人口流動下的地方財政教育支出：轉(zhuǎn)移支付與自有財力的作用

張 翕

(中國社會科學(xué)院 人口與勞動經(jīng)濟研究所， 北京 100006)

一、引言

中國基礎(chǔ)教育的發(fā)展，很大程度上依賴于地方財政教育支出。一方面，公共教育是中國基礎(chǔ)教育事業(yè)的主體。據(jù)統(tǒng)計，2019年義務(wù)教育階段和普通高中在校生中分別有89%和85%就讀于公辦學(xué)校(1)根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2019)計算得到。，同時民辦學(xué)校的運作在很大程度上依賴財政補貼。另一方面，公共基礎(chǔ)教育的提供方一向是地方政府。盡管來自中央政府資金逐漸增加，但地方政府依然承擔(dān)著具體的支出與管理責(zé)任?？梢哉f，地方政府的教育財政行為，制約著中國人力資本積累的進程。尤其在整治校外培訓(xùn)、強化學(xué)校主陣地作用的政策背景下，地方教育財政應(yīng)重新成為研究的焦點。

當(dāng)前，地方政府發(fā)揮教育財政職能面臨的主要挑戰(zhàn)是以人口單向遷移為特征的區(qū)域經(jīng)濟分化?，F(xiàn)代經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、技術(shù)特點以及全球化趨向，決定了經(jīng)濟活動會自發(fā)形成高度集聚的空間分布[1-3]。改革開放以來，中國出現(xiàn)以東部沿海地區(qū)和大城市為增長極的區(qū)域經(jīng)濟格局，并且經(jīng)濟集聚持續(xù)加強[4]。這是市場機制完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、技術(shù)進步以及對外開放深化的必然結(jié)果。2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)亦表明，人口遷移的方向沒有逆轉(zhuǎn)，人口向中心城市集聚的態(tài)勢日益強化[5]?？梢?，在今后較長時期內(nèi)，中國各地區(qū)面對著不同的發(fā)展前景：在集聚中心地區(qū)，人口和其他生產(chǎn)要素持續(xù)流入，規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)不斷增強；在其他地區(qū)，人口和要素流出，經(jīng)濟效率降低。兩者經(jīng)濟命運的分歧，不僅造成經(jīng)濟產(chǎn)出差距，還進一步導(dǎo)致地方財政收入差距，甚至扭曲地方政府激勵。表現(xiàn)在教育上，人口流出地的公共教育投入水平明顯低于人口流入地。長此以往，中國將出現(xiàn)以出生地為區(qū)分的教育鴻溝，使效率與公平皆失。

中國中央政府一向重視教育資源均等化，并著力保障欠發(fā)達地區(qū)的公共教育支出。自分稅制財政管理體制形成以來，中央財政不斷擴大對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，尤其是教育等公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，旨在通過偏向性“補財力”方式緩解地方政府財力與事權(quán)不匹配、公共服務(wù)不均等問題。如果簡單以東部地區(qū)和中西部地區(qū)做比較，中央財政轉(zhuǎn)移支付明顯偏向中西部。近年來中西部轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國近80%，很多地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到甚至超過自有財力(2)本文所謂“自有財力”特指地方政府一般公共預(yù)算收入。水平[6]。同時，中西部也得到了更多教育轉(zhuǎn)移支付。多年來，中央財政以更高的比例承擔(dān)著中西部地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(3)參見2006年《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》、2015年《國務(wù)院關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》及2019年《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。。另據(jù)教育部提供的數(shù)據(jù)，2018年中央財政教育轉(zhuǎn)移支付達3067億元，其中84.4%投向中西部地區(qū)(4)參見《國務(wù)院關(guān)于推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展提高農(nóng)村義務(wù)教育水平工作情況的報告》。。

由于人口流出地與人口流入地的差別愈發(fā)重要，有必要從人口流動的維度探討轉(zhuǎn)移支付彌合公共教育地區(qū)差距的作用。不少學(xué)者估計過轉(zhuǎn)移支付在特定地區(qū)對教育支出的影響，但未能從全國經(jīng)濟空間再配置的視角評價轉(zhuǎn)移支付體系在人口流出地“補短板”的有效性。而且，隨著中國區(qū)域經(jīng)濟加速演化，財政制度和政策不斷調(diào)整，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付與教育支出的研究也需要更新和發(fā)展。另外，已有研究對轉(zhuǎn)移支付和自有財力交互作用的考察不夠充分，結(jié)果仍存在明顯分歧。本文利用近年全國地市層面數(shù)據(jù)，比較人口流出地和人口流入地的財政收支情況，考察轉(zhuǎn)移支付和地方自有財力在兩類地區(qū)對財政教育支出的異質(zhì)性影響，并分析“兩塊財力”的交互作用，從而評價轉(zhuǎn)移支付的效果，為區(qū)域經(jīng)濟分化中的財政制度和治理體系建設(shè)提供借鑒。

二、經(jīng)濟空間再配置背景下的教育財政

(一)以人口流動為特征的區(qū)域經(jīng)濟分化

隨著市場在資源配置中發(fā)揮越來越重要的作用，中國經(jīng)濟正在經(jīng)歷空間再配置過程，區(qū)域經(jīng)濟分化局面形成。生產(chǎn)和消費活動高度集聚是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要特征，也是技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和全球化的必然結(jié)果[1]。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，一些地區(qū)得益于地理和歷史條件，率先吸引人口和要素集聚，其他地區(qū)則出現(xiàn)人口和要素流失。經(jīng)濟的空間集聚具有路徑依賴性，一旦“第一推動”起效，集聚趨勢便能自我強化，區(qū)域經(jīng)濟分化也將長期持續(xù)[7，2-3]。中國東部沿海地區(qū)和中西部中心城市具有交通優(yōu)勢，且人力資本存量和公共服務(wù)水平高，在改革開放大潮中引發(fā)經(jīng)濟集聚，不斷吸引人口和要素流入，成為中國經(jīng)濟的增長極；其他地區(qū)則面臨難以逆轉(zhuǎn)的人口和要素流出，經(jīng)濟產(chǎn)出潛力有限[8-10]。

中國區(qū)域經(jīng)濟分化不僅是總量意義的分化，在一定階段也是人均意義的分化。由于各種制度性和非制度性障礙存在，資本、勞動力以及人力資本要素的流動要快于人口整體遷移。又由于人口流出地的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)減弱，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟效率也受到?jīng)_擊。因此，在潛在空間均衡實現(xiàn)之前，各地區(qū)將以“中心”和“外圍”為區(qū)分，出現(xiàn)人均產(chǎn)出的階段性差距。

今后一段時期內(nèi)，中國經(jīng)濟的地區(qū)不均等將主要表現(xiàn)在人口流動的維度上。關(guān)于中國的區(qū)域經(jīng)濟格局，常見的“東西差距”“南北差距”看法失于籠統(tǒng)，不能準(zhǔn)確刻畫當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟的特點。中國中西部和北方也存在經(jīng)濟集聚中心，具有良好的發(fā)展前景，如成都、鄭州、西安等，2010-2020年的人口增長幅度都在40%以上，正成長為產(chǎn)業(yè)興旺的大都市。東部和南方則有一些地區(qū)處于附近大都市圈的“集聚陰影”中 ，面臨人口和要素流出帶來的挑戰(zhàn)。如宿遷、麗水、梅州等，其各項經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)尚達不到全國平均水平。相比于粗略的地域劃分，人口流動情況直接反映了人們基于自身福利的選址決策，可以更好體現(xiàn)中國現(xiàn)階段的地區(qū)發(fā)展差距。此外，人口流動情況也反映長期趨勢。經(jīng)濟集聚具有路徑依賴性，經(jīng)濟地理的優(yōu)勢與劣勢一經(jīng)形成便難以逆轉(zhuǎn)，人均意義的地區(qū)收斂最終要通過人口的充分流動來實現(xiàn)。在趨向空間均衡的過程中，人口流出地的經(jīng)濟發(fā)展會持續(xù)滯后于人口流入地。綜上，人口流動情況昭示著中國區(qū)域經(jīng)濟的現(xiàn)狀與未來，應(yīng)成為研究地區(qū)經(jīng)濟差距的重要標(biāo)尺。

(二)地方政府教育支出的激勵與財力

面對區(qū)域經(jīng)濟的分化發(fā)展，中國的地方治理方式和財政體制逐漸表現(xiàn)出不適應(yīng)。改革開放以來，中國逐漸形成了官員考核制下的經(jīng)濟放權(quán)模式[11-12]和有中央調(diào)劑的財政分權(quán)體制[13-14]。治理放權(quán)和財政分權(quán)共同為地方政府提供了發(fā)展經(jīng)濟的靈活性和強激勵，促使地方政府充分利用局部信息，通過基礎(chǔ)設(shè)施和市場制度建設(shè)，克服本地經(jīng)濟個體互動的外部性和協(xié)調(diào)問題，也刺激各地政府通過招商引資等方式進行良性競爭。然而，“為增長而競爭”和“財政聯(lián)邦主義”[15-16]所適應(yīng)的，是改革開放前期地區(qū)間要素凈流動較少、各地經(jīng)濟相對獨立的情況。隨著全國統(tǒng)一大市場逐漸形成、經(jīng)濟活動在地區(qū)間重新配置，外部性和協(xié)調(diào)問題涉及的地理范圍不斷擴大，地區(qū)間經(jīng)濟競爭的不利影響日益加深，財政分權(quán)也面臨愈發(fā)嚴(yán)重的財力不均問題。這些都對地方政府教育支出構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

一方面，地方政府，特別是人口流出地政府，缺乏教育支出的激勵?？己酥葡碌慕?jīng)濟放權(quán)模式有其內(nèi)在矛盾，一是單目標(biāo)與多目標(biāo)的矛盾；二是短期行為和長期利益的矛盾；三是局部策略和全局效率的矛盾[17]。經(jīng)濟放權(quán)治理的內(nèi)在矛盾集中體現(xiàn)于地方公共教育供給。從短期看，公共教育是民生事業(yè)，不直接提供經(jīng)濟產(chǎn)出，在GDP單目標(biāo)激勵下，公共教育往往得不到應(yīng)有的重視；從長期看，通過教育積累的人力資本是經(jīng)濟增長的源泉，但公共教育回報期限長，官員行為短期化將抑制地方政府對教育事業(yè)的投入。已有不少研究指出，中國地方政府有明顯的生產(chǎn)性支出偏向[18]，且地方分權(quán)程度越高、地方政府間競爭越激烈，民生性支出占比越少[19-21]。亦有研究發(fā)現(xiàn)，人口流出地政府表現(xiàn)出更強的政績沖動，主政官員熱衷投資建設(shè)的效應(yīng)在人口流出地更加顯著，債務(wù)問題也更為突出[22]，這必然對當(dāng)?shù)毓步逃度朐斐韶撁嬗绊?。此外，隨著人口流動日益加速，“楚才晉用”愈發(fā)普遍。地方政府，尤其是人口流出地政府的教育投入產(chǎn)生明顯的跨區(qū)域外部性，地方教育支出可能偏離社會最優(yōu)水平。

另一方面，各地政府教育支出的能力存在很大差異。地方政府自有收入，即一般公共預(yù)算收入，主要來自增值稅和所得稅，根本上源于本地經(jīng)濟產(chǎn)出。區(qū)域經(jīng)濟分化直接導(dǎo)致地方自有財力差距。舉例來說，以常住人口計，江蘇省蘇州市2019年人均一般公共預(yù)算收入超過2萬元，甘肅省定西市則不到0.1萬元，多寡懸殊。在區(qū)縣層面，地方政府一般公共預(yù)算收入的差距甚至更大。若地方政府僅依靠自有財力提供公共服務(wù)，必然出現(xiàn)巨大的公共服務(wù)地區(qū)間差距。轉(zhuǎn)移支付是上級政府彌合下級財力和公共服務(wù)差距的主要手段。2019年，中央一般公共預(yù)算安排對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算74 360億元，占中央一般公共預(yù)算支出68%，足見中央財政調(diào)節(jié)力度。從區(qū)域來看，中央財政轉(zhuǎn)移支付有明顯的再平衡傾向，近年來中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國近80%[6]。在結(jié)構(gòu)上，中央財政轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移支付約占四成(5)2019年起，大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付劃歸為“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”，導(dǎo)致新口徑下“專項轉(zhuǎn)移支付”比例大幅減少，然而“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”依然有明顯的專項性特點。，還有部分一般性轉(zhuǎn)移支付對資金用途有所限制[23]，專項和“準(zhǔn)專項”轉(zhuǎn)移支付側(cè)重教育、醫(yī)療、環(huán)保等民生項目。省對市和市對縣的轉(zhuǎn)移支付也遵循類似的模式(6)中國的行政層級間存在一種“遞歸”模式，省與市的關(guān)系、市與縣的關(guān)系如同中央與省的關(guān)系的復(fù)刻。通過轉(zhuǎn)移支付地方應(yīng)對公共服務(wù)不均等是貫穿所有行政層級的做法。。

然而，即便存在轉(zhuǎn)移支付，地方政府財力平衡和公共服務(wù)均等化也遠未實現(xiàn)。2019年，蘇州市人均一般公共預(yù)算支出約2萬元，定西市則為0.9萬元，加入轉(zhuǎn)移支付的地方實際財力的差距有所減小，但依然顯著。如果用一般預(yù)算教育支出和中小學(xué)生數(shù)計算，2018年蘇州市生均教育經(jīng)費支出2.6萬元，同期定西市只達到1.4萬元，差距明顯。

考慮到人口流出還是流入的差別將主導(dǎo)中國經(jīng)濟的地區(qū)間差距，若根據(jù)人口流動情況劃分優(yōu)勢地區(qū)和劣勢地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付平衡地方公共服務(wù)的作用如何？繼續(xù)加大對人口流出地的轉(zhuǎn)移支付力度，或進一步強化轉(zhuǎn)移支付的偏向性，能否有效實現(xiàn)公共服務(wù)地區(qū)均等化？在資源空間再配置和區(qū)域經(jīng)濟分化的背景下，央地關(guān)系應(yīng)作何調(diào)整？妥善回答這些問題，對中國未來財政制度與治理體系建設(shè)具有重要意義。

(三)轉(zhuǎn)移支付與地方財政教育支出

從對地方政府財力和動機的分析中不難看出，公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵其實在于改變?nèi)丝诹鞒龅卣闹С鼋Y(jié)構(gòu)。一方面，地方政府間巨大的財力差距難以在短時期完全消除。在經(jīng)濟活動空間再配置的大背景下，不論效率和公平原則，還是制度框架和利益格局，都不允許激進的財政二次分配出現(xiàn)。平衡地方財力必然是一個長期過程。另一方面，人口流出地的財政資源未能得到妥善利用。在現(xiàn)有治理模式下，人口流出地政府常不顧經(jīng)濟地理局限，大舉建設(shè)招商，導(dǎo)致嚴(yán)重的無效投資和政府債務(wù)問題[22，24]，浪費了本可以用于公共服務(wù)的資金。在人口老齡化不斷加深、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級亟待突破的關(guān)鍵節(jié)點，中國迫切需要加快人力資本積累。頂層設(shè)計應(yīng)使得人口流出地政府在支出結(jié)構(gòu)上更加偏向教育，盡快實現(xiàn)公共教育均等化。

轉(zhuǎn)移支付能否誘導(dǎo)地方政府加大教育投入？理論上，轉(zhuǎn)移支付改變地方政府支出結(jié)構(gòu)是有條件的。一般性轉(zhuǎn)移支付不限制資金用途，單純補充財力，如果下級政府無意于教育投入，一般性轉(zhuǎn)移支付改善地方公共教育的效應(yīng)有限；無配套要求的專項轉(zhuǎn)移支付可能替代或擠出下級政府對該項目的固有支出，如果無配套專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小于下級固有專項支出，其效果與一般性轉(zhuǎn)移支付無異；有配套要求的專項轉(zhuǎn)移支付帶動下級專項支出的效應(yīng)最強，但如果上級政府出資部分有定額，替代問題也可能存在[15]。在現(xiàn)實中，中國的轉(zhuǎn)移支付體系龐雜，一般性轉(zhuǎn)移支付、無配套專項轉(zhuǎn)移支付、配套專項轉(zhuǎn)移支付同時存在，上級政府還可能附加各種督導(dǎo)。同時，下級政府可能采取策略性行動回避專項限制和配套要求，“假配套”“一配多”的做法并不少見[25]。轉(zhuǎn)移支付的實際效果如何，很大程度上是一個經(jīng)驗研究問題。

對于中國轉(zhuǎn)移支付與地方財政教育支出的具體關(guān)系，不少學(xué)者進行了研究，揭示了轉(zhuǎn)移支付影響地方教育投入的不同效應(yīng)。一方面，轉(zhuǎn)移支付的確可能促進地方財政教育支出。如尹振東和湯玉剛(2016)發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革過程中，農(nóng)村義務(wù)教育專項補助對中部地區(qū)地方政府教育投入具有顯著的激勵作用，說明上級政府在轉(zhuǎn)移支付規(guī)則中嵌入了某種“獎優(yōu)”機制[26]。趙海利(2017)利用浙江省的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付刺激了地方義務(wù)教育投入，每1元生均轉(zhuǎn)移支付能帶動超過1元的生均預(yù)算支出，轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出“示范效應(yīng)”而非“擠出效應(yīng)”，其原因可能在于浙江省轉(zhuǎn)移支付采取了地方配套形式[27]。賈曉俊 等(2015)利用河北省縣級數(shù)據(jù)考察不同形式轉(zhuǎn)移支付對地方教育支出的影響，結(jié)果顯示教育專項轉(zhuǎn)移支付最有效，其轉(zhuǎn)化為教育支出的系數(shù)超過1[28]。

另一方面，也有一些研究認為轉(zhuǎn)移支付會導(dǎo)致“替代效應(yīng)”或“擠出效應(yīng)”。張歡 等(2004)分析了農(nóng)業(yè)稅費改革前后若干農(nóng)業(yè)縣的財政收支，觀察到縣級政府的教育經(jīng)費支出比重隨轉(zhuǎn)移支付增加而下降，教育支出出現(xiàn)擠出效應(yīng)[29]。劉亮和胡德仁(2009)基于河北省數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，隨著上級教育專項轉(zhuǎn)移支付增加，縣本級教育投入減少，說明擠出效應(yīng)存在[30]。付文林和沈坤榮(2012)指出，中央轉(zhuǎn)移支付更多增加了地方政府基本建設(shè)和行政管理支出，促進教育等公共服務(wù)投入的效果有限，考慮到中央轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上偏向民生項目，轉(zhuǎn)移支付顯然引發(fā)了“可替換性”問題[31]。

在中國經(jīng)濟空間再配置的背景下，上述研究仍有待推進。既有研究驗證了一對相反的作用：地方政府缺乏投資教育的激勵，然而上級政府可能通過“獎優(yōu)”“配套”等措施帶動下級政府教育支出。利用不同地區(qū)、不同時段的數(shù)據(jù)可能觀察到不同的凈效應(yīng)。如今，以人口流動為特征的區(qū)域經(jīng)濟分化，正在成為公共教育地區(qū)不均等的主要維度。那么在全國平均意義上，近年來轉(zhuǎn)移支付是否改善了人口流出地的財政支出結(jié)構(gòu)？在區(qū)域經(jīng)濟分化過程中，憑借轉(zhuǎn)移支付是否足以實現(xiàn)教育資源均等化？既有研究尚不能做出回答。本文基于空間視角，利用近年全國地市層面數(shù)據(jù)，辨別人口流出地與人口流入地，并區(qū)分轉(zhuǎn)移支付財力與自有財力，對人口流動背景下地方政府的教育支出行為進行全面分析。

三、數(shù)據(jù)與研究方法

本研究使用的數(shù)據(jù)主要來自2011-2019年《中國城市統(tǒng)計年鑒》(實際數(shù)據(jù)對應(yīng)2010-2018年)以及各地級行政區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。各地常住人口數(shù)和戶籍人口數(shù)是判斷人口流動情況及計算一些主要變量的基礎(chǔ)。本研究的戶籍人口數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的地級市年末人口數(shù)，該指標(biāo)源于公安部門的戶籍人口數(shù)。常住人口數(shù)取各地GDP總量與人均GDP之比。由于大多數(shù)地區(qū)用GDP總量除以年平均常住人口計算人均GDP，反向計算便可得到各地年平均常住人口。對于一些按照戶籍人口計算人均GDP的地區(qū)，根據(jù)各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報的常住人口數(shù)予以補充(7)各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報通常提供年末常住人口，用前后兩年數(shù)據(jù)平均便可得到年平均常住人口數(shù)。，確實無法得到常住人口官方數(shù)據(jù)的地區(qū)則刪除。為了量化地方財力和教育投入，財政收支數(shù)據(jù)是必須的。本研究收集了各地的一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出，以及一般公共預(yù)算支出中的教育支出數(shù)據(jù)。地方政府的教育支出是地方政府財力、意愿以及學(xué)生需求共同決定的。要分析地方政府行為，還要剝離學(xué)生規(guī)模的影響，因此研究中也使用了各地的中小學(xué)生在校人數(shù)。

本文的基準(zhǔn)回歸方式可由式(1)表示：

edui t=β1owni t+r1flowouti*owni t+β2trsfi t+r2flowouti*trsfi t+Xi tδ+αi+τt+εi t

(1)

被解釋變量edui t表示地區(qū)i在t年的財政教育支出情況，回歸中采用一般公共預(yù)算支出中教育支出的數(shù)額、生均教育支出水平和教育支出占一般公共預(yù)算支出的比例。三個變量從不同角度反映地方政府的教育財政行為。在具體回歸中，教育支出和生均教育支出取對數(shù)。需要澄清的是，不同教育階段的教育支出細分數(shù)據(jù)難于收集，本文使用的教育支出中包含地市層面各個階段的教育支出，那么對應(yīng)的學(xué)生數(shù)應(yīng)該是中小學(xué)和大學(xué)在校生總數(shù)。然而，大學(xué)在校生又不可避免包含省屬和部屬高校學(xué)生，對應(yīng)支出不體現(xiàn)在市層面。因此，不論使用中小學(xué)生數(shù)還是加入大學(xué)生數(shù)，生均教育支出都存在度量偏誤問題。然而，如果在樣本期內(nèi)高等教育支出占比相對穩(wěn)定，使用(總教育支出/中小學(xué)生數(shù))相當(dāng)于(中小學(xué)教育支出/中小學(xué)生數(shù))乘以常數(shù)值，取對數(shù)后再進行固定效應(yīng)面板回歸，就可以消除偏誤。而且上述問題主要存在于高等教育發(fā)達的省會城市，在截面回歸中加入城市級別變量也可以在一定程度減輕偏誤。也正是由于生均支出存在此問題，更有必要利用不同的被解釋變量相互印證。

地方政府財力分為兩塊，其中自有財力(own)取一般公共預(yù)算收入，轉(zhuǎn)移支付(trsf)定義為一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之差。由于中國地方政府進行平衡預(yù)算，一般公共預(yù)算支出可以衡量地方政府的實際財力，一般公共預(yù)算收入則是其中可預(yù)期、使用不受限制的部分。嚴(yán)格來說，一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入的差異除上級轉(zhuǎn)移支付外，還包括收入上解、稅收返還、一般債券和調(diào)撥資金等。由于近年來相關(guān)數(shù)據(jù)未予整理公開，研究中無法作具體區(qū)分。然而，凈返還及債券收入等都是地方政府與上級政府互動的結(jié)果，在一定程度上也體現(xiàn)了上級財政的偏向性，將其視為廣義的轉(zhuǎn)移支付亦有合理之處；調(diào)入資金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入等項目則具有隨機性，應(yīng)不干擾研究結(jié)果。在回歸中，地方政府財力變量會根據(jù)不同被解釋變量取總額或按照常住人口取均值，并進行對數(shù)化處理(9)對數(shù)化處理自動剔除了極少數(shù)一般公共預(yù)算收入大于一般公共預(yù)算支出的觀測點。。

回歸中其他控制變量X包括學(xué)生數(shù)與常住人口數(shù)的比例、人均GDP以及城市級別。學(xué)生數(shù)占比可以捕捉由學(xué)生相對規(guī)模帶來的財政支出結(jié)構(gòu)偏向，控制該變量可以剔除需求側(cè)影響，揭示供給側(cè)因素。需要注意的是，由于教育存在較強的規(guī)模經(jīng)濟性，如果被解釋變量是生均教育支出，學(xué)生數(shù)占比的估計系數(shù)可能為負。人均GDP用來量化地方的經(jīng)濟發(fā)展水平，控制某些重要遺漏因素，回歸中亦取其對數(shù)?？紤]城市級別的原因在于，不同行政地位的地級市可能面臨不同的公共支出負擔(dān)，財政支出模式可能存在差異。城市級別設(shè)為虛擬變量，省會和計劃單列市取1，否則取0。城市級別變量不隨時間變化，因而僅出現(xiàn)在截面回歸中。

回歸中的αi和τt分別代表地級市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，只在面板回歸中控制。由于人口流出變量flowouti不隨時間變化，故在面板回歸中缺省。

基于上述數(shù)據(jù)來源和變量定義，刪除變量缺失樣本，形成歷時9年的平衡面板數(shù)據(jù)，每期觀測數(shù)為230，一共2070個樣本點。各變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計

后續(xù)研究分為組間分析和面板回歸兩部分。組間分析主要測算人口流出地與人口流入地的財力和教育支出差距，并考察人口流出地財政支出的偏向性；回歸采用普通最小二乘(OLS)方法。面板回歸部分旨在進一步分析人口流出地政府的教育支出行為，比較人口流出地和人口流入地政府自有財力和轉(zhuǎn)移支付財力帶動教育支出的作用，并探究兩塊財力的交互作用；回歸采用雙向固定效應(yīng)模型，以消除地區(qū)固定因素和時間趨勢的影響?；貧w方程的具體設(shè)定見后文。

四、研究結(jié)果及分析

(一)組間分析：地方政府財力和教育支出比較

圖1展示了人口流出地和人口流入地的財力和教育支出差距。各地市根據(jù)“人口流出地”變量的取值分為兩組，對歷年人均一般公共預(yù)算支出、人均一般公共預(yù)算收入、人均轉(zhuǎn)移支付和生均教育支出取組內(nèi)均值。可以看出，在自有財力方面，人口流出地與人口流入地的差距較大，前者人均一般公共預(yù)算收入的均值僅為后者的40%左右。然而，人口流出地得到的轉(zhuǎn)移支付更多，其人均轉(zhuǎn)移支付均值達到人口流入地1.3倍以上。計入轉(zhuǎn)移支付財力后，人口流出地與人口流入地的實際總財力差距有所縮小，前者人均一般公共預(yù)算支出占后者的70%左右。地區(qū)間財力差距體現(xiàn)為教育資源不均等，人口流出地的生均財政教育支出僅為人口流入地的60%到70%。

圖1 人口流出地、人口流入地財力與教育支出比較

圖1表明，即便存在數(shù)量巨大且偏向人口流出地的轉(zhuǎn)移支付，人口流出地與人口流入地政府的財力差距仍難以彌合，公共教育支出水平仍呈現(xiàn)顯著的地區(qū)間不均等。問題在于，如果不對現(xiàn)行財稅體制做重大調(diào)整，完全意義的財力平衡難以實現(xiàn)。也就是說，若想及早實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，就必須扭轉(zhuǎn)人口流出地的財政支出結(jié)構(gòu)，使當(dāng)?shù)卣畬⒂邢薜呢斦Y源更多投入到教育等民生事業(yè)上?！笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)明確提出“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”，盡快改變?nèi)丝诹鞒龅氐呢斦С瞿Ｊ绞菓?yīng)有之義。理想情況下，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)能夠引導(dǎo)人口流出地政府側(cè)重教育等公共服務(wù)支出。但從圖1來看，公共教育支出的地區(qū)間差距似乎并不小于政府財力差距。在接收大量轉(zhuǎn)移支付的情況下，人口流出地的財政支出究竟是否更偏向教育？這里通過回歸做進一步探究。

3)提鉆阻力及提鉆行程：鉆進機構(gòu)在某些工況下，如在巖石中鉆進，需采用抬鉆的鉆進策略，因此要求限幅機構(gòu)能實現(xiàn)的提鉆行程lu≥10 mm，且提鉆阻力Fu<20 N。

考察人口流出地政府的財政支出偏向性有幾種方式。一是控制地方政府財力等變量，檢驗人口流出地的教育支出水平是否更高；二是控制相關(guān)變量，檢驗人口流出地的教育支出占比是否更大；三是關(guān)注地方政府財力與“人口流出地”變量的交互項，檢驗人口流出地政府的財力帶動教育支出的邊際效應(yīng)是否更強。

根據(jù)以上思路，表2展示了使用2018年地市截面數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果。第(1)列結(jié)果顯示，考慮地方政府總財力等特征后，人口流出地的財政教育支出規(guī)模相較人口流入地更小，而非更大。由第(2)列結(jié)果可知，政府財力帶動教育支出的邊際效應(yīng)在人口流出地和人口流入地?zé)o顯著差異。第(3)列結(jié)果說明，控制其他因素后，人口流出地財政教育支出占比較低。第(4)列和第(5)列回歸考察生均教育支出與人均財力的關(guān)系，結(jié)果與第(1)列和第(2)列一致：剔除人均財力等因素影響后，人口流出地的生均教育支出較低，其人均財力對生均教育支出的邊際效應(yīng)也未顯著高于人口流入地?？偠灾?，不論采取何種估計方式，人口流出地都沒有表現(xiàn)出偏向教育的財政支出傾向，甚至有一定的回避教育支出的跡象。

回歸中，一般公共預(yù)算支出對教育支出的影響顯著為正；人均一般公共預(yù)算支出對生均教育支出也起正向作用；但人均一般公共預(yù)算支出與教育支出占比呈現(xiàn)負向關(guān)聯(lián)，這是由于地方財力在滿足公共教育需求后更多用于其他事項?？刂谱兞糠矫妫瑢W(xué)生數(shù)占比越高，財政教育支出規(guī)模和占比越大，而生均教育支出越低，說明公共教育具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性；人均GDP對各被解釋變量的影響不顯著；高城市級別對應(yīng)較低的教育支出水平和占比，原因可能在于高級別城市承擔(dān)更多財政支出任務(wù)，教育支出的相對規(guī)模小，且大城市的人口密度一般較高，帶來更強的教育規(guī)模經(jīng)濟性，使資金需求減少。

自表2得出的判斷并非特殊適用于2018年。樣本期內(nèi)每一年的截面回歸都顯示，與人口流入地相比，人口流出地的財政支出結(jié)構(gòu)沒有明顯偏向教育。也就是說，從人口流動的維度看，對于地方政府的教育財政，轉(zhuǎn)移支付的功能僅在于“補財力”，而非“調(diào)結(jié)構(gòu)”。

表2 人口流出地教育支出偏向性估計(OLS；2018年)

轉(zhuǎn)移支付缺乏“調(diào)結(jié)構(gòu)”功能也可以通過教育支出占比對轉(zhuǎn)移支付占比回歸予以佐證。表3展示了基于2018年數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果?？刂破渌蛩睾螅诘厥袑用?，一般公共預(yù)算支出中教育支出的比例并不隨轉(zhuǎn)移支付占總財力的比例而上升。此結(jié)果在其他年份也同樣成立(10)為節(jié)省篇幅，此處不再報告其他年份的回歸結(jié)果。另外，由于人口流入和流出的地區(qū)間變異很大程度上來自省際，為了更好地比較組間差別，此部分回歸均未加入省份虛擬變量。即便加入省份虛擬變量，回歸結(jié)果也沒有明顯變化。。轉(zhuǎn)移支付的偏向性沒有引致財政支出的偏向性，顯然背離了促進基本公共服務(wù)均等化的初衷。

表3 教育支出占比對轉(zhuǎn)移支付占比回歸結(jié)果(OLS；2018年)

綜上所述，在人口流動、區(qū)域經(jīng)濟分化的背景下，轉(zhuǎn)移支付沒能使人口流出地形成偏重教育的財政支出模式。鑒于地區(qū)間財力無法在短期內(nèi)完全平衡，依靠既有轉(zhuǎn)移支付體系難以快速實現(xiàn)公共教育均等化。

以上結(jié)果引出一個重要問題：轉(zhuǎn)移支付不具備“調(diào)結(jié)構(gòu)”功能，是因為轉(zhuǎn)移支付本身的結(jié)構(gòu)不佳，或相關(guān)督導(dǎo)不到位而沒有用于教育，還是因為轉(zhuǎn)移支付替代了人口流出地政府對教育的固有支出，降低了自有財力原本的作用？后文將通過面板回歸進行分析。

(二)面板回歸：轉(zhuǎn)移支付與自有財力的作用

要全面評估轉(zhuǎn)移支付在人口流出地帶動教育支出的效果，就要同時考慮轉(zhuǎn)移支付與自有財力的作用。存在這樣一種可能，轉(zhuǎn)移支付本身確實轉(zhuǎn)化為財政教育支出，但是地方政府更少用自有財力進行教育投入，加總來看，偏向教育的轉(zhuǎn)移支付并不能改變地方財政支出結(jié)構(gòu)，正如組間分析所示。為了檢驗這一假說，此部分采用雙向固定效應(yīng)模型，以教育支出為被解釋變量，考察“人口流出地”變量與轉(zhuǎn)移支付和一般公共預(yù)算收入的交互項，比較人口流出地與人口流入地兩塊財力的作用。如果假說成立，由于人口流出地獲得更多教育轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付對財政教育支出的邊際作用應(yīng)在人口流出地更強，而因為存在替代效應(yīng)，自有財力的邊際作用在人口流出地更弱。

表4的回歸結(jié)果驗證了替代效應(yīng)假說。第(1)列顯示，“人口流出地×轉(zhuǎn)移支付”一項的估計系數(shù)顯著為正，即轉(zhuǎn)移支付影響教育支出的彈性在人口流出地更高，說明轉(zhuǎn)移支付本身體現(xiàn)了偏向性，在人口流出地更多轉(zhuǎn)化為教育支出；然而“人口流出地×一般公共預(yù)算收入”一項的系數(shù)顯著為負，即人口流出地一般公共預(yù)算收入對教育支出的影響彈性低于人口流入地，人口流出地政府更少將自有財力用于公共教育；兩相對比可以說明轉(zhuǎn)移支付對自有財力的替代作用。表4第(2)列是人均(生均)變量之間的回歸，核心解釋變量的系數(shù)方向與第(1)列一致。表4第(3)列展示了收入端轉(zhuǎn)移支付占比與支出端教育支出占比的聯(lián)系，與表3結(jié)果類似，轉(zhuǎn)移支付占比上升并不會提高教育支出占比，反而是微弱的負向關(guān)系。同時，人口流出地轉(zhuǎn)移支付占比對教育支出占比的效應(yīng)也不比人口流入地高，進一步證明轉(zhuǎn)移支付缺乏結(jié)構(gòu)效應(yīng)。

表4 人口流動下轉(zhuǎn)移支付與自有財力對財政教育支出的作用(固定效應(yīng)模型)

“學(xué)生數(shù)占比”在總量對總量回歸和比例回歸中不顯著，而在人均(生均)變量回歸中負向顯著，更甚于之前的截面回歸。原因可能在于，面板回歸只利用組內(nèi)變異。給定一個地區(qū)，教師、校舍等教育固定投入難以隨時調(diào)整，因而教育支出表現(xiàn)出更強的規(guī)模經(jīng)濟性。另外，人均GDP對財政教育支出水平具有正向影響，符合預(yù)期，也暗示截面回歸中人均GDP系數(shù)不顯著可能源于一些固定因素的干擾。

(三)“兩塊財力”替代效應(yīng)再檢驗

上一節(jié)的結(jié)果符合替代效應(yīng)假說，初步解釋了在轉(zhuǎn)移支付下人口流出地財政支出未偏向教育的原因，但仍不構(gòu)成替代效應(yīng)存在的直接證據(jù)?；诩扔忻姘鍞?shù)據(jù)，其實可以從“替代效應(yīng)”的定義出發(fā)，以財政教育支出水平為被解釋變量，考察“轉(zhuǎn)移支付”與“一般公共預(yù)算收入”的交互項。若交互項系數(shù)為負，說明地方政府自有財力對教育支出的邊際效應(yīng)隨轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加而下降，也就直接驗證了替代效應(yīng)存在。

從表5結(jié)果可以看出，不論是總量變量間的回歸，還是人均(生均)變量回歸，地方政府“兩塊財力”的交互項系數(shù)都顯著為負。這一結(jié)果直接驗證了“兩塊財力”在教育支出上的替代效應(yīng)，進一步支持了本文的觀點。轉(zhuǎn)移支付確實有偏向性，本身也轉(zhuǎn)化為財政教育支出，但是替代了政府自有財力對教育的投入，導(dǎo)致在加總意義上轉(zhuǎn)移支付只能“補財力”，不能“調(diào)結(jié)構(gòu)”，此鏈條是完整有據(jù)的。

表5 教育支出中轉(zhuǎn)移支付與自有財力的替代關(guān)系(固定效應(yīng)模型)

至于為什么一些研究的確觀察到轉(zhuǎn)移支付對教育支出的強激勵作用，原因可能在于此類研究多關(guān)注“基本普及九年義務(wù)教育”(“普九”)背景下的教育經(jīng)費保障機制改革。在“普九”過程中，中央政府不僅增加了對地方政府教育經(jīng)費支出的承擔(dān)比例，即提供一種配套轉(zhuǎn)移支付，同時還明確了“兩免一補”等政策要求，并考核義務(wù)教育完成率等指標(biāo)，多管齊下，促使地方政府增加教育投入，實現(xiàn)“普九”階段性目標(biāo)。其他強調(diào)替代效應(yīng)的研究則未聚焦在這一特殊事件，更多表現(xiàn)了地方政府財政行為的常態(tài)。本文結(jié)果也表明，如果在更大尺度上考察近期地方教育財政，“兩塊財力”的替代性占主導(dǎo)地位。

(四)穩(wěn)健性檢驗

此部分將“人口流出地”虛擬變量替換為“人口流出程度”連續(xù)變量，檢驗主要結(jié)果(表4)對于人口流出情況的不同度量的穩(wěn)健性。這里“人口流出程度”定義為max{(2010年戶籍人口-2010年常住人口)/2010年戶籍人口，0}(11)人口流入地取0，是為了將待估效應(yīng)限定在人口流出地人口流出程度的影響，而對于人口流入地，未落戶人口占戶籍人口的比例的負值，缺乏直接而明確的含義。，預(yù)期人口流出比例越高，轉(zhuǎn)移支付帶動教育支出的彈性越高，而一般預(yù)算收入的作用越小。表6的估計結(jié)果的確如此，不論是總量回歸還是人均意義的回歸，人口流出程度與轉(zhuǎn)移支付交互項的系數(shù)顯著為正，人口流出程度與一般預(yù)算收入交互項的系數(shù)為負。這一結(jié)果一方面驗證了前文結(jié)果對人口流出的不同度量的穩(wěn)健性，另一方面也說明，在人口流出的地區(qū)中，人口流出程度越深，轉(zhuǎn)移支付對公共教育的支持力度越大，但同時“可替換性”問題也越嚴(yán)重。

五、結(jié)論與政策建議

中國正在經(jīng)歷區(qū)域經(jīng)濟分化，由此產(chǎn)生的一系列問題對中國經(jīng)濟社會發(fā)展提出挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到，在市場機制完善、技術(shù)進步和對外開放的趨勢下，人口的流動和集聚是經(jīng)濟規(guī)律使然，在集聚中走向平衡是從根本上解決中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分問題的必由之路。然而，經(jīng)濟空間再配置、再平衡是一個過程。在一些地區(qū)日益繁榮的同時，另一些地區(qū)難免趨于凋敝，形成治理難題。在諸多問題中，人口流出地政府教育投入水平不足嚴(yán)重制約中國長期經(jīng)濟增長，也埋下收入不均等的隱患，亟待定計施策。

表6 人口流動下轉(zhuǎn)移支付與自有財力對財政教育支出的作用(固定效應(yīng)模型，穩(wěn)健性檢驗)

一段時期以來，中央政府及以下各級政府試圖通過有偏向的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)公共教育均等化，本文基于2010-2018年全國地市層面數(shù)據(jù)考察了這種財政安排的有效性。組間分析顯示，人口流出地政府的財力和教育支出水平與人口流入地存在較大差距；雖然轉(zhuǎn)移支付在一定程度上起到補充財力的作用，但沒能引導(dǎo)人口流出地政府側(cè)重教育投入。面板回歸表明，雖然轉(zhuǎn)移支付在人口流出地更多轉(zhuǎn)化為財政教育支出，但是人口流出地政府自有財力對公共教育的投入更少，轉(zhuǎn)移支付與自有財力在教育支出上存在替代效應(yīng)，是人口流出地財政支出未偏向教育的重要原因。

根據(jù)本文結(jié)果，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系難以有效彌合人口流出地與人口流入地的公共教育資源差距。由于轉(zhuǎn)移支付只能“補財力”而不能“調(diào)結(jié)構(gòu)”，基本公共服務(wù)均等化進程始終受制于地方政府財力差距，不適應(yīng)中國人力資本積累和民生事業(yè)發(fā)展的急切要求?！笆奈濉逼陂g經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)明確包含“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”，凸顯出調(diào)整財稅體制和地方治理體系的必要性和緊迫性。

為了及早補齊人口流出地的公共教育短板，頂層設(shè)計應(yīng)兼顧問題的內(nèi)因和外因。人口流出地政府教育投入不足，自有財力作用被轉(zhuǎn)移支付所替代，其根源是地方政府缺乏相應(yīng)的政治激勵。上級政府應(yīng)因地制宜設(shè)計官員政績考核機制，在人口流出地賦予民生指標(biāo)更高的權(quán)重，淡化經(jīng)濟總量目標(biāo)，遏止低效生產(chǎn)性支出；同時可建立區(qū)域公共教育評估體系，正確引導(dǎo)地方政府競爭；還要增強各級人民代表大會的作用，督促地方政府改善公共教育。面對人口流出地財力不足的客觀條件，上級政府也要提供有力的外部支持與督導(dǎo)。短期內(nèi)，上級政府可更多采用不限額的配套轉(zhuǎn)移支付來改變教育支出的“價格”，在向人口流出地補充財力的同時扭轉(zhuǎn)其財政支出結(jié)構(gòu)；在中長期，應(yīng)調(diào)整中央與地方的財政事權(quán)劃分，進一步上收教育等外溢性強的公共事業(yè)事權(quán)；另外，應(yīng)加快建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以“標(biāo)準(zhǔn)化”促進“均等化”。