政策工具視角下數(shù)字政府建設(shè)政策文本研究
——基于省級政策文本(2019-2021)的分析

胡世文 祁志偉

[提要]數(shù)字政府建設(shè)承載著建設(shè)數(shù)字中國、支撐國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要治理價值。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景之下，我國省級政府層面相繼出臺了一系列數(shù)字政府建設(shè)的政策文件。借助NVivo 12 Plus質(zhì)性分析軟件，通過分析框架構(gòu)建、政策文本編碼、使用頻次統(tǒng)計等步驟，從基本政策工具類型和數(shù)字政府治理框架兩個維度對2019—2021年間共16份省級數(shù)字政府建設(shè)政策進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，省級數(shù)字政府建設(shè)存在政策工具結(jié)構(gòu)失衡、治理要素分布不均以及政策工具與治理要素交叉匹配欠佳等問題?；诖耍M一步優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)的政策工具結(jié)構(gòu)、平衡數(shù)字政府建設(shè)的治理要素分布以及調(diào)適政策工具與治理要素有機匹配，成為推動地方數(shù)字政府建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的可行性路徑。

一、問題提出與文獻綜述

數(shù)字政府建設(shè)既是推進數(shù)字中國建設(shè)的有機組成部分，也是提升我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。黨的二十大報告明確強調(diào)，要加快建設(shè)數(shù)字中國，到2035年基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，深入推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。近十年來我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐充分表明，“數(shù)字化”概念成為黨中央國務(wù)院所關(guān)注的重要議題，同時為我國數(shù)字政府建設(shè)的出場創(chuàng)造了有利條件，“數(shù)字政府”亦被寫進黨關(guān)于國家制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻之中，獲得了權(quán)威性共識的地位。隨著《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2022〕14號)等文件的出臺，我國數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、平臺支撐、場景應(yīng)用及數(shù)據(jù)安全皆成為加快推進我國數(shù)字政府建設(shè)的重要行動指南。在中央層面的頂層設(shè)計和高位推動情境下，包括廣東、浙江等省份在內(nèi)的地方政府也競相制定本區(qū)域的數(shù)字政府建設(shè)專項規(guī)劃，并持續(xù)深化當(dāng)?shù)財?shù)字政府建設(shè)改革實踐，為國內(nèi)其他省區(qū)數(shù)字政府建設(shè)提供了參鑒樣本。從這些先進經(jīng)驗來看，政策規(guī)劃何以推進地方政府加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍有必要進行深入探討，以期為后續(xù)政策規(guī)劃設(shè)計提供積累性知識和思路。

基于學(xué)界關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)研究文獻的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究主要聚焦于以下七個論域。一是界定數(shù)字政府的基本內(nèi)涵。國內(nèi)學(xué)者從“過程論”[2-3]、“價值說”[4]、“進階性”[5-6]等角度闡釋了數(shù)字政府的時代內(nèi)涵。二是考察數(shù)字政府的發(fā)展歷程。主要包括政府上網(wǎng)、電子政府以及數(shù)字政府2.0“三時期”論[7]和政務(wù)電子化、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化和政務(wù)智能化等“三狀態(tài)”論。[8]同時，也有政府信息化籌備、政府信息化普及、電子政務(wù)建設(shè)以及數(shù)字政府建設(shè)等“四階段”論。[9]三是闡釋數(shù)字政府的理論基礎(chǔ)。大部分研究認為，數(shù)字政府建設(shè)是基于協(xié)同治理與網(wǎng)絡(luò)化治理[10]、整體性治理[11]與數(shù)字治理[12]、技術(shù)執(zhí)行理論與循證決策理論[13]以及公共價值創(chuàng)造理論與數(shù)字政府建設(shè)間的耦合關(guān)系。[14]四是數(shù)字政府的地方實踐。浙江省的“最多跑一次”改革[15]、上海市“一網(wǎng)通辦”改革實踐[16]、廣東省數(shù)字政府治理改革經(jīng)驗[17]、“云上貴州”政府?dāng)?shù)據(jù)平臺[18]以及廣東、浙江和貴州三省的數(shù)字政府建設(shè)模式。[19]五是剖析數(shù)字政府建設(shè)的困境。數(shù)字政府建設(shè)普遍面臨著業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準、事項標(biāo)準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享、地區(qū)發(fā)展不平衡以及政企合作不到位等障礙。[20]也存在數(shù)字化意識不到位、區(qū)域發(fā)展不平衡、供需結(jié)構(gòu)不匹配、信息孤島依然存在、保障機制不完善及信息安全待加強等問題。[21]此外，基層政府在推進數(shù)字治理中也面臨著政策、組織、制度以及人員等方面的倫理困境。[22]六是數(shù)字政府的國外經(jīng)驗。關(guān)于美國[23-24]、英國[25-26]、新加坡[27]、加拿大[28]等國家數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展歷程、實踐特征、治理結(jié)構(gòu)以及經(jīng)驗啟示的研究相對較多。七是提出數(shù)字政府的改革路徑。數(shù)字政府改革已成為推進政府治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題，未來數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)聚焦數(shù)字政府基礎(chǔ)平臺與戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)支撐與治理協(xié)同、數(shù)據(jù)安全與隱私保護三個維度，[29]不斷完善相關(guān)法律制度體系、重塑多元參與機制，并培育優(yōu)秀數(shù)字人才，[30]推進多元要素融合，實現(xiàn)縱橫治理結(jié)構(gòu)協(xié)同，促進信息安全及監(jiān)管制度集成。[31]

總體上看，當(dāng)前學(xué)界圍繞數(shù)字政府建設(shè)議題已進行了多視域、全方位的深入研究，取得了較為可觀的研究成果，為后續(xù)研究提供了豐富的素材，奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，地方政府在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中采用了哪些政策工具?哪些治理要素是地方政府在推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型中所格外關(guān)注的內(nèi)容?上述政策工具和治理要素在地方政府?dāng)?shù)字治理中的分布狀況到底如何?未來應(yīng)如何提升政策工具和治理要素的治理效能和協(xié)作水平?諸如此類的問題，學(xué)界尚未進行深入系統(tǒng)的研究。鑒于此，本文在全面搜集省級層面數(shù)字政府建設(shè)政策文本的基礎(chǔ)上，以政策工具理論為視角，借助NVivo 12 Plus質(zhì)性分析軟件，對省級數(shù)字政府政策文本進行內(nèi)容分析，以揭示省級政府在數(shù)字政府建設(shè)過程中各類政策工具的采用現(xiàn)狀以及數(shù)字政府治理要素的分布情況，進而為優(yōu)化政策供給，推進我國數(shù)字政府建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)參考。

二、基于政策工具的數(shù)字政府建設(shè)政策文本分析框架

何為政策工具?不同的學(xué)者給出了不同的定義。其中，在國外學(xué)者方面，歐文·休斯認為，政策工具既是政府干預(yù)的方式，也是政府行為正當(dāng)化時所采用的機制。[32](P.19)邁克爾·豪利特等人將其界定為政府在部署和貫徹政策時所擁有的實際方法和手段。[33](P.141)萊斯特·薩拉蒙則指出，政策工具是指一種可識別的方法，它能夠?qū)⒓w行動結(jié)構(gòu)化以解決公共問題。[34](P.15)在國內(nèi)學(xué)者方面，陳振明等人提出政策工具是實現(xiàn)政府管理職能的手段。[35]朱春奎將政策工具視為政策目標(biāo)與政策行動之間的連結(jié)機制。[36](P.128)此外，張成福等則強調(diào)，政策工具是政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動路徑和機制。[37](P.61)縱觀上述國內(nèi)外學(xué)者的有關(guān)闡述，所謂的政策工具即是政府為實現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)所采取的各類方式方法、技術(shù)手段及制度機制等。事實上，若借鑒頗具中國特色的話語體系，所謂的政策工具還可以進一步形象地描述為:為完成“過河”的目標(biāo)任務(wù)，就要解決“橋”或“船”的方法手段問題。[38](P.139)

基于特定的標(biāo)準，政策工具可進一步區(qū)分為不同類型。如邁克爾·豪利特等人從國家干預(yù)程度將政策工具劃分為自愿性、混合性和強制性三類。[33](P.141)與之相類似，楊志軍等人依據(jù)政策工具對被規(guī)制者的強制程度，提出了命令強制型、經(jīng)濟激勵型以及社會自愿型三類。[39]克里斯托夫·胡德根據(jù)政策工具所憑借的政府資源不同，將其區(qū)分為權(quán)威、財政、信息以及組織四種類型。[40]遵循“資源標(biāo)準”，徐媛媛等人又把政策工具進一步細分為管制性、經(jīng)濟性、信息性、動員性以及市場化等五類。[41]洛林·麥克唐納等人則根據(jù)政策工具所要達到的最終目的不同，將其界定為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。[42]此外，羅伊·拉斯韋爾等人根據(jù)政策對技術(shù)產(chǎn)生影響層面的不同，將技術(shù)創(chuàng)新政策工具從整體上劃分為供給面、環(huán)境面以及需求面三種類型，且每類政策工具中又包含多種次級政策工具。[43](P.83-104)

總覽上述政策工具類型的建構(gòu)可知，每一種政策工具分類均有其相應(yīng)的適用場景，且通過對各具體政策工具的排列組合與綜合運用，以發(fā)揮政策工具體系的協(xié)同價值和最大效用。然而，從比較視角觀之，羅伊·拉斯韋爾(Roy Rothwell)和沃爾特·澤格維爾德(Walter Zegveld)所構(gòu)建的政策工具模型具有更強的包容性和操作性。其中，從政策工具的包容性來看，該分類方法淡化了政策工具的強制性特征，突出供給與需求在政策實施中的重要價值，彰顯政府的環(huán)境營造者角色。[44]從政策工具的操作性來看，該分析框架從工具與措施角度把復(fù)雜的政策體系予以降維處理，凸顯出維度內(nèi)聚合和維度間區(qū)分的雙重效度，[45]使得各政策工具的內(nèi)容及界限較易清晰識別，從而有利于具體操作呈現(xiàn)。正是由于該政策工具模型的優(yōu)越性，其被廣泛應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興[46]、信息安全[47]、節(jié)能減排[48]、公共文化服務(wù)[49]、縣域城鎮(zhèn)化[50]等眾多領(lǐng)域的政策研究之中。與此同時，數(shù)字政府建設(shè)過程中所通常采取的加強對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的資源保障、營造良好的經(jīng)濟法治政策環(huán)境以及激發(fā)市場和社會的有效需求等舉措，與羅伊·拉斯韋爾等人所構(gòu)建的供給型、環(huán)境型以及需求型政策工具在內(nèi)在邏輯和外在功用上具有顯著的契合性。因此，本研究擬借鑒上述政策工具分析框架(見圖1)，并立足我國數(shù)字政府建設(shè)的實踐邏輯，以檢視當(dāng)前我國省級層面數(shù)字政府建設(shè)政策文本的政策工具使用現(xiàn)狀。

圖1 政策工具對數(shù)字政府建設(shè)的作用方式

(一)X維度:基本政策工具類型

1.供給型政策工具

供給型政策工具是指政府通過財政、人力、技術(shù)以及信息等多種資源的直接供給以促進數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展。該類政策工具通常發(fā)揮著對數(shù)字政府建設(shè)政策目標(biāo)的推動作用，并可以進一步細化為資金投入、人才培育、基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)服務(wù)以及數(shù)據(jù)治理等五個次級政策工具。其中，資金投入是指政府通過財政預(yù)算、專項資金等方式為數(shù)字政府建設(shè)提供財力支持。人才培育是指政府通過大力引進和使用數(shù)字化專業(yè)人才，對公務(wù)員群體開展數(shù)字化技能教育培訓(xùn)等方式為數(shù)字政府建設(shè)提供人力保障?；A(chǔ)設(shè)施主要是指政府通過建設(shè)和完善相關(guān)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施為數(shù)字政府建設(shè)提供技術(shù)和設(shè)備支撐，既包含政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政務(wù)云平臺、數(shù)據(jù)資源池、操作系統(tǒng)、政務(wù)APP等軟件設(shè)施，又涵蓋智慧服務(wù)大廳、政務(wù)一體化機、自助服務(wù)終端、數(shù)據(jù)交易場所等硬件設(shè)備。數(shù)據(jù)服務(wù)是指政府利用數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施一方面為政府協(xié)同辦公、宏觀決策等提供智能化管理服務(wù)，另一方面則為企業(yè)和公眾提供便捷高效、精準可及的公共服務(wù)。數(shù)據(jù)治理主要是指政府在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中對各類數(shù)據(jù)資源所實施的采集、存儲、共享、開放、更新以及安全防護等治理過程。

2.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具意味著政府綜合采用法律法規(guī)、金融稅收、政策倡導(dǎo)等措施為數(shù)字政府建設(shè)營造良好發(fā)展環(huán)境。該類政策工具承載著對數(shù)字政府建設(shè)政策目標(biāo)的間接影響作用，其可以進一步細分為目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融稅收、考核監(jiān)督、策略措施以及組織管理等六個次級政策工具。其中，目標(biāo)規(guī)劃是指政府對數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)進行總體性描述，包含數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則以及任務(wù)要求等內(nèi)容。法規(guī)管制主要是指政府通過制定一系列與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準、管理規(guī)范等為數(shù)字政府建設(shè)提供相應(yīng)的法治保障。金融稅收則是指政府通過實施稅收優(yōu)惠、政府債券、設(shè)立基金、創(chuàng)新融資等手段促進數(shù)字政府建設(shè)?？己吮O(jiān)督是指政府采用多種方式、引入相關(guān)主體對數(shù)字政府建設(shè)過程中的任務(wù)和環(huán)節(jié)進行監(jiān)督檢查、考核評估等。策略措施是指政府在推進數(shù)字政府建設(shè)中所采取的策略性手段，如引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與數(shù)字政府建設(shè)項目，吸引企業(yè)和高?？蒲性核鶎?shù)字政府建設(shè)中相關(guān)議題開展研究，注重對社會公眾進行數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃的宣傳推介等。組織管理是指政府為推進數(shù)字政府建設(shè)所設(shè)置的組織管理架構(gòu)，并界定管理主體的職責(zé)邊界。

3.需求型政策工具

需求型政策工具旨在通過政府采購、服務(wù)外包等手段營造市場需求，以改善外部不確定性因素的影響。該類政策工具則有助于實現(xiàn)對數(shù)字政府建設(shè)政策目標(biāo)的拉動效應(yīng)，其可以進一步細化為政府采購、服務(wù)外包、示范工程等三個次級政策工具。其中，政府采購是指政府將政務(wù)信息化項目納入政府購買服務(wù)范疇，并向社會力量采購社會數(shù)據(jù)，抑或向智庫等采購數(shù)字政府研究的理論與應(yīng)用成果等。服務(wù)外包則意味著政府將數(shù)字政府的建設(shè)和運營任務(wù)對外承包給相應(yīng)的數(shù)字政府建設(shè)公司，構(gòu)架“政企合作、管運分離”的數(shù)字政府建設(shè)運營模式。示范工程主要是指政府通過對數(shù)字政府建設(shè)的有關(guān)工程項目、技術(shù)應(yīng)用、管理機制等進行試點探索，總結(jié)經(jīng)驗、復(fù)制推廣，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，進而助推數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展。

(二)Y維度:數(shù)字政府治理框架

客觀上講，基本政策工具維度的價值旨在對推進數(shù)字政府建設(shè)的政策手段進行一般性描述分析，然而較為缺乏結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和實踐特點進行更具針對性的全景式呈現(xiàn)。對此，陳小華等人在對浙江數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出數(shù)字政府的形態(tài)包括建設(shè)目標(biāo)、平臺架構(gòu)、治理機制以及制度基礎(chǔ)等四個要素。[51]孟天廣等人基于數(shù)字政府建設(shè)水平評測的現(xiàn)實需要，構(gòu)建了中國數(shù)字政府發(fā)展的OPCE(organization-policy-capacity-effectiveness)概念框架體系，嘗試從組織機構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果四個維度來評估我國地方數(shù)字政府發(fā)展水平。[52](P.72-76)此外，蔣敏娟等人通過對西方發(fā)達國家數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗的歸納，提煉出包含戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力與責(zé)任、技術(shù)與平臺、安全與隱私等五個要素的數(shù)字政府治理框架。[53]應(yīng)該說，上述三種理論分析框架均有其合理性，為探究數(shù)字政府的發(fā)展?fàn)顩r提供了有益參考。然而，基于比較的視角觀之，蔣敏娟等人所提出的數(shù)字政府建設(shè)的五維治理框架更具包容性和可操作性，更為契合對數(shù)字政府建設(shè)政策文本進行量化分析。其中，在包容性方面，該分析框架涵蓋了數(shù)字政府建設(shè)的基本內(nèi)容，揭示了數(shù)字政府建設(shè)的實踐圖景，進而有利于全面框定政策文本內(nèi)容。在可操作性方面，該框架對各治理要素的內(nèi)容及界限給予明顯區(qū)分，減少了可能的交叉和混淆，進而有助于對政策文本內(nèi)容的歸類統(tǒng)計。因此，本研究在對蔣敏娟等人所構(gòu)建的數(shù)字政府治理框架進行適應(yīng)性改造的基礎(chǔ)上，將其作為數(shù)字政府建設(shè)政策文本的Y維度(見圖2)。

圖2 數(shù)字政府建設(shè)的治理框架

其中，戰(zhàn)略規(guī)劃意在從整體上描繪數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展愿景、目標(biāo)規(guī)劃及主要任務(wù)等。組織體系不僅包含數(shù)字政府建設(shè)中的相關(guān)利益主體及其職責(zé)配置，而且還涵蓋組織管理的體制機制等制度安排。能力責(zé)任主要是指公共機構(gòu)及其公務(wù)人員在推進數(shù)字政府建設(shè)中的所應(yīng)具備的能力、承擔(dān)的責(zé)任以及與之相適應(yīng)的考核監(jiān)督等管理制度。技術(shù)平臺是指支撐數(shù)字政府建設(shè)的有關(guān)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)應(yīng)用及其相應(yīng)的各類標(biāo)準規(guī)范體系等。安全隱私則是指通過建立健全相關(guān)的法律法規(guī)、管理機制、防護體系等以保護信息數(shù)據(jù)安全及隱私。

(三)數(shù)字政府建設(shè)政策二維分析框架構(gòu)建

綜合X維度和Y維度的內(nèi)容，以構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)政策的二維分析框架(見圖3)。其中，X維度上的供給型政策工具、環(huán)境型政策工具以及需求型政策工具標(biāo)識了數(shù)字政府建設(shè)的基本政策手段，Y維度上的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力責(zé)任、技術(shù)平臺以及安全隱私則呈現(xiàn)了數(shù)字政府建設(shè)的基本構(gòu)成要素。

圖3 數(shù)字政府建設(shè)政策文本的二維分析框架

三、數(shù)字政府建設(shè)政策文本選取與編碼

(一)數(shù)字政府建設(shè)政策文本選取

為保證所選取的數(shù)字政府建設(shè)政策文本的全面性、權(quán)威性、時效性及針對性，本研究通過逐一登錄31個省級政府門戶網(wǎng)站的方式，利用各省級政府門戶網(wǎng)站的自助搜索功能，以“數(shù)字政府”為關(guān)鍵詞進行檢索，并在對巨量檢索結(jié)果篩選和甄別的基礎(chǔ)上，有效獲取該省份政策文本標(biāo)題中含有“數(shù)字政府”的規(guī)劃類文件。在此過程中，還通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)法律法規(guī)和政府文件數(shù)據(jù)庫對省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本進行多方驗證和補充，截至2021年底，本研究最終共搜集到16份省級數(shù)字政府建設(shè)政策文件。

表1 省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本列表

(二)數(shù)字政府建設(shè)政策文本編碼

本研究采用質(zhì)性文本分析軟件NVivo 12 Plus對省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本進行全面編碼。其中，以X維度的基本政策工具類型為參照實施編碼的操作步驟如下:首先，將選定的16份省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本導(dǎo)入軟件。其次，在軟件中分別建立供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具三類樹節(jié)點，并將前文所界定的次級政策工具相對應(yīng)地設(shè)立為樹節(jié)點下的子節(jié)點。再次，逐字逐句閱讀政策文本以對其進行內(nèi)容分析，并根據(jù)其語義將其劃定為不可細分的分析單元，并將這些分析單元作為參考點分門別類地歸入到子節(jié)點中。需要指出的是，此處的分析單元既可以是幾個字的描述，也可以是一句話的闡釋，還可以是整個自然段的論述。最后，在完成所有政策文本編碼后，獲取基本政策工具類型維度的編碼統(tǒng)計共3074項(部分編碼內(nèi)容如表2所示)。

表2 政策文本的X維度部分編碼示例

以Y維度的數(shù)字政府治理框架為參照進行編碼的操作流程如下:一是在軟件中建立戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、技術(shù)平臺、能力責(zé)任以及安全隱私五個樹節(jié)點。二是將上述3074項參考點相對應(yīng)地歸類為五個樹節(jié)點之中(部分編碼內(nèi)容如表3所示)。

表3 政策文本的Y維度部分編碼示例

四、數(shù)字政府建設(shè)政策文本的統(tǒng)計分析

(一)基于X維度的基本政策工具類型的統(tǒng)計分析

依據(jù)前文基本政策工具的編碼步驟，并結(jié)合表2的編碼方法進行歸類統(tǒng)計，可繪制出省級數(shù)字政府建設(shè)政策工具使用情況分布圖(見圖4)。從總體上看，省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本綜合使用了供給型、環(huán)境型以及需求型三種基本政策工具，且三者在具體的數(shù)量分布上存在著顯著差異。其中，供給型政策工具的參考點數(shù)量為2287個，占總數(shù)的比例為74.4%，成為使用最多的工具類型。環(huán)境型政策工具的參考點數(shù)量和比例次之，分別為732個和23.81%。需求型政策工具的參考點數(shù)量最少，僅有55個，占比則為1.79%。由此觀之，當(dāng)前省級政府層面最為偏好采用供給型政策工具以推進本省域數(shù)字政府建設(shè)。環(huán)境型政策工具的使用偏好次之，省級政府作為數(shù)字政府建設(shè)的環(huán)境營造者角色有待加強。需求型政策工具的運用偏好最低，其對數(shù)字政府建設(shè)的拉動效應(yīng)明顯較弱。

圖4 數(shù)字政府建設(shè)政策工具使用情況分布

第一，供給型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其重視采用“基礎(chǔ)設(shè)施”“數(shù)據(jù)服務(wù)”以及“數(shù)據(jù)治理”等次級政策工具。如圖4所示，供給型政策工具占比超過7成，居于絕對支配地位，成為數(shù)字政府建設(shè)的最重要手段和力量，這也凸顯出省級政府層面更為傾向于通過人、財、物等資源的供給以推進本省域數(shù)字政府建設(shè)改革進程。然而，縱觀供給型政策工具下次級政策工具的分布狀況可知，人、財、物等資源的配置也存在著明顯的不均衡。其中，“基礎(chǔ)設(shè)施”的參考點數(shù)量為1356個，占比高達44.11%，成為運用頻次最多的政策工具。“數(shù)據(jù)服務(wù)”“數(shù)據(jù)治理”工具的使用頻次分別為546和328次，各自占比17.76%和10.67%，居于政策工具使用偏好的第二、第三位置?！叭瞬排嘤薄百Y金投入”政策工具的采用頻次明顯較少，分別僅有35和22次，占比也僅為1.14%和0.72%。由此可見，省級政府層面在當(dāng)前及未來一段時間內(nèi)旨在通過加大建設(shè)和改造網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施、信息化操作系統(tǒng)、數(shù)字化技術(shù)平臺以及政務(wù)服務(wù)一體化機器等各類軟硬件設(shè)備以引領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)改革發(fā)展。與此同時，政府也意識到數(shù)字化技術(shù)及其應(yīng)用對于提升政府治理能力的重要價值，強調(diào)要充分利用上述軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)資源的采集、存儲、共享、開放、更新等治理，以深入挖掘數(shù)據(jù)資源價值，賦能政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境保護等職責(zé)。此外，通過吸引數(shù)字化人才充實公務(wù)員隊伍、提升公務(wù)員群體的數(shù)字化技能、統(tǒng)籌使用數(shù)字化建設(shè)項目財政資金及專項資金等方式為數(shù)字政府建設(shè)提供相應(yīng)的人力支持和財力保障。至此，在數(shù)字政府建設(shè)的供給型政策工具方面，逐漸形成以數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)服務(wù)為支撐，人才培育和資金投入為保障的政策工具結(jié)構(gòu)。此種政策工具結(jié)構(gòu)一定程度上也折射出現(xiàn)階段我國數(shù)字政府建設(shè)尤為重視數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)與整體布局，相對缺乏對數(shù)字資源的治理應(yīng)用，最為缺乏對數(shù)字化專業(yè)人才和建設(shè)資金的有效供給等典型特點，進而有可能引致“重建設(shè)，輕應(yīng)用”“重硬件，輕軟件”“重投入，輕產(chǎn)出”以及“重設(shè)備，輕人才”等諸多潛在問題。

第二，環(huán)境型政策工具居于輔助地位，尤為側(cè)重運用“目標(biāo)規(guī)劃”“法規(guī)管制”以及“組織管理”等次級政策工具。具體來說，環(huán)境型政策工具所占比重尚不足三成，明顯處于相對弱勢地位，這也意味著數(shù)字政府建設(shè)營造良好外部發(fā)展環(huán)境的治理功效受到較大程度阻滯。此外，盡管環(huán)境型政策工具涵蓋了6種次級政策工具，然而它們間的使用頻次也呈現(xiàn)出一定的不均衡。其中，“目標(biāo)規(guī)劃”的使用頻次多達272次，占比8.85%，成為環(huán)境型政策工具中使用最多的手段。緊隨其后的依次為“法規(guī)管制”和“組織管理”兩類政策工具，運用頻次分別為213和125次，占比分別為6.93%、4.07%。排在第四和第五位的則分別為“策略措施”和“考核監(jiān)督”政策工具，兩者的使用頻次較為接近，分別為63和54次，各自占比為2.05%和1.76%。出現(xiàn)頻次最少的則是“金融稅收”政策工具，僅涉及5次，占比也低至0.16%。

由此來看，省級政府對環(huán)境型政策工具的價值認知和采納使用仍有進一步提升的空間。其中，目標(biāo)規(guī)劃工具的高頻率運用，表明省級政府均普遍重視通過制定數(shù)字政府改革發(fā)展規(guī)劃以明晰本省域數(shù)字政府建設(shè)的遠景目標(biāo)、遵循原則、實施階段以及主要任務(wù)等內(nèi)容，從而為數(shù)字政府建設(shè)提供有益的方向指引和行動路線。然而，深入考察目標(biāo)規(guī)劃工具的分析單元發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前定性的倡導(dǎo)性、預(yù)期性建設(shè)目標(biāo)偏多，而定量的確定性、約束性發(fā)展指標(biāo)較少，既不利于精準繪制數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展藍圖，又會影響后續(xù)考核監(jiān)督政策工具有效實施。雖然法規(guī)管制工具的使用頻次在環(huán)境型政策工具位列第二，但其絕對數(shù)量在所有次級政策工具中的比重仍然不高，一定程度上影響其通過法律法規(guī)、制度規(guī)則等手段實現(xiàn)對數(shù)字政府建設(shè)的充分管制，進而可能降低數(shù)字政府建設(shè)的法治化、規(guī)范化以及標(biāo)準化水平。組織管理政策工具的價值旨在通過構(gòu)建完備嚴密的管理機構(gòu)及其職責(zé)體系為數(shù)字政府建設(shè)提供堅強組織保障。但是仍有部分省份尚未明確設(shè)立專司數(shù)字政府建設(shè)事務(wù)的職能部門，并未建立諸如專家委員會形式的數(shù)字政府建設(shè)決策咨詢機構(gòu)，缺乏對縱向?qū)蛹夐g和橫向部門間數(shù)字政府建設(shè)職責(zé)的清晰劃分等。策略措施政策工具的使用不足則意味著數(shù)字政府建設(shè)中政社、政企、政校以及政民之間的協(xié)同合作仍有待加強。盡管所有政策文本均提及了考核監(jiān)督工具，但大多為原則性規(guī)定，缺乏深入具體的操作細則，因此該工具的運用仍有必要進一步強化，進而實現(xiàn)對數(shù)字政府建設(shè)過程和結(jié)果的及時精準檢視、評估與修正?；诮鹑诙愂兆庸?jié)點的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前僅有陜西、遼寧、山西以及山東等四省的數(shù)字政府建設(shè)政策文本涉及該政策工具，絕大部分省份對其重視程度明顯不夠。

第三，需求型政策工具處于邊緣地位，主要聚焦使用“示范工程”“政府采購”以及“服務(wù)外包”等次級政策工具。從整體上看，需求型政策工具所占比重尚不足2%，處于絕對弱勢地位，其對數(shù)字政府建設(shè)的拉動作用極為微弱，在一定程度上屬于基本缺失的角色。其中，在需求型政策工具中排名第一的示范工程次級政策工具也僅出現(xiàn)41次，占比1.33%。政府采購工具使用頻次只有11次，所占比重僅為0.36%。作為出現(xiàn)次數(shù)最少的次級政策工具，服務(wù)外包工具僅被提及3次，占比僅有微不足道的0.10%。

基于上述三個子節(jié)點的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn):當(dāng)前有10個省份采用了示范工程政策工具，并將其主要應(yīng)用于數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施與標(biāo)準規(guī)范的試點探索上，該政策工具的弱化有可能造成由于探索不夠，經(jīng)驗不足而難以發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的局面，甚至存在失敗風(fēng)險。有9個省份提及政府采購政策工具，嘗試運用市場化方式推進數(shù)字化項目建設(shè)、數(shù)據(jù)資源歸集等任務(wù)。該政策工具有利于激發(fā)市場主體參與熱情，助力數(shù)字政府建設(shè)，因此，仍有必要重視并提高政府采購工具的應(yīng)用頻率。與之形成對比的是，僅有3個省份的數(shù)字政府建設(shè)政策文本涉及服務(wù)外包工具，這也表明絕大多數(shù)省份尚未意識到該政策工具的重要治理價值。實際上，服務(wù)外包工具既能吸引企業(yè)、社會組織等多元主體參與數(shù)字政府建設(shè)過程，還能有效減少政府在數(shù)字化人才、技術(shù)以及建設(shè)資金等方面的大量投入。[54]

(二)基于Y維度的數(shù)字政府治理框架的統(tǒng)計分析

根據(jù)上文數(shù)字政府治理框架的編碼流程，并參照表3的編碼方法進行歸類整理，也可繪制省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本的治理要素分布圖(見圖5)。從整體上看，省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本基本涵蓋了戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、技術(shù)平臺、能力責(zé)任以及安全隱私等五個治理要素，且每個治理要素在具體分布上也呈現(xiàn)出明顯的不均衡。其中，技術(shù)平臺的參考點數(shù)量有2122項之多，所占比重高達69.04%，成為出現(xiàn)頻次最多的治理要素。位列第二的是能力責(zé)任要素，共包含408個參考點，占比12.27%。排在其后的則是戰(zhàn)略規(guī)劃要素，涵蓋253個參考點，所占比例為8.23%。安全隱私要素的使用頻次為167，占比5.43%。作為采用頻次最少的治理要素，組織體系所包含的參考點僅有124個，占比也只有4.03%。

圖5 數(shù)字政府建設(shè)治理要素分布圖

由此看來，省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本整體上呈現(xiàn)出以技術(shù)平臺建設(shè)為絕對主體，能力責(zé)任提升為重要內(nèi)容，戰(zhàn)略規(guī)劃指引、安全隱私保護以及組織體系保障為有機構(gòu)成的全景畫像。其中，技術(shù)平臺建設(shè)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，成為省級層面優(yōu)先考慮的重要治理要素。究其原因，數(shù)字政府建設(shè)，首先體現(xiàn)在對數(shù)字化技術(shù)的引進應(yīng)用與數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)布局上，以便為數(shù)字政府建設(shè)提供所必備的物質(zhì)基礎(chǔ)。從某種程度上講，一個地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)水平的高低直接體現(xiàn)在該地區(qū)數(shù)字化技術(shù)平臺建設(shè)規(guī)模的大小上。因此，技術(shù)平臺要素在省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本中居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)象，具有現(xiàn)實合理性。盡管數(shù)字化技術(shù)平臺的完備程度表征著數(shù)字政府建設(shè)水平的高低，但這絕不意味著數(shù)字化技術(shù)平臺就起著決定性作用。數(shù)字化技術(shù)平臺只有與數(shù)字化的人才資源有機結(jié)合，才能真正實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。故而，政府在加強技術(shù)平臺建設(shè)的同時，理應(yīng)注重引進、培育和使用精通數(shù)字技術(shù)的專業(yè)人才，承擔(dān)數(shù)字政府建設(shè)的相應(yīng)責(zé)任，并建立健全相關(guān)的考核監(jiān)督等管理制度，從而提升公共機構(gòu)及其公務(wù)人員的數(shù)字化能力責(zé)任水平。戰(zhàn)略規(guī)劃要素承載著規(guī)定數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)的重要功用，其治理價值的充分彰顯有賴于科學(xué)把握現(xiàn)實性與長遠性、預(yù)期性與約束性等原則。作為數(shù)字政府治理框架的有機構(gòu)成要素，安全隱私保護實際上關(guān)涉到數(shù)字政府建設(shè)中的安全風(fēng)險防范以及技術(shù)倫理追求。然而，無論是從其所占比重，抑或是其具體內(nèi)容來看，安全隱私治理要素亟須進一步充實完善。此外，作為數(shù)字政府建設(shè)的組織保障，組織體系治理要素占比明顯較少，其內(nèi)容仍有待強化。

(三)X、Y維度相結(jié)合的數(shù)字政府建設(shè)政策的統(tǒng)計分析

將X維度的基本政策工具類型與Y維度的數(shù)字政府治理框架進行合并建構(gòu)，可以清晰繪制數(shù)字政府建設(shè)政策文本的二維分布圖表(見表4)，進而實現(xiàn)對省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本的政策工具使用現(xiàn)狀與治理要素分布情況的全景呈現(xiàn)。

從整體上看，除戰(zhàn)略規(guī)劃要素僅采用了供給型和環(huán)境型兩種基本政策工具外，其余4個要素均全面使用了供給型、環(huán)境型以及需求型三種基本政策工具，這也再次印證了省級政府注重從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)以及需求側(cè)三個方面整體發(fā)力，以促進數(shù)字政府各治理要素的充實發(fā)展。然而，數(shù)字政府各治理要素在政策工具的具體使用上仍存在明顯差異。其中，在技術(shù)平臺要素中，供給型政策工具的數(shù)量高達1952個，成為使用頻次最多的工具；其次為環(huán)境型政策工具，使用頻次為138次；采用最少的是需求型政策工具，數(shù)量僅有32個。在能力責(zé)任要素中，采用最多的也是供給型政策工具，共出現(xiàn)201次；緊隨其后的是環(huán)境型政策工具，使用頻次為190次；最少涉及的是需求型政策工具，采用17次。在戰(zhàn)略規(guī)劃要素中，環(huán)境型政策工具數(shù)量最多，共出現(xiàn)223次；其余為供給型政策工具，共使用30次。在安全隱私要素中，使用最多的是供給型政策工具，共出現(xiàn)95次；其次為環(huán)境型政策工具，共使用71次；需求型政策工具僅使用1次，成為使用最少的政策工具。在組織體系要素中，環(huán)境型政策工具采用最多，共使用110次；供給型、需求型政策工具分別僅使用9次和5次。

綜上所述，技術(shù)平臺、能力責(zé)任以及安全隱私等要素均更為偏好采用供給型政策工具，形成了以供給型政策工具為主體，環(huán)境型和需求型政策工具為輔助的政策工具體系。其中，技術(shù)平臺要素涉及9個次級政策工具，并高度依賴“基礎(chǔ)設(shè)施”“數(shù)據(jù)服務(wù)”“數(shù)據(jù)治理”等工具，同時也注重使用“法規(guī)管制”“示范工程”等工具。該要素既需要數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的廣泛建設(shè)和應(yīng)用，又需要數(shù)字化標(biāo)準規(guī)范體系的制定和完善。能力責(zé)任要素涉及13個次級政策工具，除大量采用“數(shù)據(jù)服務(wù)”工具外，還注重使用“法規(guī)管制”“策略措施”“數(shù)據(jù)治理”“考核監(jiān)督”以及“人才培育”等工具。該要素強調(diào)政府在推進數(shù)字化設(shè)施的服務(wù)應(yīng)用同時，還應(yīng)承擔(dān)與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)以及績效評估等制度的制定完善、數(shù)字化專業(yè)人才的選育用留等職責(zé)。安全隱私要素涉及10個次級政策工具，主要運用“基礎(chǔ)設(shè)施”工具的同時，也注重使用“數(shù)據(jù)治理”“法規(guī)管制”以及“組織管理”等工具。該要素既需要建造安全可靠的數(shù)字化軟硬件設(shè)備，而且還應(yīng)構(gòu)建安全隱私保護的制度體系和管理體系。戰(zhàn)略規(guī)劃要素更為偏好采取環(huán)境型政策工具，形成了以環(huán)境型政策工具為主體，供給型政策工具為補充的政策工具體系。該要素僅涉及5個次級政策工具，在大量運用“目標(biāo)規(guī)劃”工具基礎(chǔ)上，還少量使用了“數(shù)據(jù)服務(wù)”“基礎(chǔ)設(shè)施”等工具，旨在規(guī)劃數(shù)字政府建設(shè)的遠景目標(biāo)以及部分數(shù)字化設(shè)施的建設(shè)及服務(wù)應(yīng)用。組織體系也更為偏好采取環(huán)境型政策工具，形成了以環(huán)境型政策工具為主體，供給型和需求型工具為補充的政策工具體系。該要素涉及8個次級政策工具，除主要采用“組織管理”工具外，還少量提及“目標(biāo)規(guī)劃”“法規(guī)管制”以及“資金投入”等工具，意在建立健全數(shù)字政府建設(shè)的管理架構(gòu)、制度安排及職責(zé)配置等。

表4 數(shù)字政府建設(shè)政策文本的二維分布

五、研究結(jié)論與政策建議

加強數(shù)字政府建設(shè)既是全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的必然要求，又為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。[55]作為省域內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)的行動指南，省級政府層面所頒布的數(shù)字政府建設(shè)專項規(guī)劃既關(guān)乎著中央層面數(shù)字政府建設(shè)精神的有效落實，又影響著市縣層級數(shù)字政府建設(shè)實踐的規(guī)范運行，其在數(shù)字政府建設(shè)政策體系中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。鑒于此，基于政策工具理論對當(dāng)前16份省域數(shù)字政府建設(shè)政策文本進行內(nèi)容分析，既有助于深入了解我國數(shù)字政府建設(shè)的政策工具使用現(xiàn)狀，又有利于精準把握數(shù)字政府建設(shè)政策體系所存在的不足，進而為進一步完善我國數(shù)字政府建設(shè)政策提供相應(yīng)的參考建議。

(一)研究結(jié)論

1.數(shù)字政府建設(shè)的政策工具結(jié)構(gòu)失衡

基于X維度基本政策工具類型的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本無論是在基本政策工具的使用上，抑或是次級政策工具的分布上，均呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡的景象。其中，在基本政策工具的使用上，數(shù)字政府建設(shè)最為偏愛供給型政策工具，使用占比超過70%；其次為環(huán)境型政策工具，比例不足25%；使用最少是需求型政策工具，比重不足2%。因此，現(xiàn)有基本政策工具對數(shù)字政府建設(shè)的推動力度最大，影響作用較小，拉動效應(yīng)最弱。在次級政策工具的分布上，供給型政策工具主要聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)服務(wù)以及數(shù)據(jù)治理等方面，較少涉及資金投入、人才培育等內(nèi)容，表明政府對數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視有余，而對數(shù)字化專業(yè)人才及資金保障關(guān)注不夠。環(huán)境型政策工具側(cè)重目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制以及組織管理等工具，較少采用策略措施、考核監(jiān)督以及金融稅收等手段，凸顯出政府更傾向通過簡單直接方式，而非靈活間接手段為數(shù)字政府建設(shè)營造良好外部環(huán)境。需求型政策工具的總量整體較小，且政府采購、服務(wù)外包等市場化工具應(yīng)用嚴重不足?？傊?，不同政策工具承載著各異的治理功用，部分政策工具使用的過溢或缺失所引致政策工具結(jié)構(gòu)的失衡，也會最終影響政策工具體系的整體治理效能。[56]

2.數(shù)字政府建設(shè)的治理要素分布不均

基于Y維度數(shù)字政府治理框架的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省級數(shù)字政府建設(shè)政策文本中各治理要素的內(nèi)容分布也呈現(xiàn)出顯著的不均衡，形成了以技術(shù)平臺要素占據(jù)絕對主體地位，能力責(zé)任、戰(zhàn)略規(guī)劃、安全隱私以及組織體系等要素處于輔助補充地位的發(fā)展格局。其中，技術(shù)平臺要素的比重接近70%，成為涉及內(nèi)容最多的治理要素，集中反映出政府將數(shù)字化技術(shù)平臺建設(shè)應(yīng)用作為推進數(shù)字政府建設(shè)的首要目標(biāo)。能力責(zé)任要素所占比例略超過12%，成為所涉內(nèi)容量排名第二的治理要素。然而，與技術(shù)平臺要素的絕對量相比，能力責(zé)任要素所占比重仍然較低，直接制約著政府及公務(wù)員群體數(shù)字治理能力素養(yǎng)提升與考核監(jiān)督管理制度完善。戰(zhàn)略規(guī)劃要素的比重略高于8%，其所應(yīng)發(fā)揮的宏觀引領(lǐng)價值顯然不夠。安全隱私要素的比例則未超過6%，表明政府對數(shù)字政府建設(shè)過程中可能存在的信息技術(shù)安全以及數(shù)據(jù)隱私泄露等潛在風(fēng)險重視不夠。組織體系要素所占比重最低，略高于4%，反映出數(shù)字政府建設(shè)的組織管理架構(gòu)仍需進一步加強完善。實際上，數(shù)字政府建設(shè)中各治理要素的分布狀況也相應(yīng)揭示了政府對于數(shù)字治理內(nèi)容的注意力配置情況，注意力配置的嚴重不均也必然阻礙數(shù)字政府建設(shè)的全面可持續(xù)發(fā)展。

3.政策工具與治理要素交叉匹配欠佳

基于X和Y維度相結(jié)合的數(shù)字政府建設(shè)政策的統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)政策工具與治理要素間的交叉匹配效應(yīng)不佳，進而造成數(shù)字政府各治理要素中政策工具使用狀況的顯著差異性。其中，在基本政策工具使用方面，技術(shù)平臺、安全隱私以及能力責(zé)任等要素更多采用了供給型政策工具，其比重分別占到對應(yīng)治理要素全部政策工具總量的91.99%、56.89%、49.26%。組織體系和戰(zhàn)略規(guī)劃要素則更多使用了環(huán)境型政策工具，其所占比重則分別為88.71%、88.14%。此外，除戰(zhàn)略規(guī)劃要素并未使用需求型政策工具外，能力責(zé)任、組織體系、技術(shù)平臺以及安全隱私等要素對需求型政策工具的使用頻次極低，各自占比依次僅為4.17%、4.03%、1.51%、0.6%。在次級政策工具分布方面，如前文所述，能力責(zé)任要素涉及13個次級政策工具，成為使用次級政策工具數(shù)量最多的治理要素。緊隨其后的是安全隱私要素，共采用了10個次級政策工具。技術(shù)平臺和組織體系要素使用次級政策工具的數(shù)量則分別為9個、8個。戰(zhàn)略規(guī)劃要素僅涉及5個次級政策工具，成為使用數(shù)量最少的治理要素。實際上，政策工具分布的差異性本身具有一定的合理性，既反映了政府在推進數(shù)字政府建設(shè)中的政策價值偏好，又體現(xiàn)出各類政策工具本身的使用范圍界限。[45]然而，上述政策工具分布的顯著差異則極易引致政策工具組合的非均衡性，制約數(shù)字政府各治理要素的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)政策建議

1.優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)的政策工具結(jié)構(gòu)

政策工具體系治理效能的最大限度發(fā)揮，有賴于不同政策工具的相互支撐、均衡應(yīng)用，進而形成政策合力，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。結(jié)合當(dāng)前我國省級數(shù)字政府建設(shè)中政策工具結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀，有必要從以下幾個方面進行優(yōu)化調(diào)整。一是適當(dāng)降低供給型政策工具的整體使用強度，有針對性地調(diào)整其次級政策工具運用比重。如各地政府應(yīng)立足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和數(shù)字政府建設(shè)的資源稟賦實際，減少對供給型政策工具的過分依賴，尤其應(yīng)摒棄建設(shè)那些遠超本地實際需要且過于超前的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，而應(yīng)將政府有限且寶貴的注意力配置于數(shù)據(jù)資源的有效治理及深度應(yīng)用、數(shù)字化專業(yè)人才的選育用留以及數(shù)字政府建設(shè)資金的有效供給等方面。二是注重提高環(huán)境型政策工具的總體應(yīng)用頻次，進一步加強其次級政策工具使用力度。如各地政府有必要強化其數(shù)字政府建設(shè)中環(huán)境營造者的角色定位，在持續(xù)增加目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制以及組織管理等次級政策工具使用頻次的同時，尤其要大力提升金融稅收、考核監(jiān)督以及策略措施等工具的采用比重，進而為本地數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境。三是大力提升需求型政策工具的整體占有比重，不斷增加服務(wù)外包、政府采購以及示范工程等次級政策工具的使用頻次，充分挖掘和壯大其應(yīng)用場景。

2.平衡數(shù)字政府建設(shè)的治理要素分布

數(shù)字政府建設(shè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)推進，依賴于數(shù)字政府各治理要素的有機組合與均衡發(fā)展。因此，政府應(yīng)盡量平衡數(shù)字政府建設(shè)的治理要素分布，竭力避免因分布不均而造成的建設(shè)短板。一是適度降低技術(shù)平臺要素的整體比重，動態(tài)調(diào)整該要素內(nèi)有關(guān)內(nèi)容的具體份額。應(yīng)加強對諸如政務(wù)網(wǎng)、政務(wù)云、數(shù)據(jù)庫、服務(wù)平臺以及服務(wù)移動端等基礎(chǔ)性數(shù)字化技術(shù)平臺的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，盡量避免各地區(qū)、各部門重復(fù)規(guī)劃建設(shè)。還應(yīng)反對不顧本地區(qū)本部門客觀實際和應(yīng)用前景，一味片面追求數(shù)字化技術(shù)平臺的“大而全”建設(shè)行為。此外，在降低上述軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重的同時，則需進一步制定和完善與數(shù)字化技術(shù)平臺相適應(yīng)的各類標(biāo)準規(guī)范體系，著力提升其在技術(shù)平臺要素中的占比。二是注重提高組織體系、安全隱私、戰(zhàn)略規(guī)劃以及能力責(zé)任等要素的占有比重。其中，在組織體系要素方面，應(yīng)建立健全包括數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與首席數(shù)據(jù)官、數(shù)字政府建設(shè)管理局、運營中心、專家咨詢委員會等機構(gòu)在內(nèi)的組織管理體系。在安全隱私方面，應(yīng)嚴格落實國家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護等領(lǐng)域的法律法規(guī)，制定和完善有關(guān)安全隱私保護的具體管理規(guī)范和實施細則，構(gòu)建起內(nèi)容完備、運行有效的安全隱私保護制度體系。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，有必要減少對建設(shè)原則等內(nèi)容的過多設(shè)計，將更多的注意力聚焦于目標(biāo)任務(wù)部分，并科學(xué)制定預(yù)期性目標(biāo)和約束性指標(biāo)。在能力責(zé)任方面，通過“內(nèi)培”“外引”等多種方式集聚數(shù)字化專業(yè)人才，提升政府及公務(wù)員群體的數(shù)字治理能力；加強制定和完善數(shù)字政府建設(shè)考核監(jiān)督制度規(guī)范；通過各種手段激發(fā)企業(yè)、高?？蒲性核⑸鐣α恳约肮姷榷嘣黧w廣泛參與數(shù)字政府建設(shè)進程。

3.調(diào)適政策工具與治理要素有機匹配

正如有學(xué)者所指出的，有效的政策工具必然是政策工具本身的價值功效與其所處政策環(huán)境、政策目標(biāo)以及目標(biāo)受眾之間相互匹配的結(jié)果。[57]因此，政府有必要改變政策工具在治理要素上的非均衡分布形態(tài)，調(diào)適數(shù)字政府建設(shè)中政策工具與治理要素之間的有機匹配，協(xié)同有效推進數(shù)字政府改革發(fā)展。一是適當(dāng)降低技術(shù)平臺要素中供給型政策工具使用頻次，相應(yīng)提升其環(huán)境型與需求型政策工具占有比重，進一步強化數(shù)字政府建設(shè)中各類標(biāo)準規(guī)范體系與相關(guān)試點示范項目建設(shè)等內(nèi)容。二是加大相關(guān)政策工具對組織體系、安全隱私以及戰(zhàn)略規(guī)劃等治理要素的應(yīng)用力度。其中，在組織體系要素方面，除了應(yīng)建立健全數(shù)字政府建設(shè)的組織管理架構(gòu)外，還應(yīng)充分挖掘供給型和需求型政策工具的使用潛力，明確數(shù)字政府建設(shè)的財政保障機構(gòu)及其資金撥付機制，設(shè)立數(shù)字政府建設(shè)研究機構(gòu)及其人才培訓(xùn)機制，組建數(shù)字政府建設(shè)運營公司，完善試點示范的組織管理制度等。在安全隱私方面，除了加強有關(guān)安全防護的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其應(yīng)用外，還應(yīng)重視組建網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的專業(yè)技術(shù)團隊，構(gòu)建安全防護的組織管理機構(gòu)及制度規(guī)范體系，探索向第三方購買安全防護服務(wù)等，從而充分發(fā)揮三類基本政策工具的協(xié)同治理效能。在戰(zhàn)略規(guī)劃要素方面，持續(xù)強化目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具的使用力度外，加大探索供給型和需求型政策工具的進一步應(yīng)用。加強對數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，注重在數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)中明確采用政府采購、服務(wù)外包等市場化手段等。