WSR視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑研究

雷鴻竹 王 謙

[提要][目的/意義]為進(jìn)一步提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平，有必要探究影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值的驅(qū)動(dòng)因素，激發(fā)和釋放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值活力和潛能，助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和提高政府部門數(shù)據(jù)服務(wù)能力。[方法/過程]從WSR視域下構(gòu)建影響政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的綜合性分析框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析對我國20個(gè)省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺進(jìn)行分析。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值形成存在3種組合路徑，物理維度要素在政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值形成中具有重要作用。其中，當(dāng)組織機(jī)構(gòu)存在時(shí)，政策引導(dǎo)和省域統(tǒng)籌可相互替代，并提出可發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，采取差異化策略，構(gòu)建良好的開放生態(tài)中推動(dòng)數(shù)據(jù)開放價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

從各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)看，開放數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含著巨大價(jià)值，不僅可以促進(jìn)政府部門、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、公眾和社會(huì)組織等相關(guān)主體進(jìn)行數(shù)據(jù)增值開發(fā)與再利用，還能提高政府透明度、促進(jìn)決策科學(xué)化和提升政府治理能力。黨和國家高度重視并將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，相繼出臺了一系列的政策文件要求各地推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、開發(fā)利用和釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。在國家鼓勵(lì)和地方創(chuàng)新的背景下，各地政府陸續(xù)頒布了一些有關(guān)的法規(guī)條例，為推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享和增值利用提供了指導(dǎo)方向和法律依據(jù)。值得注意的是，開放政府?dāng)?shù)據(jù)，開放本身并不是目的，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)增值利用和創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值才更有意義。雖然政府不斷開放眾多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)利用率卻沒有隨之增長，表現(xiàn)為數(shù)據(jù)利用水平較低、數(shù)據(jù)利用成果少、成果類型單一、商業(yè)化應(yīng)用程度低、公眾參與度和積極性低和區(qū)域發(fā)展不均衡等問題[1]。與政府開放數(shù)據(jù)的應(yīng)然價(jià)值相比，其實(shí)然層面卻存在較大差距，從而引發(fā)本文的思考:究竟是哪些因素影響了政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?倘若無法識別和理解影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值的影響因素，就難以激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的活力和潛能。

作為公共價(jià)值的重要組成部分，政府開放其保有的數(shù)據(jù)供社會(huì)增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用的過程中表現(xiàn)出多種價(jià)值屬性，有必要充分發(fā)揮它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提升效率、改進(jìn)決策、增加透明度和推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新等更多方面的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)價(jià)值[2]，然而有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的研究還不夠豐富，仍然存在理論層面價(jià)值取向[3]、制度層面法律保障[4]和頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌建設(shè)[5]等問題，阻礙了政府開放數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)中的價(jià)值創(chuàng)造和利用。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值研究主要有兩種研究視角，首先集中在政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值生成、測量及評估研究領(lǐng)域，學(xué)者們一方面通過總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn)或從理論出發(fā)討論政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值生成機(jī)制和評估指標(biāo)[6-9]，如價(jià)值鏈增值機(jī)理[10]、公共價(jià)值視角[11]、用戶利用角度[12]和情景理論下的評價(jià)體系[13]，另一方面則從實(shí)踐出發(fā)評估地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值成效，如評估政府開放數(shù)據(jù)狀態(tài)[14]、評估政府?dāng)?shù)據(jù)開放成效[15]。其次，學(xué)者們主要從生態(tài)系統(tǒng)、利益相關(guān)者、價(jià)值共創(chuàng)等理論視角分析了政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值的影響因素。如鄭磊基于生態(tài)系統(tǒng)理論提出“開放數(shù)據(jù)-利用數(shù)據(jù)-價(jià)值實(shí)現(xiàn)”價(jià)值創(chuàng)造過程[16]、陳婧基于協(xié)同理論提出開放數(shù)據(jù)利益相關(guān)主體協(xié)同機(jī)制[17]。

綜上，現(xiàn)有研究對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值領(lǐng)域進(jìn)行了諸多有益探索，但還是存在一些不足。首先，多數(shù)停留在總結(jié)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)或從某一視角進(jìn)行淺層討論，缺少對價(jià)值實(shí)現(xiàn)的深入研究和定量研究，對各地政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的應(yīng)然與實(shí)然層面差異的解釋力度有限。其次，缺少對價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程、驅(qū)動(dòng)因素和因果關(guān)系的檢驗(yàn)，已有部分學(xué)者注意到現(xiàn)有研究不足并提出未來要更多關(guān)注本土實(shí)踐、加強(qiáng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的理論與實(shí)證研究[18]。最后，政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)受到政府內(nèi)外部等多種因素影響，缺少對條件變量之間交互分析和組合分析。雖然有部分學(xué)者開始探索影響政府開放數(shù)據(jù)使用、績效甚至在應(yīng)急管理、科研管理等領(lǐng)域中開放數(shù)據(jù)價(jià)值的因素[19-21]，但還是缺乏從整體視角探究政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的成因。此外，研究方法上更多地運(yùn)用扎根理論、案例分析等規(guī)范研究方法或精度要求不高的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型[22]，難以識別不同因素間的互動(dòng)關(guān)系、可能存在的交互作用及組合路徑。

本文從理論研究和實(shí)踐探索的角度出發(fā)，進(jìn)一步研究在中國背景下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的因素，選擇物理-事理-人理方法論構(gòu)建分析框架以探討不同因素及其組合對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響。嘗試?yán)斫夂妥R別地方政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素和組合路徑，深化對地方政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值的驅(qū)動(dòng)因素和作用路徑的理性認(rèn)識，助力地方政府選擇合適的改革策略以激發(fā)政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值的活力和潛能，促進(jìn)數(shù)據(jù)的增值利用。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者常采用TOE框架、創(chuàng)新擴(kuò)散理論和公共價(jià)值理論[13]等既有框架或單一理論解釋開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的影響因素，但政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為一項(xiàng)復(fù)雜的組織技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)，這些理論是否能夠較好地解釋和理解政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值有待于進(jìn)一步研究。

(一)理論基礎(chǔ)及適用性

為了對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值這一復(fù)雜系統(tǒng)提供更具解釋力的理解視角，有學(xué)者開始嘗試運(yùn)用WSR系統(tǒng)方法論分析這一領(lǐng)域，如馬海群等基于WSR方法論解析美國和加拿大開放數(shù)據(jù)政策[23]，李峰等基于WSR方法論分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理[24]。相較于宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和制度因素、中觀的群體組織或者微觀的個(gè)體行為研究，WSR在功能規(guī)則、邏輯效率和人文成效維度都具有較強(qiáng)的維度拓展性和可塑性，可根據(jù)實(shí)際情況整合維度以適應(yīng)研究對象的變化[23]。鑒于此，本文嘗試應(yīng)用物理-事理-人理(WSR)方法論分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)因素，并結(jié)合實(shí)踐治理過程中的創(chuàng)新方案和制度安排，構(gòu)建適于政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的綜合性分析框架。

物理-事理-人理(WSR)方法論由顧基發(fā)教授和朱志昌博士提出“明物理、通事理和懂人理”系統(tǒng)方法論，它認(rèn)為系統(tǒng)實(shí)踐活動(dòng)應(yīng)是物質(zhì)世界、系統(tǒng)組織和人的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一[25]，在探究政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程中處理任何“事”和“物”都離不開人，必須要充分考慮人的因素。從研究方法上看，WSR屬于定量與定性相結(jié)合的系統(tǒng)分析工具，尤其適合處理復(fù)雜性綜合問題，既會(huì)考慮客觀地存在物質(zhì)約束，也會(huì)考量環(huán)境的變化與人的能動(dòng)性和適應(yīng)力[23]。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)可以看作是一種人、事和物綜合作用下的產(chǎn)物。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的最終目的是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，而價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要政府部門、科研院校、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體彼此互利協(xié)作、合作共贏。為了探究政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值的影響因素，本文按照政府開放數(shù)據(jù)共享開放、增值開發(fā)、成果利用等價(jià)值環(huán)節(jié)[26]，運(yùn)用WSR方法論從物理維度分析價(jià)值增值過程、事理維度分析價(jià)值管理活動(dòng)和人理維度分析價(jià)值主張環(huán)節(jié)，形成了由價(jià)值主張-價(jià)值管理-價(jià)值增值構(gòu)成的迭代循環(huán)框架，為后續(xù)實(shí)證分析和路徑分析提供思路和方向指導(dǎo)。

(二)分析框架

鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放性和數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程規(guī)律，考慮到政府、公司和社會(huì)公眾等不同利益相關(guān)者的角色定位和功能作用，構(gòu)建了WSR視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的分析框架，如圖1所示，以期為政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素和作用機(jī)制提供更具綜合性的解釋視角。

1.物理維度分析

物理維度是指遵循物質(zhì)世界的客觀道理，強(qiáng)調(diào)客觀條件和功能分析。從物理維度分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值增值活動(dòng)，主要是指資源約束情況。有學(xué)者表明組織環(huán)境及資源約束情況也影響著數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[24]。地方政府所擁有的人力、物力、財(cái)力等基本資源要素的不同及組合形式的差異性，影響著各地政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的上限，其中技術(shù)因素和資源因素較為明顯，有研究指出組織資金投入及技術(shù)支持組合對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值影響顯著[27]。因此可主要考慮政府作為數(shù)據(jù)開放者的信息技術(shù)管理能力和所獲得財(cái)政資源支持力度。從各地實(shí)踐情況看，數(shù)據(jù)開放者信息技術(shù)服務(wù)能力越高，其接受和運(yùn)用數(shù)字化、智能化的信息技術(shù)就越快，就更容易促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。再者作為一項(xiàng)推動(dòng)政府創(chuàng)新治理的重要舉措，地方財(cái)政能力則是政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值生成核心環(huán)節(jié)[21]，政府所獲得財(cái)政資源支持程度將決定了該地區(qū)能否開始開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目以及項(xiàng)目可持續(xù)性。

2.事理維度分析

事理維度是指遵循做事的流程和道理，強(qiáng)調(diào)邏輯分析和管理效率。從事理維度分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值管理活動(dòng)，包括組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、頂層設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)和省域統(tǒng)籌程度。從現(xiàn)實(shí)層面看，政府開放數(shù)據(jù)除了數(shù)據(jù)層面挑戰(zhàn)，還體現(xiàn)在管理層面[28]。技術(shù)賦能政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，大多流于表面的工具主義，常忽視制度安排和組織統(tǒng)籌的重要性導(dǎo)致改革難以觸及實(shí)質(zhì)的利益調(diào)整與再分配。因此需要有一個(gè)專門負(fù)責(zé)開放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃、預(yù)算分配及統(tǒng)籌安排等機(jī)構(gòu)，否則數(shù)據(jù)可能會(huì)丟失在政府各個(gè)層級中，難以發(fā)揮其價(jià)值。為了解決政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的條塊分割、部門利益等梗阻問題，地方政府通過成立專門的省級數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)來推進(jìn)數(shù)據(jù)開放管理工作。考慮到我國行政管理體制表現(xiàn)條條塊塊、條塊分割特點(diǎn)，因此為了實(shí)現(xiàn)更大范圍的數(shù)據(jù)開放和發(fā)揮合力效應(yīng)，省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對各地?cái)?shù)據(jù)開放建設(shè)工作及價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要影響[9]。同樣，政策引導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)也具有重要意義。有研究指出在政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展過程中，法律政策對其影響最大[29]，這一點(diǎn)可在各地?cái)?shù)據(jù)治理政策制定中得到體現(xiàn)，如廣東省人民政府印發(fā)《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》、浙江省人民代表大會(huì)審議通過了《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，這些政策文件的出臺為政府、企業(yè)和公眾間互動(dòng)交流、開發(fā)合作提供了合法依據(jù)和持續(xù)動(dòng)力，然而有些地方政策規(guī)定由于模糊或過時(shí)等原因阻礙了數(shù)據(jù)被用于創(chuàng)造價(jià)值的過程。

3.人理維度分析

人理維度是指遵循組織協(xié)作的道理，強(qiáng)調(diào)人文分析。從人理維度分析數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中各利益相關(guān)者的價(jià)值主張，包括作為數(shù)據(jù)開放者的政府、作為數(shù)據(jù)消費(fèi)者的公民和作為數(shù)據(jù)開發(fā)者的企業(yè)、技術(shù)人員等，因此本文主要包括領(lǐng)導(dǎo)重視、公眾需求和開發(fā)者能力。作為一項(xiàng)典型的“一把手”工程，政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)離不開政府官員的支持和重視。忽視技術(shù)的復(fù)雜程度和工程項(xiàng)目實(shí)施難度等其他原因，即使是同一政府開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目工程也會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)重視程度的不同而得到不同的解決方案。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的本質(zhì)在于對公共價(jià)值目標(biāo)的追求和人民群眾美好生活需求的滿足，技術(shù)上的可能、管理上的可行不等于公眾接受[27]，重視人本價(jià)值，滿足用戶需求，把人視為數(shù)據(jù)服務(wù)的對象，培養(yǎng)公民數(shù)字素養(yǎng)，建立良好的合作交流關(guān)系。值得注意是開放原始數(shù)據(jù)無法被終端用戶所直接使用也就難以創(chuàng)造價(jià)值，因此專業(yè)數(shù)據(jù)公司、應(yīng)用程序開發(fā)商、服務(wù)提供商等數(shù)字開發(fā)者的開發(fā)能力，將決定著開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值利用與再創(chuàng)造。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

定性比較分析(QCA)是具有定性和定量優(yōu)勢、介于案例和變量間的研究方法。相較于傳統(tǒng)回歸分析中因果對稱的單向線性關(guān)系，它通過集合分析和布爾運(yùn)算從多案例比較分析中發(fā)現(xiàn)研究議題的因果關(guān)系，考察結(jié)果產(chǎn)生的條件及條件間復(fù)雜的關(guān)系組合，探究導(dǎo)致同一結(jié)果發(fā)生的多種路徑、關(guān)鍵條件和條件間的相互聯(lián)系。由于影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)因素較多且存在相互作用，政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值生成也是一個(gè)涉及多主體、多方面的非線性過程，傳統(tǒng)回歸分析難以識別各因素間的互動(dòng)關(guān)系、可能存在的交互作用及組合路徑。此外，本文選擇已經(jīng)上線的20個(gè)省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺為研究對象，符合QCA中小型樣本量的要求，選擇省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺是基于省級政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)中具有中樞紐帶和統(tǒng)籌作用以及省級層面可獲取數(shù)據(jù)較為豐富，有利于開展地方政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)因素的研究。從操作方法看，模糊集定性比較分析(fsQCA)可處理有關(guān)程度變化或者部分隸屬的問題，鑒于案例樣本中所觀察條件和結(jié)果的差別是連續(xù)的變量，本文采用模糊集定性比較分析fsQCA進(jìn)行分析。

圖1 WSR視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的分析框架

(二)變量測量

1.結(jié)果變量

開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值可從政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺角度分析數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要載體，對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用、價(jià)值和績效等評估也通常基于對數(shù)據(jù)開放平臺的評估。基于數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可靠性，選取復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》。該報(bào)告自2017年以來，致力于研究我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的生態(tài)體系。對此，本文選擇2021年度省級開放樹林綜合指數(shù)分值作為原始數(shù)據(jù)。

2.前因條件。

技術(shù)能力。技術(shù)是否復(fù)雜、是否與組織所習(xí)慣使用的技術(shù)相協(xié)調(diào)影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放供給和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。政府開放數(shù)據(jù)平臺作為政府網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)平臺的重要組成部分，大多由相同組織專業(yè)技術(shù)人員、信息化建設(shè)部門負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。參考既有研究[9]，可通過各省政務(wù)服務(wù)能力來衡量政府信息技術(shù)服務(wù)能力。本文采用《省級政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報(bào)告(2021)》中各省政務(wù)服務(wù)能力作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該指標(biāo)能夠較好地體現(xiàn)出政府信息化運(yùn)用能力和水平。

財(cái)政支持。作為需要投入高成本和承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)且價(jià)值收益難以明確的政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)項(xiàng)目，一個(gè)地方所獲得財(cái)政資源支持力度將決定了該地區(qū)能否開始政府開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目及項(xiàng)目可持續(xù)性。本文采用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》中各省一般公共預(yù)算收入與各省人口數(shù)量的比值作為衡量當(dāng)?shù)卣?cái)政資源支持力度的指標(biāo)。

組織機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在我國數(shù)字治理體系中可發(fā)揮承上啟下的作用。當(dāng)前我國共有22個(gè)省(直轄市、自治區(qū))自發(fā)地設(shè)立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。專門的組織機(jī)構(gòu)能夠有效處理數(shù)據(jù)治理中權(quán)責(zé)不清、政出多門的問題。因此，本文通過政府官方網(wǎng)站和學(xué)者研究成果搜索機(jī)構(gòu)信息，按照省級政府是否設(shè)立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)分別編碼為1和0。

政策引導(dǎo)。良好的政策環(huán)境和頂層制度設(shè)計(jì)可以為政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)利用及價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供制度支撐和政策引導(dǎo)。本文通過在北大法寶和政府官方網(wǎng)站檢索各省專門出臺的數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)、規(guī)章辦法，有則編碼為1，否則為0。

省域統(tǒng)籌。省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對推動(dòng)更大范圍的數(shù)據(jù)開放及價(jià)值實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，當(dāng)省級政府的統(tǒng)籌程度越高，省內(nèi)整體水平越高，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度就越高[9]。參考既有研究[9]，本文以該省已上線數(shù)據(jù)開放平臺地級市數(shù)量與該省地級市總數(shù)的比值作為省域統(tǒng)籌程度衡量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》(2021)》。領(lǐng)導(dǎo)重視。政府作為數(shù)據(jù)開放者，其主要領(lǐng)導(dǎo)對數(shù)據(jù)開放工作的重視程度是數(shù)據(jù)開放建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。參考既有研究[20]，本文以省政府領(lǐng)導(dǎo)人對數(shù)據(jù)開放相關(guān)工作發(fā)表講話、公開指示或組織專題會(huì)議作為對政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的重視，數(shù)據(jù)來源政府網(wǎng)站和新聞報(bào)道，省級主要領(lǐng)導(dǎo)對數(shù)據(jù)開放工作發(fā)表了講話、公開指示或牽頭領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)工作等編碼為1，否則編碼為0。

公眾需求。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)普及率不斷提高，社會(huì)公眾普遍通過互聯(lián)網(wǎng)等手段獲取政府信息和服務(wù)。公眾作為數(shù)據(jù)消費(fèi)者通過數(shù)據(jù)應(yīng)用、體驗(yàn)反饋等影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行為。既有研究表明，互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)與數(shù)據(jù)開放水平密切相關(guān)，且互聯(lián)網(wǎng)普及率常被作為公民需求的度量指標(biāo)[30]。因此，本文選取各省移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)與人口數(shù)的比值作為指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。

開發(fā)者能力。數(shù)據(jù)開發(fā)者是政府?dāng)?shù)據(jù)開放和用戶使用數(shù)據(jù)的橋梁，是驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)開放真正釋放效能的發(fā)動(dòng)機(jī)，主要由從事數(shù)據(jù)研究的技術(shù)企業(yè)、高校、社會(huì)團(tuán)體等組成[9]。為衡量開發(fā)者能力，本文選擇《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書(2021年)》智力保障指數(shù)，該指數(shù)包含了數(shù)據(jù)技術(shù)相關(guān)人才培養(yǎng)及相關(guān)從業(yè)人員等。

表1 變量測量及數(shù)據(jù)來源

(三)變量校準(zhǔn)

校準(zhǔn)是指將變量概念轉(zhuǎn)化為集合概念并賦予案例集合隸屬度的過程。Rhys選擇以樣本數(shù)據(jù)的95%、50%與5%分位數(shù)分別作為完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬的校準(zhǔn)點(diǎn)[30]。此種校準(zhǔn)方式被學(xué)者在研究中廣泛應(yīng)用，因此，本文在此基礎(chǔ)上借助fsQCA 30將變量轉(zhuǎn)化為介于0～1之間的集合隸屬度。各變量校準(zhǔn)情況如表2所示。

表2 變量校準(zhǔn)錨點(diǎn)

三、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)必要條件分析

必要條件分析是指檢驗(yàn)?zāi)骋粭l件是否是特定結(jié)果的必要條件。由于必要條件可能會(huì)存在被簡約移除的情況，因此須先進(jìn)行必要性分析。表3為數(shù)據(jù)開放治理的必要性分析結(jié)果。結(jié)果顯示，所有條件變量的一致性均小于0.9，意味著沒有條件構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的必要條件。單個(gè)條件不足以解釋結(jié)果出現(xiàn)，表明著政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素可能是復(fù)雜并發(fā)的。鑒于此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的提升可能是多種因素聯(lián)合驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。

表3 單一條件的必要性分析

(二)條件組態(tài)分析

鑒于引致數(shù)據(jù)開放治理結(jié)果的成因可能是多重并發(fā)的，因此需要聚合前因條件為組態(tài)，開展條件組態(tài)分析，以探究影響數(shù)據(jù)開放可能的組態(tài)路徑。為確保組態(tài)的解釋力和避免經(jīng)驗(yàn)上的瑣碎，在綜合現(xiàn)有研究和樣本規(guī)模的考量，本文設(shè)定一致性閾值為0.8，最小案例頻數(shù)為1。經(jīng)過fsQCA3.0測算，產(chǎn)生了簡約解、中間解和復(fù)雜解。查爾斯C·拉金指出中間解是QCA研究中的首選，再以簡約解輔之，可以得到核心條件和邊緣條件[31]。

表4 政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)績效組態(tài)路徑

如表4中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放績效有9條組態(tài)。從總體上來看，總一致性約0.98，高于可接受的一致性水平0.8，意味著滿足這9類條件組態(tài)的所有省級政府案例中，有98%的案例具有較高績效；總覆蓋度約0.61，表明這9類條件組態(tài)可以解釋61%的案例，因此實(shí)證分析結(jié)果有效。對這9類組態(tài)中所內(nèi)含的核心條件和邊緣條件進(jìn)一步分析，可將其歸納為政府開放數(shù)據(jù)提升的三種驅(qū)動(dòng)模式:物理主導(dǎo)型、事理主導(dǎo)型、綜合發(fā)展型。

第1，物理主導(dǎo)型。組態(tài)5、6顯示，省政府借助物理維度中技術(shù)能力的核心作用在事理、人理等多條件的缺失情況下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放，因此命名為“物理主導(dǎo)型”。在組態(tài)5中，可解釋約7%的案例，而組態(tài)6可解釋約6%的數(shù)據(jù)開放案例，其中僅4%的僅被這條路徑解釋。該路徑模式下代表性案例有河北和河南，以河南省為例，盡管河南省財(cái)政資源匱乏，相關(guān)政策不完善，領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視等情況存在，但河南省重視信息技術(shù)在政府治理場景中的服務(wù)應(yīng)用，依托政務(wù)云、數(shù)據(jù)交換平臺等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府間、政民間互聯(lián)互通。疫情工作中，河南省推動(dòng)“跨省通辦”解決異地辦事困難，建設(shè)首個(gè)省級金融服務(wù)共享平臺助力中小微企業(yè)融資。不僅如此，河南省還建設(shè)副廳級的行政審批和政務(wù)信息管理局專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)資源管理，積極打造一流的營商環(huán)境吸引高新技術(shù)企業(yè)。

第2，事理主導(dǎo)型。在組態(tài)7、8、9中事理維度中組織機(jī)構(gòu)條件是唯一的核心條件，表明在數(shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要的作用，因此命名為“事理主導(dǎo)型”。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，除專門組織機(jī)構(gòu)和開發(fā)者能力不足外，其他條件變量在不同組態(tài)中具有不同的作用機(jī)制。組態(tài)7表明，當(dāng)省政府財(cái)政、需求壓力和開發(fā)者能力不足時(shí)，強(qiáng)有力的組織保障，再輔以技術(shù)能力、政策引導(dǎo)、省域統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)重視，可以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)，如貴州。組態(tài)8表明，當(dāng)?shù)胤秸哂袕?qiáng)有力的組織保障時(shí)，加上健全的政策法律，有力的省域統(tǒng)籌，良好的領(lǐng)導(dǎo)重視和較高的公民需求，也可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放價(jià)值，如廣西。組態(tài)9表明，專門的組織機(jī)構(gòu)，加上較高的財(cái)政收入和公眾需求，將激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理，如海南。以貴州為例，盡管貴州省財(cái)政收入在全國位列末端，數(shù)據(jù)技術(shù)人才培養(yǎng)和從業(yè)規(guī)模劣勢明顯，然而貴州省將大數(shù)據(jù)發(fā)展作為“一把手工程”，最早成立了省級直屬的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)——大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，并且在省級數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)序列中地位較高，具有較為完整獨(dú)立的管理權(quán)[32]。其次，貴州加強(qiáng)立法保障，如《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》專門規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則、類型等內(nèi)容。再次，貴州加強(qiáng)省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)，目前9個(gè)地級行政區(qū)中有7個(gè)上線了數(shù)據(jù)開放平臺，還憑借“一云一網(wǎng)一平臺”建設(shè)重構(gòu)、匯聚和利用數(shù)據(jù)。這些反映了貴州省黨委政府對數(shù)據(jù)治理有關(guān)事宜的重視。此外，省級黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭組建大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推動(dòng)全省數(shù)據(jù)治理工作，將更進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)開放取得實(shí)效。

第3，綜合發(fā)展型。物理、事理和人理中多要素綜合發(fā)展促使數(shù)據(jù)開放建設(shè)，由此形成了“綜合發(fā)展型”，如組態(tài)1、2、3、4。組態(tài)1和2表明，在物理維度、人力維度和事理維度中組織機(jī)構(gòu)條件滿足情況下，省政府可單獨(dú)憑借政策引導(dǎo)或省域統(tǒng)籌激發(fā)數(shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)，代表案例有浙江、廣東、福建。進(jìn)一步分析可知，政策引導(dǎo)和省域統(tǒng)籌能夠相互替代，這可能是由于省域范圍內(nèi)的開放平臺統(tǒng)籌建設(shè)在一定程度上依賴于政策法規(guī)的指引，以規(guī)范數(shù)據(jù)開放平臺，從而推動(dòng)數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的政策完善。以廣東為例，廣東省自2012年起就率先開展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。除了豐富的財(cái)政資金支持外，廣東還組建了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，并與騰訊、華為和三大運(yùn)營商合作組建數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)有限公司，探索出“政企合作、管運(yùn)分離”的廣東模式，以政企協(xié)同助力數(shù)據(jù)協(xié)同，促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值開放應(yīng)用。“開放廣東”數(shù)據(jù)平臺、“粵省事”移動(dòng)政務(wù)推動(dòng)了數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用和流轉(zhuǎn)共享，使得數(shù)據(jù)價(jià)值得以充分釋放。另外，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)和企業(yè)數(shù)量激增也增強(qiáng)了需求壓力，進(jìn)一步激發(fā)了廣東省數(shù)據(jù)治理的活力。

組態(tài)3表明，盡管技術(shù)能力和公民需求不足，但在充足的財(cái)政支持，強(qiáng)力的省域統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)重視的關(guān)鍵條件下，結(jié)合組織機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)、開發(fā)者能力的輔助條件，可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值。其中，可解釋約8%的開放數(shù)據(jù)案例，而僅有4%左右的能被這條路徑解釋，山東屬于此類路徑。組態(tài)4表明，充足的財(cái)政資金，有力的省域統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)重視的三個(gè)核心條件，在技術(shù)能力和公眾需求的輔助下，即便缺少組織機(jī)構(gòu)、政策引導(dǎo)和開發(fā)者能力，也能實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，其中可解釋約5%的案例，典型案例為寧夏。以山東為例，山東省不僅財(cái)政資源豐富，還重視數(shù)據(jù)治理工作。通過召開相關(guān)專題會(huì)議，提出一體化大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，以提升數(shù)據(jù)匯聚效果。截至2021年底，山東省16個(gè)地級行政區(qū)均建設(shè)了數(shù)據(jù)開放平臺。另外，山東省還設(shè)置了正廳級的大數(shù)據(jù)局，頒布了《山東省公共數(shù)據(jù)開放辦法》。由此，形成了多要素的匹配效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)著山東省數(shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

考慮到QCA研究結(jié)果對校準(zhǔn)點(diǎn)、一致性水平、頻數(shù)閾值等參數(shù)設(shè)定具有一定敏感性，為避免分析結(jié)果的準(zhǔn)確性受到影響，在借鑒學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，本文采用調(diào)整一致性水平的方法對組態(tài)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。當(dāng)一致性水平從0.80提高到0.83時(shí)，所有組態(tài)保持不變，因此可以證明研究結(jié)果可靠。

四、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

政府?dāng)?shù)據(jù)開放對于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值利用，政府開放透明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。已有研究表明，從綜合性視角對數(shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素檢驗(yàn)較為缺乏。基于此，本文在WSR基礎(chǔ)上建構(gòu)分析框架，并以上線的20個(gè)省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺為案例樣本進(jìn)行組態(tài)分析，總結(jié)出省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的驅(qū)動(dòng)模式。研究發(fā)現(xiàn)，事理、物理和人理單個(gè)要素不足以解釋省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放，省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放是組織內(nèi)外不同條件相互組合影響的結(jié)果，共存在9種組態(tài)路徑。根據(jù)財(cái)政支持、技術(shù)能力、組織機(jī)構(gòu)、省域統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)重視在不同組態(tài)中核心主導(dǎo)作用不同，可歸納為3種類型:物理主導(dǎo)型、事理主導(dǎo)型和綜合發(fā)展型。在綜合發(fā)展型中，當(dāng)物理維度、人力維度和事理維度中組織機(jī)構(gòu)存在時(shí)，政策引導(dǎo)和省域統(tǒng)籌可以通過相互替代方式，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)。

(二)實(shí)踐啟示與不足

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素相互依存和相互替代揭示出省級政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐的復(fù)雜性。依據(jù)本研究結(jié)論可為政府復(fù)雜的數(shù)據(jù)開放實(shí)踐帶來以下啟示，從而助推地方在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的治理:

樹立整體性視角，以要素聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。數(shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，受多種要素影響，包括物理、事理、人理中多個(gè)條件。相比單個(gè)條件優(yōu)勢，要素間的組合與適配對政府?dāng)?shù)據(jù)開放提升更具有意義。地方政府一方面應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)揮出核心因素之間以及與其他因素間的聯(lián)合協(xié)同作用，另一方面應(yīng)樹立整體性視角，以系統(tǒng)性地統(tǒng)籌部署，整合政府技術(shù)和資金優(yōu)勢，推動(dòng)政府組織建設(shè)和配套制度設(shè)計(jì)，保障政府、民眾、開發(fā)者等相關(guān)利益者參與和價(jià)值主張，從而發(fā)揮各種因素的“組合拳”效應(yīng)。

采取差異化策略，因地制宜地提升數(shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)。多種條件之間的組合配置引發(fā)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效，這啟示著地方政府因地制宜地采取適應(yīng)性策略，形成符合自身情況的發(fā)展路徑。當(dāng)前不少省級政府受到物理?xiàng)l件約束或主觀上組織管理和人文認(rèn)識不足的影響，政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理很難實(shí)現(xiàn)全面齊頭并進(jìn)的局面。因此，省政府在既有條件上，例如物理和人理要素滿足時(shí)，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)或者省域統(tǒng)籌提升數(shù)據(jù)開放。

注重組織管理和制度安排，構(gòu)建良好的開放生態(tài)。地方政府在數(shù)據(jù)開放過程中應(yīng)重視構(gòu)建良好的多主體共建的數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)注公眾需求，吸引技術(shù)人才，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放服務(wù)的價(jià)值主張。同時(shí)，應(yīng)避免過分強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金等客觀因素作用，忽略組織體制和制度安排的重要性。地方應(yīng)充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，建立更具有獨(dú)立地位和協(xié)調(diào)能力的數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的專業(yè)化治理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理。設(shè)計(jì)合理的法律制度，加快省域范圍內(nèi)數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)開放價(jià)值生成。

本研究主要通過文獻(xiàn)梳理現(xiàn)有研究中影響因素以確定相關(guān)前因變量，存在變量選擇較為主觀、難以全面覆蓋問題，引入物理-事理-人理方法論作為參考理論框架分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜性具有一定適用性，但受制于部分指標(biāo)數(shù)據(jù)難以量化和測量，未能進(jìn)一步分析各因素替代效應(yīng)，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域的不斷深入，未來將會(huì)探索更科學(xué)合適的方法深入分析各因素間的影響機(jī)制。

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生程惠在本文數(shù)據(jù)分析及論文修改上有所貢獻(xiàn)。)