農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化探析

黃宣諭

摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化是以人民為中心的發(fā)展思想的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，為促進(jìn)社會(huì)公平正義提供強(qiáng)大動(dòng)力進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)支撐。當(dāng)前推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的主要困境有：制度配套不協(xié)調(diào)、政策落實(shí)不到位、權(quán)益保障不完善、治理體系不完備。因此，需要在協(xié)調(diào)制度、落實(shí)政策、完善權(quán)益保障、完備治理體系來逐步推進(jìn)這一過程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;基本公共服務(wù);均等化;路徑

十八大以來，黨中央、國務(wù)院推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并取得了顯著成就。截至2020年11月1日，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%，戶籍城鎮(zhèn)化率為45.4%。這表明，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為我國承載人口及其高質(zhì)量發(fā)展的主要載體。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)同城同待遇，這不僅彰顯了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值取向，也為我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的重大意義

基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡(jiǎn)單地平均化。以機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等為特征的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化對(duì)于把握發(fā)展核心、促進(jìn)社會(huì)公平正義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家具有重大意義。

（一）是以人民為中心的發(fā)展思想的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化，就是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得在基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保障等方面同城鎮(zhèn)市民均等的機(jī)會(huì)和權(quán)利。其作為黨和政府的重大民生戰(zhàn)略，根本上是以人民為中心的發(fā)展思想落到實(shí)處的重要措施和具體表現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！睂?duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，融入城市生活的主要困境就是無法同城鎮(zhèn)居民享受均等的社會(huì)福利。因此，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中體面地生活下來，這不僅是黨和政府把人民群眾安居樂業(yè)、安危冷暖放在心上的實(shí)踐要求，更是在高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的價(jià)值旨?xì)w。

（二）為促進(jìn)社會(huì)公平正義提供強(qiáng)大動(dòng)力

公平正義是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的決定性因素。經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，我國城市發(fā)展得到了巨大飛躍，城市建設(shè)不斷推進(jìn)、城市制度日趨完善、城市治理日益精細(xì)、城市面貌煥然一新，城市已經(jīng)成為承載人們高質(zhì)量生活與發(fā)展的主要載體。現(xiàn)階段城市中存在有違公平的問題，歸根結(jié)底是發(fā)展不平衡不充分的問題，可以通過完善政策和制度加以解決。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化政策就是最重要的路徑之一。通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化保障民生，破除妨礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市平等發(fā)展的制度和規(guī)則壁壘，努力營造公平公正的社會(huì)環(huán)境，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，這既是黨的奮斗目標(biāo)，也是評(píng)價(jià)黨的工作成效的重要尺度。

（三）為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)支撐

黨的十九屆五中全會(huì)指出，在全面建成小康社會(huì)之后，我們要乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家是長期以來全國人民努力奮斗的歷史命題，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的深層動(dòng)力。用系統(tǒng)、全面、發(fā)展的觀點(diǎn)來把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化，將其置于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的時(shí)代條件下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化不僅是一個(gè)重大的社會(huì)問題，也是重大的政治問題，它在根本上是通過賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多、更公平的機(jī)會(huì)、規(guī)則、權(quán)利和服務(wù)，以共享發(fā)展理念引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)的公平正義，這既是我國社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展的客觀要求，也是我國社會(huì)主義初級(jí)階段向更高級(jí)階段邁進(jìn)的時(shí)代需要。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化需要制度、政策、權(quán)益保障、治理體系等全方面推進(jìn)，這是長期的漸進(jìn)過程。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化主要存在以下問題。

（一）制度配套不協(xié)調(diào)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化首先需要相關(guān)制度的支持，比如戶籍制度、教育制度、就業(yè)制度、培訓(xùn)制度等。其中，戶籍制度是核心，是衍生和影響其他社會(huì)制度的“母體制度”。我國的基本公共服務(wù)是和戶籍捆綁在一起的，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)戶籍的“含金量”明顯不同。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，放開城市落戶限制，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。戶籍制度的深化改革取得了重大突破，但戶籍制度背后的公共服務(wù)仍然沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。此外，教育制度的不均衡導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女無法享受同城鎮(zhèn)人口子女均等的教育資源。住房制度改革是為了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租用或購買房屋，但由于這些群體收入有限，難以發(fā)揮實(shí)效。同時(shí)，培訓(xùn)制度、就業(yè)制度等保障機(jī)制尚不健全。

總之，政府為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化制定了多項(xiàng)制度，并取得了顯著成效。但是由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要前瞻性思考、全局性把握、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，需要一系列制度共同協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。長期以來，我國針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化缺乏科學(xué)全面的制度統(tǒng)籌，呈現(xiàn)制度過密化的特征，顯示出制度數(shù)量的增加與效率的低下互為因果、相互循環(huán)的趨勢(shì)。這是長期以來政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理缺乏頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果。政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理權(quán)限分散于治安、公共衛(wèi)生、教育等不同部門，導(dǎo)致出臺(tái)的制度呈現(xiàn)出明顯的條塊分割特點(diǎn)，具有明顯的部門目標(biāo)導(dǎo)向和任務(wù)導(dǎo)向特征，使得各項(xiàng)制度之間缺乏合理的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

（二）政策落實(shí)不到位

隨著我國城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化問題更加重視，出臺(tái)了一系列政策文件。例如，2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，提出了要逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。2019年發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2020年印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出推動(dòng)未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。中央政策對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的關(guān)注，呈現(xiàn)出了從普惠化到優(yōu)質(zhì)化的運(yùn)行邏輯。但是從國家宏觀層面的政策設(shè)計(jì)到地方的具體實(shí)施卻出現(xiàn)了一定程度的裂痕，出現(xiàn)政策落實(shí)不力的現(xiàn)象。

由于一些地方官員的不作為思想和地方情況的復(fù)雜性，中央關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化政策不能很好地在基層落地生根。一些地方出現(xiàn)了“為官不為”的現(xiàn)象，某些官員干部抱著“寧愿不做事，絕不要出事”的態(tài)度，對(duì)中央政策敷衍了事，尤其是涉及到地方政府利益的部分，“上有政策、下有對(duì)策”和不作為亂作為現(xiàn)象更為嚴(yán)重，改革往往難以推進(jìn)。同時(shí)，由于地方情況的復(fù)雜性，國家宏觀戰(zhàn)略并不能直接運(yùn)用于地方，而需要重新調(diào)整和具體設(shè)定，這又增加了政策落實(shí)的難度。

（三）權(quán)益保障不完善

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，不僅意味著空間、職業(yè)和身份的改變，也意味著各種社會(huì)權(quán)益的改變，這就要求將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間轉(zhuǎn)換、職業(yè)轉(zhuǎn)換和身份轉(zhuǎn)換同權(quán)益保障同步推進(jìn)。但在城鄉(xiāng)二元戶籍制度背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不能直接實(shí)現(xiàn)其作為產(chǎn)業(yè)人員應(yīng)具有的與城鎮(zhèn)居民相等的社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等權(quán)益。統(tǒng)計(jì)說明，目前我國城鎮(zhèn)人口尚有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬在醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、教育、保障性住房等方面沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)當(dāng)享有的基本公共服務(wù)。

在相當(dāng)長的一段時(shí)間，我國社會(huì)保障制度存在立法滯后、碎片化、缺少公平性等特征。這使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所享受的就業(yè)、教育、住房等方面的社會(huì)權(quán)益低于城鎮(zhèn)居民。由于勞動(dòng)流動(dòng)性大、勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定及簽訂勞動(dòng)合同的意識(shí)不強(qiáng)等因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益經(jīng)常受到侵犯;由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)自身的社會(huì)保險(xiǎn)重視不夠，一些企業(yè)和工廠因成本考慮忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保險(xiǎn)，使得這部分人參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例低于城鎮(zhèn)居民;由于教育資源的緊張和地方城市保護(hù)主義的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在教育上難以享受到同城鎮(zhèn)居民子女同等的待遇;由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房的實(shí)施機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和政策保障還不完善，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的居住條件惡劣等?？傮w來看，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障即基本公共服務(wù)的獲得上仍低于城鎮(zhèn)居民。

（四）治理體系不完備

政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的供給主體，對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和治理基本處于壟斷地位。但長期以來，政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理呈現(xiàn)出碎片化和條塊分割的特點(diǎn)，導(dǎo)致各管理部門在信息收集、政策制定、管理方式等方面存在治理困境。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的具體政策在歷史路徑上存在著應(yīng)急和臨時(shí)色彩，“各級(jí)地方政府和相關(guān)部門可以根據(jù)自己的需要選擇政策切入點(diǎn)與重點(diǎn)，控制政策幅度?！边@樣一來，各級(jí)政府部門在對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的管理上具有較大的自主權(quán)限，但是他們?cè)谛畔⑹占?、政策?shí)施等工作上又是相互疊加和抵消的，這不可避免地增加了治理的成本。

從發(fā)達(dá)國家基本公共服務(wù)治理的歷程來看，由政府的單一供給主體發(fā)展為政府、社會(huì)、市場(chǎng)多主體供給是普遍趨勢(shì)。在我國，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在地的城市大多數(shù)形成了城中村、城鄉(xiāng)接合部的空間格局，這些地方形成了涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)市場(chǎng)。但是，由于提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)往往規(guī)模小、質(zhì)量差、資質(zhì)低，并不能長遠(yuǎn)地、可持續(xù)性地保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取基本公共服務(wù)。社會(huì)資本和社會(huì)組織進(jìn)入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)市場(chǎng)的意愿，會(huì)受到政府管理乏力的制約。當(dāng)政府治理體系不完備導(dǎo)致企業(yè)成本降低到一定程度時(shí)，多元的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給體系就難以形成。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的有效路徑

讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在制度協(xié)調(diào)、政策落實(shí)、權(quán)益保障、系統(tǒng)治理等方面統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（一）完善制度機(jī)制是前提條件

第一，改革戶籍制度及其背后的福利制度。長期以來，戶籍制度成為社會(huì)福利制度“母體制度”的原因在于它連接著各種社會(huì)福利，因此，改革戶籍制度要與改革戶籍制度背后隱含的各項(xiàng)不平等福利待遇結(jié)合起來。一方面要全面放開大中小城市的落戶限制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化。另一方面要將社會(huì)福利制度和戶籍制度分離出來，剝離戶籍背后附著的各項(xiàng)社會(huì)福利，把戶籍僅作為個(gè)人身份和居住地的證明，不以戶籍為依據(jù)來提供基本公共服務(wù)。

第二，構(gòu)建完善的基本保障制度體系。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際需求出發(fā)，系統(tǒng)構(gòu)建和完善教育制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其他社會(huì)福利制度，進(jìn)一步推進(jìn)各項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)配合和優(yōu)化整合。還應(yīng)建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化制度體系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有不低于一定標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。還要構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)清單調(diào)整機(jī)制，根據(jù)清單合理調(diào)整投入的資源要素。最后要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)全面性監(jiān)測(cè)和過程性監(jiān)測(cè)，為政策調(diào)試提供依據(jù)。

第三，對(duì)各地方和部門的政策進(jìn)行制度整合。中央層面要破除地方政府和各部門由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政策過密化帶來的各項(xiàng)政策間的不兼容現(xiàn)象。一方面要對(duì)各地方和部門所出臺(tái)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化政策進(jìn)行督促、審查和規(guī)范，既防止中央制度的一刀切，又防止各地方和部門制度的偏離。另一方面要對(duì)地方和部門不符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)和要求的既有政策加以清理，加大中央的制度統(tǒng)籌力度，逐漸消除舊制度的不良影響，建立與新形勢(shì)、新目標(biāo)和新任務(wù)相適應(yīng)的制度。

（二）強(qiáng)化政策落實(shí)是利益基礎(chǔ)

第一，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化政策的務(wù)實(shí)性。各級(jí)部門和地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)均等化的政策制定過程中，要強(qiáng)化問題意識(shí)，在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，掌握實(shí)際情況和問題癥結(jié)，讓政策制定更加科學(xué)合理、規(guī)范有效。同時(shí)，在精準(zhǔn)把握實(shí)際情況和中央政策精神的前提下，細(xì)化、實(shí)化、具體化相關(guān)政策措施。根據(jù)落實(shí)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的難點(diǎn)和癥結(jié)精準(zhǔn)調(diào)節(jié)政策，以人民群眾的獲得感、幸福感、安全感和政策落實(shí)的有效性為尺度來衡量政策的科學(xué)性和可持續(xù)性。

第二，注重政策精簡(jiǎn)，強(qiáng)化政策可操作性。隨著部門分工的精細(xì)化，基本公共服務(wù)均等化相關(guān)政策易出現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。因此，一方面要完善政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證政策的統(tǒng)一性;另一方面要注重政策精簡(jiǎn)，破除政策間相互交叉、沖突和兼并的現(xiàn)象，提高政策的實(shí)用性。同時(shí)，在政策落地服務(wù)民眾的過程中，要借助先進(jìn)科技，推進(jìn)線上線下相結(jié)合的服務(wù)模式;簡(jiǎn)化政策落地程序，提倡一站式服務(wù)，為群眾提供便利渠道，打通政策落地的“最后一公里”。

第三，嚴(yán)防政策變形，強(qiáng)化政策的目的性。出臺(tái)政策的目的在于落實(shí)，黨員干部要強(qiáng)化宗旨意識(shí)和樹立正確的政績觀，將人民群眾實(shí)實(shí)在在的獲得感作為政策落實(shí)成效的指標(biāo)，以釘釘子的精神抓好工作落實(shí)。特別要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，力戒形式主義、官僚主義，破除政策層層落實(shí)中的“打折扣”現(xiàn)象，破除以文件落實(shí)文件、口號(hào)代替落實(shí)、留痕當(dāng)成政績的不良作風(fēng)。在政策落實(shí)的過程中，控制基層工作人員的提供材料數(shù)量和頻次，切實(shí)“減輕基層負(fù)擔(dān)，讓基層把更多的時(shí)間用在抓工作落實(shí)上來?！?/p>

（三）加強(qiáng)權(quán)益保障是關(guān)鍵維度

第一，完善公共福利機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)保障機(jī)制革新，完善職業(yè)供應(yīng)機(jī)制和職業(yè)培訓(xùn)制度，使其有效性得到充分發(fā)揮。完善就業(yè)勞動(dòng)立法和勞動(dòng)權(quán)益救濟(jì)以及勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)的程序和手段。在教育資源緊缺的地區(qū)，要堅(jiān)持“兩條腿走路”政策，即堅(jiān)持以公辦教育為主、民辦教育為輔，適當(dāng)發(fā)展民辦教育，同時(shí)要保證民辦教育的財(cái)政補(bǔ)貼和教育質(zhì)量。建立多層次住房保障體系，支持企業(yè)或工廠興建農(nóng)民工公寓或者集體宿舍區(qū)，多渠道為符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房。

第二，注重不同地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“差異性”權(quán)益保障。由于城市化的快速發(fā)展，不同地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口初始流遷的成本和進(jìn)入城市后的適應(yīng)能力存在較大差異，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也出現(xiàn)了分層現(xiàn)象。這就需要對(duì)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障由“均質(zhì)化”向“差異化”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，根據(jù)戶口身份、就業(yè)身份和具體情況，有差別、有針對(duì)性地提供個(gè)性化的權(quán)益保障。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差異化權(quán)益保障只是階段性的方案，最終要過渡到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同城鎮(zhèn)居民的同質(zhì)性權(quán)益保障，不能過多強(qiáng)調(diào)身份的差異造成城市化進(jìn)程的不和諧。

第三，均衡城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村來到城市，不僅僅是空間和職業(yè)的改變，更重要的是民生的改善和保障。在城鄉(xiāng)分立的體制下，介于農(nóng)民和市民之間的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障面臨很大問題。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民事實(shí)上的均等，必須加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制一體化建設(shè)，將農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小城鄉(xiāng)之間的差別，實(shí)現(xiàn)政策上的平等、體系上的統(tǒng)一。同時(shí)，要全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化向全領(lǐng)域的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化轉(zhuǎn)變。

（四）完善系統(tǒng)治理是根本之策

第一，堅(jiān)持政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給中的主體地位。基本公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性特征決定了其主要供給主體只能是政府，而不可能是其他市場(chǎng)組織或社會(huì)組織。堅(jiān)持政府的主體地位，就是要堅(jiān)持政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者和規(guī)則制定者，堅(jiān)持發(fā)揮主體作用建立健全與基本公共服務(wù)相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)和基本要求等。此外，還要堅(jiān)持政府是基本公共服務(wù)的主要資金提供者，一方面穩(wěn)步增加基本公共服務(wù)的財(cái)政支出總量，另一方面不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

第二，建立聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，厘定各具體職能部門的職責(zé)邊界。長期以來，各部委聯(lián)合辦公、共同治理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)工作模式導(dǎo)致政策到實(shí)踐的鏈條過長，使整合作用難以發(fā)揮實(shí)效。因此需要在各部門的協(xié)同工作中建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，建設(shè)部門權(quán)責(zé)清單，掃除公共服務(wù)職能落實(shí)死角。建立聯(lián)合協(xié)作模式，主要抓好統(tǒng)籌謀劃，以建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局為契機(jī)，逐步打破農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)條塊分工治理的壁壘。

第三，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給主體多元化。在堅(jiān)持政府供給主體地位的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大并規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入。鼓勵(lì)社會(huì)資本逐步進(jìn)入教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)辦民辦學(xué)校、微小診所、社區(qū)醫(yī)院等多種所有制形式的基本公共服務(wù)供給，同時(shí)要加強(qiáng)政府的監(jiān)督和引導(dǎo)。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給，加大對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的資金支持和政策扶持力度，充分發(fā)揮社會(huì)組織在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的積極作用。

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*基金項(xiàng)目：廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕的路徑選擇及對(duì)策研究——以廣西防城港市東興市為例”（YCSW2022007）。

（作者單位：廣西大學(xué)馬克思主義學(xué)院）