壓覆礦產(chǎn)資源法律制度解析

■ 蘇軼娜

（1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.自然資源部資源環(huán)境承載力重點實驗室，北京 101149）

0 引言

原國土資源部《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號）第二條明確了“壓覆礦產(chǎn)資源”概念：壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。伴隨工業(yè)化和城市化進程的加快，建設(shè)規(guī)模迅速擴張，導致壓覆礦產(chǎn)資源問題日益突出。針對現(xiàn)實問題，國內(nèi)學者分別從壓覆礦產(chǎn)資源的調(diào)查與評價方法、案例分析、行政管理等不同方面進行研究，為強化壓覆管理建言獻策[1-8]。多年來，我國不斷完善以《礦產(chǎn)資源法》為核心的壓覆礦產(chǎn)資源法律制度，在取得明顯成效的同時仍存在不少問題。本文全面梳理了現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，針對壓覆管理的重點問題，以妥善處理建設(shè)項目和礦產(chǎn)資源間矛盾為原則，分析有關(guān)法規(guī)政策之間的邏輯關(guān)系，找出不協(xié)調(diào)問題之所在，進而提出相應(yīng)建議。

1 壓覆礦產(chǎn)資源管理制度基本完善

1.1 厘清了所有權(quán)和用益物權(quán)的法律關(guān)系，明確了壓覆審批的法律地位

1.1.1 礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家享有對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)

《憲法》第九條規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，嚴禁任何組織或個人侵占或破壞礦產(chǎn)資源。《民法典》第二百四十條、第二百四十六條、第二百四十七條規(guī)定，國務(wù)院代表國家享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，即占有、使用、收益、處分等四項權(quán)利?；诖耍还芤言O(shè)置礦業(yè)權(quán)還是未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，其所有權(quán)歸屬國家，國務(wù)院有權(quán)代表國家行使權(quán)利，保護礦產(chǎn)資源免遭不合理壓覆。

1.1.2 省級以上礦政主管部門承擔礦產(chǎn)資源壓覆審批管理職責

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定，鐵路、水庫、輸油管道、輸電線路等工程項目擬建前，須向所在地的礦政主管部門進行壓覆查詢，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準，不得壓覆重要礦產(chǎn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建自然資源部并明確由其履行包括“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”的“兩統(tǒng)一”職責，其中包括壓覆審批管理?！秶临Y源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）規(guī)定，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由省級以上礦政主管部門審批。《自然資源部關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施方案》（自然資函〔2019〕341號）規(guī)定，礦產(chǎn)資源保護監(jiān)督司負責壓覆審批?；诖?，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位必須按照法定程序向省級以上礦政主管部門提交壓覆申請。

1.1.3 探礦權(quán)和采礦權(quán)屬于用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)資源的使用權(quán)受法律保護

《民法典》第三百二十三條、第三百二十九條規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人依法享有占有、使用、收益三項權(quán)利?；诖?，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)在許可證規(guī)定的區(qū)域內(nèi)進行勘查或開采活動，并依法獲取相應(yīng)收益。建設(shè)項目壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源時，建設(shè)單位應(yīng)當向省級以上礦政主管部門提交壓覆申請；建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源時，還要征得礦業(yè)權(quán)人的同意，否則不得壓覆。這也是礦政主管部門在履行壓覆審批管理職責過程中保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益不受侵犯的法律基礎(chǔ)。

1.2 壓覆查詢服務(wù)能力不斷提升

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條、《礦產(chǎn)資源法實施細則》（國務(wù)院令第152號）第三十五條、國土資發(fā)〔2010〕137號文第四條規(guī)定，建設(shè)單位在擬建項目實施前，向所在地的礦政主管部門查詢礦產(chǎn)資源分布情況。自然資源部辦公廳《關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）第三條規(guī)定，省級自然資源主管部門負責建設(shè)好省級數(shù)據(jù)庫，并上線運行壓覆查詢系統(tǒng)，為建設(shè)單位提供便利?；诖?，建設(shè)單位在擬建項目選址前，可以方便、快捷地登錄省級壓覆查詢系統(tǒng)，盡量不壓或少壓已探明儲量的重要礦產(chǎn)。目前，河南、寧夏、湖北、內(nèi)蒙古、四川五個?。ㄗ灾螀^(qū)）已經(jīng)正式啟用線上壓覆查詢系統(tǒng)，提高了壓礦審批效率，優(yōu)化了營商環(huán)境。

1.3 理順了重要礦產(chǎn)資源壓覆審批流程

1.3.1 根據(jù)礦種的重要性及儲量規(guī)模區(qū)分壓覆審批權(quán)限

國土資發(fā)〔2010〕137號文第二條、第三條規(guī)定，重要礦產(chǎn)資源是指《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級礦政主管部門確定的本行政區(qū)內(nèi)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石等礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務(wù)院批準的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準的國家重大建設(shè)項目除外。建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由省級以上礦政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計查明資源儲量數(shù)量達大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由自然資源部負責審批。

1.3.2 取消了壓覆登記，簡化了壓覆審批程序

自然資源部《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）第九條、第十條，自然資源部辦公廳《關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕26號）第四條規(guī)定，簡化歸并評審備案和登記事項：省級以上礦政主管部門根據(jù)礦業(yè)權(quán)發(fā)證權(quán)限來確定壓覆評審備案權(quán)限，對建設(shè)單位提交的壓覆評審備案申請、壓覆資源儲量信息表、壓覆評估報告等資料審核后組織評審備案，評審結(jié)果直接作為壓覆審批的參考要件；壓覆審批通過后，建設(shè)單位不再辦理壓覆登記手續(xù)。自然資辦函〔2020〕710號文第二條規(guī)定，做好取消壓覆登記后的工作銜接：礦政主管部門在壓覆審批通過后，及時將壓覆信息錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，建設(shè)單位憑此證明辦理用地報批手續(xù)。

1.3.3 壓覆審批和用地報批程序?qū)崿F(xiàn)有效銜接

原國土資源部《關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）第二條第六款規(guī)定，在用地預(yù)審階段，不再對建設(shè)項目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進行審查；在用地報批階段，建設(shè)單位在說明已與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商解決補償問題的前提下，可以辦理用地審批手續(xù)；在供地階段，建設(shè)單位未簽訂補償協(xié)議、未完成壓覆審批手續(xù)的，項目所在地的人民政府不得供地?；诖?，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源時，簽訂壓覆補償協(xié)議和辦理壓覆審批手續(xù)是建設(shè)單位獲得建設(shè)用地的必要條件，二者缺一不可。

1.3.4 建設(shè)單位承擔壓覆查詢和壓覆申報義務(wù)

國土資發(fā)〔2010〕137號文規(guī)定，建設(shè)項目選址前，建設(shè)單位向所在地的省級礦政主管部門進行查詢，建設(shè)項目無法避免地壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由建設(shè)單位組織編制壓覆評估報告和壓覆申請函，并根據(jù)審批權(quán)限上報自然資源部或省級礦政主管部門，同時還要征得礦業(yè)權(quán)人的同意。壓覆申請資料至少包括建設(shè)項目的目的和任務(wù)、壓覆重要礦產(chǎn)資源的不可避免性論證、與壓覆礦產(chǎn)的經(jīng)濟對比分析、壓覆區(qū)域確定和壓覆礦產(chǎn)儲量估算等四項主要內(nèi)容。

1.4 壓覆區(qū)域評估工作積極推進，建設(shè)單位的壓覆申請負擔有望減輕

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）第二條第九款規(guī)定，政府對有條件的區(qū)域統(tǒng)一進行壓覆區(qū)域評估，并在土地出讓或劃撥前告知建設(shè)單位。自然資辦函〔2020〕710號文第一條規(guī)定，省級自然資源主管部門組織對人民政府已批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)、國務(wù)院已批準的自由貿(mào)易試驗區(qū)等特定區(qū)域進行壓覆調(diào)查評估，并將調(diào)查結(jié)果錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫?；诖耍谧匀毁Y源部的政策指導和省級人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由省級自然資源主管部門負責開展具體工作，壓覆區(qū)域評估完成后形成“區(qū)域評估白名單”，建設(shè)單位在“區(qū)域評估白名單”內(nèi)開展建設(shè)項目時，不再單獨辦理壓覆審批手續(xù)，大大減輕了建設(shè)單位的工作量。

1.5 建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源范圍有章可循

壓覆范圍包括建設(shè)項目的用地范圍、影響范圍兩個方面，用地范圍在政府供地時已經(jīng)確定，而影響范圍（即安全距離）則在《公路安全保護條例》《鐵路安全管理條例》《電力設(shè)施保護條例實施細則》《石油天然氣管道保護法》《石油天然氣管道保護條例》等法律法規(guī)中有明確規(guī)定：公路的安全距離為公路用地外緣外推50～200米，鐵路為鐵路橋梁外推500～3000米，電力線路為導線邊線外推0.75～500米，油氣管道為管道中心線外推5～1000米。此外，礦山開采的安全范圍也有法律規(guī)定：礦山開采分為露天爆破開采、露天非爆破開采、地下開采三種類型；露天爆破開采型礦區(qū)的安全范圍依照《冶金、化工石灰?guī)r及白云巖、水泥原料礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范》（DZ/T 0213—2002），安全距離不小于300米；地下開采型礦山依照《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》（簡稱《“三下”采煤規(guī)程》），建筑物各保護等級的維護帶寬度為5～10米，鐵路各保護等級的維護帶寬度為5～50米，立井維護帶寬度為20米，工業(yè)場地維護帶寬度為15米；露天非爆破開采型礦區(qū)沒有法律規(guī)定，一般依照《“三下”采煤規(guī)程》并結(jié)合礦區(qū)巖性特征來確定?；诖?，應(yīng)當在統(tǒng)籌考慮建設(shè)項目用地范圍和影響范圍、礦山開采安全范圍的基礎(chǔ)上，科學劃定壓覆范圍。礦山企業(yè)首先對礦山爆破和開采的安全距離進行論證，然后結(jié)合建設(shè)項目的用地范圍和影響范圍來確定最終的壓覆礦產(chǎn)資源范圍。

1.6 壓覆礦產(chǎn)資源國情調(diào)查在全國范圍內(nèi)有序開展，資源家底有望進一步夯實

在總結(jié)自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源國情調(diào)查試點工作方案〉的通知》（自然資辦函〔2018〕1694號）、自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源國情調(diào)查（試點）技術(shù)要求〉的函》（自然資辦函〔2019〕172號）實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，自然資源部全面啟動了包括壓覆調(diào)查在內(nèi)的全國礦產(chǎn)資源國情調(diào)查工作。為推動這項工作，自然資源部辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)更新機制 做好礦產(chǎn)資源國情調(diào)查工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕36號）、《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源國情調(diào)查技術(shù)要求的通知》（自然資辦函〔2020〕1538號）、《關(guān)于高質(zhì)量推進礦產(chǎn)資源國情調(diào)查工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2021〕25號）。本次調(diào)查工作面向全國，內(nèi)業(yè)整理和外業(yè)調(diào)查同步進行，重點對石油、天然氣、鈾、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鈷、鋰、鋯鉀鹽等13種緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開展壓覆調(diào)查，計劃于2021年9月底前完成省級全面核查及問題整改工作，11月底前完成全國抽查核查及省級問題整改工作。

2 壓覆礦產(chǎn)資源管理存在的問題

2.1 基本概念有待明確，基礎(chǔ)分類有待完善

概念是解決法律問題時必不可少的工具，沒有嚴格的概念就不能理性地思考法律問題，并將其轉(zhuǎn)化成語言傳達給他人[9]。目前壓覆礦產(chǎn)資源管理的基本概念和基礎(chǔ)分類存在以下問題。一是“壓覆礦產(chǎn)資源”概念缺少法律界定。國土資發(fā)〔2000〕386號文第二條對該概念作了界定，但該文件已被原國土資源部《關(guān)于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》（國土資源部公告2010年第29號）廢止，這導致各級礦政主管部門對壓覆對象的理解不一[10]，有的認為是壓覆礦床，有的認為是壓覆礦產(chǎn)資源的已探明儲量及預(yù)測資源量，有的認為只針對壓覆礦產(chǎn)資源的已探明儲量，有的認為是壓覆礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）情形，有的認為只針對壓覆采礦權(quán)情形。二是“重要礦產(chǎn)資源”概念有待與時俱進地更新。國土資發(fā)〔2010〕137號文第二條對“重要礦產(chǎn)資源”概念的規(guī)定是基于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34種礦產(chǎn)，但該《辦法》是國務(wù)院1998年發(fā)布、2014年修訂的，硫、金剛石等礦產(chǎn)已經(jīng)不再算作重要礦產(chǎn)。三是壓覆礦產(chǎn)資源的分類有待完善。國土資發(fā)〔2000〕386號文將壓覆礦產(chǎn)資源分為重要礦產(chǎn)資源和非重要礦產(chǎn)資源兩種類型，但該文件已被廢止；國土資發(fā)〔2010〕137號文只明確了壓覆重要礦產(chǎn)資源事宜，對壓覆非重要礦產(chǎn)資源并未提及，這在法律層面導致分類不完整，在實踐層面導致各級礦政主管部門對壓覆非重要礦產(chǎn)資源的處理方式不同：在“非重要礦產(chǎn)”概念方面，有的認為是除重要礦產(chǎn)資源以外的其他礦產(chǎn)資源，有的認為是除重要礦產(chǎn)資源以外、資源儲量規(guī)模為小型的其他礦產(chǎn)資源；在壓覆審批方面，有的由省級自然資源主管部門負責，有的則將權(quán)限下放至市（縣）級礦政主管部門，這導致非重要礦產(chǎn)資源壓覆審批管理混亂，未批先建的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.2 法定的建設(shè)項目和壓覆資源經(jīng)濟對比在實踐中未引起足夠重視，導致礦產(chǎn)資源被不合理壓覆

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)地質(zhì)部制定的〈礦產(chǎn)資源保護試行條例〉》（國務(wù)院〔65〕國經(jīng)424號）第十三條規(guī)定，建設(shè)項目不可避免地壓覆礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)當作出細致的經(jīng)濟比較，并征得主管工業(yè)部的同意。國土資發(fā)〔2010〕137號文規(guī)定，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位組織編寫壓覆評估報告，對擬建項目的必要性和選址最優(yōu)化方案進行論證，對建設(shè)項目和被壓覆礦產(chǎn)資源的社會經(jīng)濟效益進行對比分析，并將不可避免性壓覆詳細論證材料作為附件一并提交礦政主管部門?；诖?，建設(shè)項目和壓覆資礦產(chǎn)源經(jīng)濟對比的必要性已有法律規(guī)定。從理論上講，建設(shè)項目的經(jīng)濟效益是建設(shè)單位必須考慮的首要問題，如果被壓覆礦產(chǎn)資源的數(shù)量過大或戰(zhàn)略意義極為重要，那么所需補償?shù)膲焊操M用將會很高，不如及時更改設(shè)計方案，有效減少不合理壓覆，以確保項目的經(jīng)濟合理性。但在實踐中，建設(shè)單位通常將壓覆查詢工作放在建設(shè)項目設(shè)計方案完成后，而設(shè)計方案一旦確定就很難作出重大修改，建設(shè)項目和被壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟對比也隨之流于形式，造成大量礦產(chǎn)資源被不合理壓覆。例如，河南省G107線繞信陽市區(qū)段一級公路新建工程壓覆膨潤土資源量占全省查明資源量的26.35%，導致資源無法正常開發(fā)利用。

2.3 法定的壓覆審批程序在實踐中操作不規(guī)范，導致礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益遭受損害

國務(wù)院令第152號文第三十五條規(guī)定，當項目建設(shè)與礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生矛盾時，由項目所在地的人民政府提出解決草案，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)部門提出意見，國務(wù)院行政主管部門作出最終決定。國土資發(fā)〔2010〕137號文要求，建設(shè)單位辦理用地申請時必須提交省級以上礦政主管部門出具的未壓覆證明或壓覆審批證明。國土資規(guī)〔2016〕16號文第二條第六款規(guī)定，只有在建設(shè)單位完成壓覆補償協(xié)議和壓覆審批手續(xù)的前提下，人民政府才能供地?；诖?，壓覆審批和用地報批之間的法定協(xié)調(diào)關(guān)系已經(jīng)捋順。但在現(xiàn)實中，地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，往往忽視壓覆審批環(huán)節(jié)而直接供地[11]，致使礦產(chǎn)資源未經(jīng)礦業(yè)權(quán)人同意而被壓覆，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益遭受侵犯。例如，福建省龍巖市恒鑫煤業(yè)有限公司和龍巖市永武高速公路有限公司的壓礦糾紛，礦業(yè)權(quán)人因壓覆補償金額過低而遭受巨額經(jīng)濟損失。

2.4 壓覆補償制度有待建立和完善

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2019〕25號）第二條第十款規(guī)定，堅持誰破壞、誰補償?shù)脑瓌t，建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。國土資發(fā)〔2010〕137號文第四條第三款對壓覆補償金額的原則性規(guī)定只考慮到礦業(yè)權(quán)人的直接損失，與市場經(jīng)濟明顯脫鉤。基于此，壓覆補償事宜雖然在法律政策層面有所涉及，但條款內(nèi)容由于過于籠統(tǒng)而缺乏實操性，問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是對于壓覆補償金額如何確定，缺乏具體的評估指標，建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人的爭議很大；二是對于國家出資探明資源儲量但未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地如何補償，沒有法律規(guī)定；三是國土資發(fā)〔2010〕137號文雖然對壓覆補償標準方面進行了探索，但也只是國務(wù)院所屬行政部門的規(guī)范性文件，而無法作為壓覆補償司法實踐的法律依據(jù)，法院通常用《物權(quán)法》《民法總則》《侵權(quán)責任法》《國家賠償法》等國家法律的相關(guān)條款取而代之。

2.5 壓覆礦產(chǎn)資源家底有待摸清

《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計管理辦法》（國土資源部令第23號公布，2020年4月29日自然資源部第3次部務(wù)會議修正）第二條至第四條規(guī)定，自然資源部負責全國范圍內(nèi)石油、天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)的壓覆統(tǒng)計工作，縣級以上礦政主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)其他礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作?！秶临Y源部關(guān)于印發(fā)〈固體礦產(chǎn)資源儲量核實報告編寫規(guī)定〉的通知》（國土資發(fā)〔2007〕26號）第二條第二款和《國土資源部關(guān)于全面實施〈固體礦產(chǎn)資源儲量分類〉國家標準和勘查規(guī)范有關(guān)事項的通知》（國土資發(fā)〔2007〕68號）第七條規(guī)定，對于未經(jīng)批準的事實壓覆，不必履行壓覆審批手續(xù)，但應(yīng)在資源儲量報告中分割出壓覆范圍，估算出壓覆量，經(jīng)評審備案后作為劃定礦區(qū)范圍（申請采礦許可證）、礦業(yè)權(quán)變更、壓覆礦產(chǎn)資源儲量登記的依據(jù)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于做好礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕158號）第一條至第三條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)于每年1月底前，根據(jù)礦種分類向自然資源部或所在地的礦政主管部門報送壓覆礦產(chǎn)儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)表，各級礦政主管部門及時將通過壓覆審批的壓覆評審備案數(shù)據(jù)更新到礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫中。基于此，壓覆礦產(chǎn)資源劃分為審批壓覆和事實壓覆兩種類別，壓覆統(tǒng)計方法也有法律規(guī)定。但在現(xiàn)實中，由于各級礦政主管部門網(wǎng)絡(luò)信息報送系統(tǒng)不完善而導致已通過壓覆審批但壓覆數(shù)據(jù)未入庫、事實壓覆數(shù)據(jù)不全等現(xiàn)象頻發(fā)，全國范圍內(nèi)壓覆礦產(chǎn)資源家底不明。

3 壓覆礦產(chǎn)資源管理制度改革建議

3.1 明確基本概念，完善基礎(chǔ)分類

對國土資發(fā)〔2010〕137號文進行修訂，明確基本概念，完善基礎(chǔ)分類。一是明確“壓覆礦產(chǎn)資源”概念。壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。二是更新“重要礦產(chǎn)資源”概念。重要礦產(chǎn)資源是指《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄所列礦種和省級自然資源主管部門確定的本行政區(qū)內(nèi)優(yōu)勢礦產(chǎn)和緊缺礦產(chǎn)。《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》根據(jù)實施情況和礦產(chǎn)資源變化形勢每五年修編一次，對重要礦產(chǎn)資源的界定也隨之更新。三是補充“非重要礦產(chǎn)資源”概念。非重要礦產(chǎn)資源是除重要礦產(chǎn)資源以外的其他所有礦產(chǎn)。四是將壓覆審批分為壓覆重要礦產(chǎn)資源審批、壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批兩種類別，無論重要礦產(chǎn)資源還是非重要礦產(chǎn)資源的壓覆審批均由省級以上自然資源主管部門負責，但審批權(quán)限有所不同：自然資源部負責石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)的審批，項目所在地的省級自然資源主管部門向自然資源部報送壓覆初審材料；省級自然資源主管部門負責除上述礦產(chǎn)以外的其他礦產(chǎn)的審批，市（縣）級自然資源主管部門向其所屬的省級自然資源主管部門提供壓覆初審材料。

3.2 嚴格礦產(chǎn)資源不可避免性壓覆論證，突出建設(shè)項目和被壓覆資源經(jīng)濟對比

一方面，建設(shè)項目確需壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源時，建設(shè)單位必須編制兩個（含）以上選址（線）方案，其中包括首選方案最優(yōu)化論證、礦產(chǎn)資源不可避免性壓覆論證等詳細內(nèi)容。省級自然資源主管部門組織專家對選址（線）方案進行評審，力求在保護礦產(chǎn)資源和保障建設(shè)項目之間達到最優(yōu)平衡的基礎(chǔ)上做出是否允許壓覆的建議。省級以上自然資源主管部門根據(jù)各自壓覆審批權(quán)限，結(jié)合專家評審意見，做出是否允許壓覆的決定。禁止壓覆的，建設(shè)單位必須另行選址；允許壓覆的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆補償協(xié)議后方能獲得建設(shè)用地。另一方面，礦業(yè)權(quán)人不同意建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，有權(quán)向省級自然資源主管部門提交不可壓覆論證材料。國土資發(fā)〔2010〕137號文規(guī)定，煉焦用煤、富鐵礦等13種礦產(chǎn)原則上不得壓覆；此外，屬于在采、籌建的礦山，探轉(zhuǎn)采礦區(qū)，礦床規(guī)模為中型（含）以上礦區(qū)，潛在經(jīng)濟價值高的礦區(qū)，優(yōu)勢、緊缺資源，開發(fā)利用前景好的礦區(qū)，采礦活動對環(huán)境影響在可控范圍內(nèi)（影響小）的礦區(qū)，開發(fā)利用符合相關(guān)資源安全和產(chǎn)業(yè)等政策的礦區(qū)，都在不可壓覆考慮范圍之列。

3.3 補充違法壓礦的責任追究條款，切實維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

法律責任是法律規(guī)則中不可缺少的組成部分，是法律得以有效實施的基本保障，在司法實踐中劃分為民事、行政、刑事等三種類別。建議在《礦產(chǎn)資源法》中增加追責條款。一方面，增加建設(shè)單位違法壓礦的追責條款。建設(shè)單位未履行壓覆審批程序而擅自施工的，視其情節(jié)嚴重程度追究民事責任甚至刑事責任。另一方面，增加行政人員疏于管理的追責條款。省級以上自然資源主管部門的工作人員應(yīng)當依照各自審批權(quán)限做好壓覆審批工作，對于已完成壓覆審批但壓覆數(shù)據(jù)未入庫、未完成壓覆審批但予以供地等問題，視其情節(jié)嚴重程度追究行政責任。

3.4 建立和完善壓覆補償制度

做好《憲法》《民法典》《礦產(chǎn)資源法》中關(guān)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)、用益物權(quán)、壓覆管理等法律條款的銜接，修訂《礦產(chǎn)資源法實施細則》，明確壓覆補償事宜。一是明確補償原則：壓覆補償是對礦產(chǎn)資源權(quán)利人（所有權(quán)人、用益物權(quán)人）被壓覆財產(chǎn)價值的補償，不能簡單地等同于對實際投入資本的補償。二是明確補償情形：公路、鐵路、油氣管道、輸電線路、大型建筑物等工程建設(shè)壓覆礦產(chǎn)資源，城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制與調(diào)整壓覆礦產(chǎn)資源，都屬于壓覆補償情形之列；為保護人類環(huán)境和實現(xiàn)生態(tài)平衡而設(shè)立的各類自然保護區(qū)壓覆礦產(chǎn)資源，由省級以上人民政府統(tǒng)籌，補償事宜參照壓覆補償規(guī)定。三是明確補償主體：按照誰壓覆、誰補償?shù)脑瓌t，工程建設(shè)壓覆的，由建設(shè)單位負責補償；城鎮(zhèn)規(guī)劃壓覆的，由市（縣）級以上人民政府負責補償；各類保護區(qū)壓覆的，由省級以上人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)補償事宜。四是科學確定補償范圍及金額：壓覆國家出資、未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源的，由省級以上自然資源主管部門委托有資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)對壓覆區(qū)域及其勘查成本價值進行評估，確定補償范圍及金額，然后建設(shè)單位根據(jù)資金來源渠道（國家地勘基金、省地勘基金等）的不同，向中央或地方財政繳納地質(zhì)找礦補償費，專項用于地質(zhì)找礦和礦業(yè)發(fā)展；壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人共同委托有資質(zhì)的地勘單位或共同委托項目所在地的市（縣）級自然資源主管部門組織有資質(zhì)的地勘單位進行評估，確定補償區(qū)域及金額，雙方協(xié)商簽訂壓覆補償協(xié)議。五是區(qū)別對待探礦權(quán)補償、采礦權(quán)補償：探礦權(quán)補償以壓覆區(qū)域內(nèi)探礦權(quán)價款、實際勘查投入及其他相關(guān)投入為依據(jù)進行補償；采礦權(quán)補償涉及壓覆區(qū)域內(nèi)已繳價款、直接投入、企業(yè)損失、職工失業(yè)等四方面內(nèi)容。已繳價款補償是指已繳價款的礦產(chǎn)資源儲量在當前市場條件下應(yīng)繳價款的補償，無償取得的除外；直接投入補償是指對勘查投入、開采投入、專用設(shè)備投入的補償；企業(yè)損失補償，按照該礦山企業(yè)前三年平均凈利潤的2.5倍計算，無法計算得出的，可參照與企業(yè)當前開采規(guī)模相當?shù)耐悋衅髽I(yè)的有關(guān)數(shù)據(jù)進行核算；職工失業(yè)補償是指根據(jù)《勞動合同法》對失業(yè)人員的經(jīng)濟補償。

3.5 規(guī)范壓覆調(diào)查統(tǒng)計制度，夯實資源本底數(shù)據(jù)

省級以上自然資源主管部門做好壓覆審批、壓覆統(tǒng)計、壓覆區(qū)域評估等工作。首先，核查審批壓覆數(shù)據(jù)，及時將已通過壓覆審批的統(tǒng)計數(shù)據(jù)錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，確保審批壓覆數(shù)據(jù)的全面、可靠。其次，補充事實壓覆數(shù)據(jù)，借助于“全國礦產(chǎn)資源國情調(diào)查與綜合評價”項目，采用衛(wèi)星遙感和現(xiàn)場核查的方式，完成因各種歷史原因?qū)е碌氖聦崏焊玻ㄎ唇?jīng)審批而壓覆）統(tǒng)計工作，將自然資源部認定的事實壓覆數(shù)據(jù)統(tǒng)一入庫。再次，統(tǒng)一組織壓覆區(qū)域評估，在礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫中進行特定區(qū)域內(nèi)壓覆礦產(chǎn)預(yù)登記，待建設(shè)項目正式實施后對入庫數(shù)據(jù)作出及時調(diào)整。