助推器”，促進(jìn)改革走深走實(shí)。

從法理上講，當(dāng)確定在改革的某一領(lǐng)域中需要以“先行先試”的方式進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)，基于創(chuàng)新和“試錯(cuò)”的需要，應(yīng)將制度建設(shè)過程中的具體問題交由行政機(jī)關(guān)解決，并賦予其相應(yīng)的裁量和判斷權(quán)[16]。這就意味著，在先行先試的改革創(chuàng)新中，行政機(jī)關(guān)不追究執(zhí)法者的法律責(zé)任也是具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的。并且，相較于一般情形下的履行職責(zé)而言，積極推動(dòng)改革創(chuàng)新意味著執(zhí)法者要承擔(dān)更多的義務(wù)，所以出于權(quán)利義務(wù)相一致的原理，需要對(duì)擔(dān)當(dāng)作為的執(zhí)法者給予更多的權(quán)利，亦即要賦予執(zhí)法者不因積極作為而被追責(zé)的權(quán)利，這也是全面深化改革的題中應(yīng)有之義。

(二)激勵(lì)功能：保護(hù)執(zhí)法者能動(dòng)性

激勵(lì)功能可以理解為，通過在一定程度上排除執(zhí)法者原本所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以保持行政權(quán)力積極進(jìn)取、能動(dòng)作為的特性，從而激發(fā)并強(qiáng)化執(zhí)法者改革創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。毋庸置疑的是，在政績(jī)考核與嚴(yán)格問責(zé)的雙重壓力下，任何一個(gè)執(zhí)法者都會(huì)謹(jǐn)慎考量和仔細(xì)權(quán)衡自身行為所可能引發(fā)的法律后果。然而，懲罰機(jī)制雖然在一定程度上會(huì)對(duì)執(zhí)法者形成激勵(lì)，但從本質(zhì)上講，這種激勵(lì)是因壓力而產(chǎn)生的，并不能喚起執(zhí)法者內(nèi)心的認(rèn)同，因而難以對(duì)執(zhí)法者形成長(zhǎng)久激勵(lì)[17]。這就意味著，理性執(zhí)法者為了規(guī)避不可預(yù)測(cè)的政治風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任，往往會(huì)主動(dòng)選擇“不做不錯(cuò)”的求穩(wěn)避責(zé)策略。畢竟，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本—收益”的角度看，面對(duì)復(fù)雜艱巨的改革重任，執(zhí)法者所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于其受益預(yù)期[18]。這就導(dǎo)致當(dāng)避責(zé)策略有效時(shí)，高強(qiáng)度的問責(zé)可能引發(fā)更為激烈的避責(zé)行為[19]。換句話說，面對(duì)嚴(yán)厲的責(zé)任追懲機(jī)制，執(zhí)法者“寧可不干事，也不要出事”，積極追求責(zé)任最小化，奉行不出事的執(zhí)法邏輯，從而呈現(xiàn)出消極不作為、懶政怠政的避責(zé)狀態(tài)。

為了破除執(zhí)法者避責(zé)所導(dǎo)致的不作為現(xiàn)象，有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制對(duì)其予以特別的法律保護(hù)，以激發(fā)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。亦有論者注意到容錯(cuò)發(fā)揮著正向激勵(lì)功能：一是引導(dǎo)干部樹立敢為人先的創(chuàng)新精神以及責(zé)任意識(shí)；二是消除改革路上干部畏懼犯錯(cuò)的避責(zé)心理；三是通過容錯(cuò)免責(zé)的制度化落實(shí)，保障因勇于創(chuàng)新而造成過失的干部能夠被容錯(cuò)、被免責(zé)，激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)有為[20]。概而言之，容錯(cuò)免責(zé)的主要目的和機(jī)理在于透過提供特殊的法律保護(hù)以實(shí)現(xiàn)選擇性激勵(lì)。如果將容錯(cuò)免責(zé)視為一種制度上的創(chuàng)新，那么創(chuàng)新之處不在于糾錯(cuò)，而在于對(duì)錯(cuò)誤的容許[21]，亦即通過寬容執(zhí)法者在先行先試中的錯(cuò)誤和失誤，激勵(lì)執(zhí)法者敢闖敢為，從而增強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的創(chuàng)新性和靈活性。

具體而言，在微觀個(gè)案層面，通過容忍和接受執(zhí)法者的某些未造成嚴(yán)重?fù)p失的行為，在一定條件下給予其特殊的保護(hù)，豁免其法律責(zé)任，保護(hù)執(zhí)法者敢于創(chuàng)新的積極性，減少他們行使職權(quán)時(shí)的顧慮，使其不再顧首顧尾，果斷、大膽地履職，提高行政工作開展效率。從責(zé)任政府的邏輯上講，執(zhí)法者行使行政職權(quán)的同時(shí)也擔(dān)負(fù)著責(zé)任，這意味著免責(zé)對(duì)象本來就應(yīng)該受到懲戒和追責(zé)，只是由于滿足特定的條件而不需要承擔(dān)責(zé)任④。正是如此，容錯(cuò)免責(zé)可以有效地為執(zhí)法者提供責(zé)任“安全港”，在作出裁量決定時(shí)，只要其忠實(shí)于法律和良心，便可以不擔(dān)心潛在責(zé)任的產(chǎn)生[22]。在宏觀群案層面，容錯(cuò)免責(zé)典型案例具有較大的價(jià)值指引作用，借助公布典型案例的方式能為執(zhí)法者提供行為規(guī)則和預(yù)期，強(qiáng)化執(zhí)法者對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的認(rèn)同，從而引導(dǎo)行政執(zhí)法活動(dòng)朝著改革方向前進(jìn)，確保行政執(zhí)法步入創(chuàng)新發(fā)展路徑。應(yīng)當(dāng)看到，容錯(cuò)免責(zé)的出現(xiàn)恰恰是為了保障權(quán)力正確行使，保障權(quán)力在行使過程中保持能動(dòng)進(jìn)取精神[23]。從整體意義上理解，鮮活的容錯(cuò)免責(zé)典型案例能以良好的模范帶動(dòng)效應(yīng)提供正向激勵(lì)。可以說，任何成功的免責(zé)案例都具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)，會(huì)對(duì)干部群體產(chǎn)生切實(shí)的鼓舞作用，對(duì)于激發(fā)干部群體擔(dān)當(dāng)作為和改革創(chuàng)新熱情是非常有幫助的[24]。在容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定實(shí)踐中，各地相繼編發(fā)了一批容錯(cuò)糾錯(cuò)典型案例⑤，希望以典型案例示范引領(lǐng)，盡可能地調(diào)動(dòng)不同執(zhí)法者進(jìn)行創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性和積極創(chuàng)造性，從而達(dá)到促進(jìn)改革的效果。

(三)修正功能：矯治問責(zé)偏差情形

所謂修正功能，是指當(dāng)嚴(yán)格問責(zé)會(huì)對(duì)執(zhí)法者個(gè)人產(chǎn)生難以容忍的不公平結(jié)果時(shí)，有條件地對(duì)其進(jìn)行免責(zé)以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的“公平正義”，從而減少行政問責(zé)的偏差與失誤。眾所周知，法律責(zé)任機(jī)制有助于約束行政權(quán)力的運(yùn)行，對(duì)執(zhí)法者嚴(yán)肅追責(zé)既有助于督促執(zhí)法者積極執(zhí)法，也是貫徹依法行政的必然要求。但值得注意的是，過度問責(zé)會(huì)嚴(yán)重影響行政效率，導(dǎo)致次優(yōu)或無效的決策，無法提高績(jī)效[25]。當(dāng)前的追責(zé)實(shí)踐仍是問責(zé)過多，對(duì)免責(zé)問題則明顯關(guān)注不足，責(zé)任豁免制度并不發(fā)達(dá)。事實(shí)上，如果不區(qū)分主觀動(dòng)機(jī)或客觀后果而對(duì)執(zhí)法者一律嚴(yán)格問責(zé)，則會(huì)致使個(gè)別執(zhí)法者受到過度的懲罰，遭受極不公正的對(duì)待。這既與合乎比例原則的要求不符，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者敷衍乃至逃避行政義務(wù)。因此，要在強(qiáng)化責(zé)任約束的同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤[26]。這就意味著，必須對(duì)當(dāng)下過分強(qiáng)調(diào)懲罰、威懾的責(zé)任機(jī)制進(jìn)行變革，在“違法→制裁”的邏輯鏈條下建立必要的責(zé)任豁免空間以達(dá)到及時(shí)剎車的效果。申而言之，問責(zé)與免責(zé)應(yīng)并重而不可偏廢，借助容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制可以在一定程度上矯治行政問責(zé)的嚴(yán)厲性，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的“緊急制動(dòng)”，從而形成“違法→制裁→豁免”的邏輯鏈條。所以，從法律效果的角度看，以豁免為目標(biāo)的容錯(cuò)免責(zé)規(guī)則在本質(zhì)上是對(duì)以威懾為內(nèi)核的責(zé)任追究機(jī)制的修正與調(diào)和，其直接限縮了責(zé)任追究的效能和邊界，維持了權(quán)力與責(zé)任配置的平衡。

當(dāng)然，容錯(cuò)免責(zé)的修正功能應(yīng)有一定限度，不得損及責(zé)任追究的威懾功能。這是因?yàn)椋瑔栘?zé)與免責(zé)分別代表了責(zé)任機(jī)制運(yùn)作的“常態(tài)”與“例外”。從表面上看，問責(zé)和免責(zé)的規(guī)制對(duì)象均是行政權(quán)力的運(yùn)行，它們都是實(shí)現(xiàn)責(zé)任機(jī)制的重要制度安排，免責(zé)構(gòu)成問責(zé)之外的一種必要補(bǔ)充。但從本質(zhì)上講，這種例外狀態(tài)不應(yīng)成為一種日常性的存在。實(shí)際上，二者在目的、功能、后果等方面具有明顯的差異(見下表)。比如，問責(zé)立足于防范權(quán)力出錯(cuò)角度，而免責(zé)立足于鼓勵(lì)改革創(chuàng)新角度[27]。甚至從一定程度上講，兩者之間存在著巨大張力和價(jià)值沖突：如果嚴(yán)格貫徹全面問責(zé)，則勢(shì)必沒有容錯(cuò)免責(zé)的存在空間；相反，如果容錯(cuò)免責(zé)涉嫌濫用，過度擴(kuò)張容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍，使例外情形成為常態(tài)的存在，則必然會(huì)反噬并消解責(zé)任追究的威懾功能和懲戒功能，這種情況更需要警惕。因此，為避免消解以懲罰威懾為核心的責(zé)任追究機(jī)制，需要明確容錯(cuò)免責(zé)修正功能的邊界，對(duì)容錯(cuò)免責(zé)適用范圍施以必要的限制。

問責(zé)與免責(zé)的法律區(qū)分

三、如何識(shí)別：確定容錯(cuò)免責(zé)適用范圍的要素

能夠看到，容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)然圖景與應(yīng)然定位之間出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)位，究其根源在于其適用范圍模糊不清。因此，明確容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍，則是扭轉(zhuǎn)實(shí)然圖景與應(yīng)然定位背離局面之關(guān)鍵?？梢哉f，確定容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍是該制度有效構(gòu)建與順利運(yùn)行的關(guān)鍵所在，唯有劃定科學(xué)、合理的適用范圍，才能有效發(fā)揮其應(yīng)有的法治功能，實(shí)現(xiàn)問責(zé)與免責(zé)之間的平衡。亦有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，科學(xué)界定容錯(cuò)邊界是構(gòu)建干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的首要任務(wù)[28]。本文擬從以下四個(gè)要素來識(shí)別并判斷執(zhí)法者的某一行為是否屬于容錯(cuò)免責(zé)的范圍：一是限定容錯(cuò)免責(zé)的事務(wù)領(lǐng)域，即容什么樣的錯(cuò)；二是明確容錯(cuò)免責(zé)的調(diào)整對(duì)象，即針對(duì)哪些人容錯(cuò)；三是考察執(zhí)法者行為時(shí)的主觀心理狀態(tài)，即為何出錯(cuò)；四是客觀評(píng)估執(zhí)法者行為所引發(fā)的后果，即犯錯(cuò)的程度。簡(jiǎn)言之，只有在個(gè)案審查中同時(shí)考量這四個(gè)要素，容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體才能最終決定能否免除執(zhí)法者本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

(一)事項(xiàng)要素：不適用于常規(guī)性工作

客觀上講，行政管理的事項(xiàng)繁冗且復(fù)雜，容錯(cuò)免責(zé)不可能覆蓋行政管理領(lǐng)域的方方面面。所以，實(shí)施和推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)所面臨的最大難題就是確定哪些事項(xiàng)領(lǐng)域?qū)儆诿庳?zé)的范圍，以及哪些事項(xiàng)領(lǐng)域不屬于免責(zé)的范圍。目前，中央政策文件僅是從頂層設(shè)計(jì)層面確立了“三個(gè)區(qū)分開來”⑥的基本要求，大致將容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍列舉限定在“推進(jìn)改革”“探索性試驗(yàn)”“推動(dòng)發(fā)展”三個(gè)事項(xiàng)領(lǐng)域，但既未闡明這三個(gè)不確定性法律概念的定義，也未進(jìn)行詳細(xì)且明確的列舉。由于該綱領(lǐng)性意見并沒有明確容錯(cuò)免責(zé)情形的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了各地政策文本擴(kuò)大容錯(cuò)免責(zé)的情形，使得“免責(zé)”和“問責(zé)”的界限難以明晰[29]。而且，從措辭上分析，“改革”“試驗(yàn)”和“發(fā)展”的概念內(nèi)涵都具有不確定性、過于模糊和高度抽象性等特點(diǎn)，存在著較大的解釋空間，并不符合法的明確性要求。事實(shí)上，由于社會(huì)生活復(fù)雜和決策領(lǐng)域?qū)挿?，要一一列舉出哪些決策失誤可以容許是很困難的[30]。這就意味著，若從正向界定則勢(shì)必?zé)o法給出一個(gè)明確、清晰的范疇，不僅很容易掛一漏萬(wàn)、難以窮盡，還無法發(fā)揮容錯(cuò)免責(zé)的制度優(yōu)勢(shì)。

在此種情況下可另辟蹊徑，從反向排除的角度出發(fā)，認(rèn)定何種事項(xiàng)領(lǐng)域不屬于容錯(cuò)免責(zé)的范圍。根據(jù)執(zhí)法工作是否涉及創(chuàng)新，可以把行政執(zhí)法劃分為“創(chuàng)新性工作”與“常規(guī)性工作”兩種相反情形。從制度創(chuàng)設(shè)初衷來看，容錯(cuò)免責(zé)在本質(zhì)上就是要寬容執(zhí)法者由于大膽改革創(chuàng)新而導(dǎo)致的失誤和錯(cuò)誤，指向“創(chuàng)新性工作”。與之相對(duì)，只要法律規(guī)定明確或不具有裁量空間的領(lǐng)域就不屬于容錯(cuò)的范圍。正如有論者所提出的：“容錯(cuò)免責(zé)針對(duì)的是久攻不下的改革難題，包容改革過程中因巨大的不確定性而可能出現(xiàn)的改革失敗，而不是日常工作?！盵31]顯然，創(chuàng)新性工作與常規(guī)性工作之間存在本質(zhì)差別，創(chuàng)新性工作往往要突破法律規(guī)定，或存在于無法律規(guī)定或法律規(guī)定不明確的情況下。創(chuàng)新的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性決定了執(zhí)法者工作失誤的可能性，因此對(duì)缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤應(yīng)該寬容看待[32]。

容錯(cuò)免責(zé)的事項(xiàng)領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到行政執(zhí)法活動(dòng)的全部范圍，而應(yīng)限定于因突破舊的體制機(jī)制束縛所引發(fā)的失誤。需要指出的是，責(zé)任豁免應(yīng)該分清類別，雖然常規(guī)性工作的失誤或錯(cuò)誤在符合一定條件情況下也能免責(zé)⑦，但這種情形下的責(zé)任豁免不可與創(chuàng)新性工作的責(zé)任豁免混為一談，它們?cè)诿庳?zé)目的、內(nèi)容指向等方面有較大區(qū)別。換句話講，即便這些常規(guī)性工作確實(shí)由于不可抗力、及時(shí)糾正、情節(jié)顯著輕微等緣由確應(yīng)免責(zé)，但日常做出的一般執(zhí)法決策并非是對(duì)法律法規(guī)的突破，也非是在法律法規(guī)空白的情形下作出，故而對(duì)其不能以改革創(chuàng)新為名而免責(zé)，不能進(jìn)入容錯(cuò)免責(zé)的制度通道。容錯(cuò)實(shí)踐發(fā)生在特定崗位日常本職工作過程中，本就喪失了容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)的前提，不應(yīng)適用容錯(cuò)機(jī)制[33]。因此，容錯(cuò)免責(zé)應(yīng)當(dāng)限定在改革創(chuàng)新領(lǐng)域之中，而非拓展到一般的常規(guī)性工作，將“常規(guī)性工作”納入免責(zé)范圍其實(shí)是對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的誤用和濫用。

(二)對(duì)象要素：行使公權(quán)力的公職人員

所謂對(duì)象要素，要解決的是對(duì)哪些人進(jìn)行容錯(cuò)免責(zé)的問題。在政策文件中，“三個(gè)區(qū)分開來”雖提出了容錯(cuò)免責(zé)的對(duì)象是“干部”，但干部的范圍比較抽象、模糊，其具體包括哪些人員有待進(jìn)一步的細(xì)化和解釋。嚴(yán)格來講，“干部”這一概念應(yīng)被理解為政策性表達(dá)，而非一個(gè)規(guī)范意義上的法律概念。因此，這就需要結(jié)合《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》中的相關(guān)法律規(guī)范來解釋“干部”的內(nèi)涵外延。

其一，《公務(wù)員法》上的公務(wù)員應(yīng)被認(rèn)定為“干部”，也就是依法履行公職、納入行政編制、由財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作人員。但根據(jù)《公務(wù)員法》第3條第二款之規(guī)定，監(jiān)察官、法官、檢察官等管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。據(jù)此但書條款，法官、檢察官就應(yīng)被排除在容錯(cuò)免責(zé)對(duì)象之外，這也體現(xiàn)了司法責(zé)任與行政責(zé)任、政治責(zé)任之間的區(qū)別。

其二，鑒于《公務(wù)員法》上公務(wù)員的覆蓋范圍較窄，無法包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和基層群眾性自治組織中的人員，所以干部的范圍應(yīng)以《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察對(duì)象為參照系，亦即第15條規(guī)定的人員。與我國(guó)《公務(wù)員法》上的“公務(wù)員”相比，《監(jiān)察法》所確定的“公職人員”的范圍更廣泛[34]。在《監(jiān)察法》的視野里，村委會(huì)主任、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)等主體雖不具有“公務(wù)員”身份，但亦可成為公職人員而被認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。原因在于，判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職[35]。遵循此邏輯，判斷某一執(zhí)法者是不是容錯(cuò)免責(zé)的對(duì)象，就應(yīng)從實(shí)質(zhì)層面識(shí)別其是否在社會(huì)管理事項(xiàng)中行使了“公權(quán)力”，而不能囿于其是否在形式上具有“公務(wù)員”身份。這樣一來，就有相當(dāng)一部分的非編人員也能歸為容錯(cuò)免責(zé)的對(duì)象，如基層工作人員、國(guó)有企業(yè)管理人員、公辦教育單位管理人員等。顯然，以是否行使“公權(quán)力”作為識(shí)別容錯(cuò)免責(zé)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)更符合推動(dòng)改革創(chuàng)新的設(shè)立初衷，畢竟這部分工作人員在全面深化改革過程中亦發(fā)揮著不可替代的推動(dòng)作用。

(三)主觀要素：無意過失且善意履職

所謂主觀要素，是指重點(diǎn)考察執(zhí)法者對(duì)于自己的執(zhí)法行為秉持何種心理狀態(tài)。執(zhí)法行為是執(zhí)法者主觀心理狀態(tài)的外化。因此，判定執(zhí)法者行為作出時(shí)的主觀心理狀態(tài)就顯得尤為重要而迫切。然而，如何探究并評(píng)價(jià)執(zhí)法者的主觀狀態(tài)本身就是一個(gè)主觀性很強(qiáng)的問題，也是啟動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)程序面臨困難的癥結(jié)所在。畢竟，執(zhí)法者的主觀狀態(tài)和內(nèi)心意識(shí)具有易變性、高度抽象以及隱匿性強(qiáng)的特點(diǎn)，其行為時(shí)的真實(shí)心態(tài)無法還原，也難以為容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體所客觀把握。綜合既有的規(guī)范文本和學(xué)說理論可知，容錯(cuò)免責(zé)不僅要求執(zhí)法者主觀上是無意過失，還要求執(zhí)法者善意履職。

一方面，根據(jù)“三個(gè)區(qū)分開來”的基本要求，能夠獲得責(zé)任豁免的執(zhí)法者，其行為時(shí)的主觀心態(tài)只能是無意過失，對(duì)于一般意義上“明知故犯”“我行我素”的故意心態(tài)則不能得到豁免。在認(rèn)識(shí)因素層面，無意過失意味著沒有預(yù)見到執(zhí)法活動(dòng)可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果。在意志因素層面，無意過失不希望發(fā)生危害社會(huì)的后果。而且從目的指向上看，執(zhí)法者的無意過失行為不能是為了謀取私利，即執(zhí)法者只能是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益而行權(quán)。另一方面，執(zhí)法者必須善意履職。有學(xué)者認(rèn)為，公職人員應(yīng)善意地履行職權(quán)職責(zé)，具體包含三層指向：一是忠實(shí)地執(zhí)行法律；二是誠(chéng)意探尋法律目的和公開相關(guān)考慮；三是真誠(chéng)認(rèn)可并努力使行為符合法律目的[36]。善意履職其實(shí)是《公務(wù)員法》第14條所規(guī)定“忠于職守”“勤勉盡責(zé)”的具體表達(dá)，因此其在內(nèi)涵上與公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)具有可等價(jià)性⑧。

問題在于，該以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定執(zhí)法者不存在無意過失且是善意履職的呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為只要執(zhí)法者在履職過程中盡到了應(yīng)有的注意義務(wù)，就可判定其主觀上是善意的且不存在無意過失。從程度上看，執(zhí)法者須盡到的注意義務(wù)要高于“一般理性人”，但明顯低于特定行政管理領(lǐng)域內(nèi)的專家。這是因?yàn)?，?zhí)法者作為公權(quán)力的行使主體，需要具備完備的公務(wù)知識(shí)、豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及較高的規(guī)范認(rèn)知。而且，其專業(yè)水平、判斷能力、防止妨害發(fā)生的能力等，非普通大眾可比，執(zhí)法者的注意義務(wù)應(yīng)是管理者標(biāo)準(zhǔn)的注意義務(wù)，是作為行業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)具有的注意義務(wù)，其程度要求顯然應(yīng)當(dāng)比民法上的注意義務(wù)更嚴(yán)格[37]。執(zhí)法者在公共事務(wù)管理過程中應(yīng)保持比一般社會(huì)公眾更高的理性，并對(duì)執(zhí)法行為正當(dāng)性與損害結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性認(rèn)知要強(qiáng)于侵權(quán)法上的“一般理性人”。與此同時(shí)，執(zhí)法者又并非特定行政管理領(lǐng)域內(nèi)的專家，并不具備特定的專業(yè)知識(shí)和技能，所以在具體專業(yè)事務(wù)上的理性可低于專家理性。

(四)結(jié)果要素：以輕微危害后果為限

所謂結(jié)果要素，指向評(píng)估執(zhí)法者行為所導(dǎo)致危害后果的嚴(yán)重程度。一般而言，對(duì)于造成的危害后果輕微、社會(huì)危害性較小的執(zhí)法者可予以免責(zé)。相反，對(duì)于造成重大危害后果的執(zhí)法者則一律不能免除責(zé)任。這不僅是因?yàn)?，在民主政治社?huì)氛圍中，對(duì)造成重大危害后果的執(zhí)法者進(jìn)行問責(zé)是回應(yīng)公眾和社會(huì)訴求的基本方式。更為重要的是，行政權(quán)力致?lián)p必然涉及國(guó)家、社會(huì)或公民個(gè)體的利益，無論受損的利益主體是誰(shuí)，必須有人承擔(dān)法律、道德或政治上的不利后果，只有這樣政府才是負(fù)責(zé)的、民主的[38]?！拜p微”是執(zhí)法者行為給公民或社會(huì)所造成危害的容忍程度。由于對(duì)“輕微”的評(píng)價(jià)必然包含容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體的主觀價(jià)值判斷，因此應(yīng)盡量從客觀方面著手。實(shí)踐中，一般從兩方面作出判斷：一是所造成經(jīng)濟(jì)損失的占比較低，二是執(zhí)法者已經(jīng)主動(dòng)采取了補(bǔ)救措施來挽回?fù)p失、降低影響，消除了危害后果。

(五)小結(jié)：容錯(cuò)免責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)的法律構(gòu)造

容錯(cuò)免責(zé)固然非常好，但是它必須有清晰的技術(shù)邊界[39]。如果容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍失之過寬，以至于常規(guī)性工作皆可以免責(zé)，則顯然與其設(shè)立初衷相悖；如果其適用范圍過窄，則難以收到促進(jìn)公職人員積極地、能動(dòng)地履職之功效。由此觀之，確定寬窄合理的容錯(cuò)免責(zé)適用范圍，對(duì)于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)創(chuàng)新、推動(dòng)改革等制度預(yù)設(shè)目標(biāo)而言至關(guān)重要。容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍并非完全沒有邊界，其是一種有限度的豁免。為了避免容錯(cuò)免責(zé)淪為行政權(quán)力運(yùn)行的避風(fēng)港，使其真正成為精準(zhǔn)有效、科學(xué)合理的激勵(lì)工具，筆者通過要素化思維，基于事項(xiàng)、對(duì)象、主觀和結(jié)果等四個(gè)要素建構(gòu)一套科學(xué)判定在何種情形才能予以免責(zé)的基本分析框架，進(jìn)而為容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定工作開展提供一個(gè)相對(duì)明晰的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而在學(xué)理上廓清容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍，提高免責(zé)的精準(zhǔn)化程度。綜合以上分析，本文認(rèn)為這四個(gè)基本要素的判斷標(biāo)準(zhǔn)分別為：在事項(xiàng)要素上，應(yīng)局限于創(chuàng)新性工作；在主體要素上，限定為行使公權(quán)力的公職人員；在主觀要素上，要求執(zhí)法者是無意過失且善意履職；在結(jié)果要素上，靶定產(chǎn)生危害結(jié)果比較輕微。

從邏輯關(guān)系上看，運(yùn)用這四要素加以判斷是一個(gè)層層深入和循序漸進(jìn)的評(píng)價(jià)過程，只有符合上一個(gè)要素的判斷標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)入下一要素的判斷，而且，只有綜合考察了事項(xiàng)、對(duì)象、主觀和結(jié)果這四個(gè)要素，才能具體認(rèn)定某一執(zhí)法活動(dòng)是否屬于容錯(cuò)免責(zé)的范圍。這一邏輯框架通過對(duì)容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體思維過程的程式化設(shè)計(jì)，能夠最大限度地壓縮容錯(cuò)免責(zé)的任性空間，限制認(rèn)定主體的濫權(quán)行為，消除責(zé)任追究的模糊地帶，從而將容錯(cuò)免責(zé)的機(jī)制運(yùn)行導(dǎo)向良性的軌道?？偟膩碚f，這一判斷框架具有較好的操作性和較高的可評(píng)價(jià)性。因?yàn)閷?shí)踐中何為常規(guī)性工作、是否盡到注意義務(wù)等并不具有確定的內(nèi)涵，在容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定過程中難以準(zhǔn)確把握。

四、何去何從：容錯(cuò)免責(zé)應(yīng)回歸設(shè)立本意

容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體必須充分認(rèn)識(shí)到免責(zé)機(jī)制是一把“雙刃劍”，其既可以成為促進(jìn)改革創(chuàng)新和社會(huì)發(fā)展的“助推器”，也可能淪為執(zhí)法者逃避責(zé)任追究的“護(hù)身符”和“擋箭牌”。實(shí)踐證明，容錯(cuò)免責(zé)適用范圍的擴(kuò)大化已背離了制度創(chuàng)設(shè)的初衷，且造成了各種負(fù)向的法治效應(yīng)，亟待糾偏。基于此，當(dāng)前最重要的是平衡好問責(zé)與免責(zé)之間的關(guān)系，以規(guī)避、弱化容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制潛藏的消極作用。其中，健全容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)范依據(jù)并嚴(yán)格限定其適用范圍，乃是彌合實(shí)然與應(yīng)然之間疏離狀態(tài)的關(guān)鍵。為了遏制行政權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)，亟須明確容錯(cuò)免責(zé)適用范圍和邊界限度，防止其被泛化和過度使用，促使容錯(cuò)免責(zé)回歸制度設(shè)立初衷。

盡管在具體制度設(shè)計(jì)中如何科學(xué)劃定容錯(cuò)免責(zé)的適用范圍是一個(gè)棘手的難題，但筆者仍試圖從理論上搭建一套較為精細(xì)化的判斷框架，構(gòu)筑法律意義上的容錯(cuò)免責(zé)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以將免責(zé)限定在合理界限之內(nèi)?！笆马?xiàng)領(lǐng)域+行為主體+行為動(dòng)機(jī)+行為結(jié)果”這一判斷框架，大致勾勒出容錯(cuò)免責(zé)的范圍與邊界，從而縮減容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體在判斷時(shí)所存留的裁量空間，增強(qiáng)了容錯(cuò)免責(zé)規(guī)則的清晰性、可操作性和可預(yù)測(cè)性。

注釋：

① 截至2022年8月27日，筆者以“容錯(cuò)免責(zé)”作為篇名關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)上檢索，僅搜索到31篇學(xué)術(shù)期刊類文獻(xiàn)；以“容錯(cuò)糾錯(cuò)”作為篇名關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)上檢索，共搜索到295篇學(xué)術(shù)期刊類文獻(xiàn)。其中，既有的研究多屬于政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科，從法學(xué)角度展開研究的文獻(xiàn)僅有10余篇。

② 參見《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)暫行辦法》第7條、《關(guān)于激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)工作辦法(試行)》第8條。

③ 從規(guī)范文本上看，究竟是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)還是組織人事部門來啟動(dòng)和推動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定程序，目前并無明確答案。參見方印，李杰.環(huán)境執(zhí)法容錯(cuò)免責(zé)的法理與邊界[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2020(3):66。鑒于此，本文采用“容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定主體”這一稱謂來統(tǒng)一指代啟動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)主體。

④ 須注意的是，啟動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)的邏輯元點(diǎn)是執(zhí)法者負(fù)有法律責(zé)任，在此前提下才有免除責(zé)任追究的空間，因此容錯(cuò)免責(zé)不是責(zé)任追究的阻卻事由，并不構(gòu)成對(duì)責(zé)任成立的阻礙，而是事后責(zé)任的免除。既有法律規(guī)范也體現(xiàn)的是此種觀點(diǎn)，譬如《關(guān)于黨員干部改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)施辦法(試行)》第9條將容錯(cuò)免責(zé)的啟動(dòng)時(shí)間限制為問責(zé)程序后7個(gè)工作日內(nèi)，這就意味著是先問責(zé)后免責(zé)。

⑤ 如安徽省紀(jì)委監(jiān)委向全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)印發(fā)了《容錯(cuò)糾錯(cuò)典型案例選編》，宿遷市宿城區(qū)委辦公室印發(fā)了《宿城區(qū)“擔(dān)當(dāng)作為容錯(cuò)減責(zé)免責(zé)”和“不擔(dān)當(dāng)不作為追責(zé)問責(zé)”典型案例》，等等。具體參見陳多潤(rùn).安徽編發(fā)容錯(cuò)糾錯(cuò)典型案例[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2021-10-22(03)；金黎偉.宿城：編制典型案例發(fā)揮審理治本功效[N].宿遷日?qǐng)?bào)，2018-10-31(A8)。

⑥ 《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》中指出：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！?/p>

⑦ 參見《湖北省行政問責(zé)辦法》第17條、第18條，《北京市行政問責(zé)辦法》第14條、第15條，《濟(jì)南市行政過錯(cuò)問責(zé)暫行辦法》第18條、第19條，等等。

⑧ 公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)要求公務(wù)員在履行公職以及與公職相關(guān)的行為中，要忠于職守、盡心履職。具體參見姜裕富.行政問責(zé)制的倫理基礎(chǔ)：公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2013:19。