建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的模型解析與優(yōu)化
——基于邊際分析方法

■ 張 惠/侯華麗

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

節(jié)約集約用地、提高土地利用效率是我國土地管理工作的長期要求。建設(shè)用地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，根據(jù)我國土地利用計(jì)劃管理制度，對新增建設(shè)用地指標(biāo)長期實(shí)行“自上而下”的計(jì)劃配置[1-2]。同時，由于缺乏強(qiáng)有力的用地指標(biāo)使用情況監(jiān)管考核機(jī)制，地方政府往往重指標(biāo)申請報(bào)批而輕指標(biāo)供用管理[3]，產(chǎn)生土地“批、供、用”環(huán)節(jié)的不銜接、不平衡問題，批而未供和閑置土地?cái)?shù)量不斷累積，存量建設(shè)用地問題十分突出，成為當(dāng)前土地利用管理工作面臨的主要矛盾，嚴(yán)重制約土地資源的節(jié)約集約和高效利用[4]，迫切需要推進(jìn)存量建設(shè)用地盤活，推動更高質(zhì)量發(fā)展[5]?！霸龃鎾煦^”機(jī)制作為一項(xiàng)創(chuàng)新性土地利用計(jì)劃管理制度，其建立初衷是通過引入經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)將土地管理的工作重心轉(zhuǎn)移到存量土地盤活上來，推動完成批而未供和閑置土地的處置任務(wù)[6]。目前，“增減掛鉤”政策尚處于實(shí)施初期階段。文章認(rèn)為，有必要從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理出發(fā)，進(jìn)一步夯實(shí)政策理論基礎(chǔ)、深刻把握內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，為“增存掛鉤”機(jī)制更為有效地實(shí)施提供理論支撐。

1 “增存掛鉤”機(jī)制的實(shí)施進(jìn)展與政策效果

2018年，“增存掛鉤”機(jī)制在自然資源部官方文件中被正式提出，以存量建設(shè)用地處置為導(dǎo)向，要求各級自然資源主管部門分解下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃時，要在原先因素法測算結(jié)果基礎(chǔ)上，根據(jù)所轄各地區(qū)批而未供和閑置土地處置兩項(xiàng)任務(wù)的完成情況，相應(yīng)獎勵或核減一定比例的計(jì)劃指標(biāo)[7]。這一時期，主要實(shí)行新增計(jì)劃指標(biāo)獎懲數(shù)量與存量土地處置情況相掛鉤，“增存掛鉤”表現(xiàn)為激勵型政策，地方政府為避免被核減新增計(jì)劃指標(biāo)，會傾向于做出完成至少一項(xiàng)存量土地處置任務(wù)的理性選擇。到2020年，“增存掛鉤”機(jī)制已轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸@取年度新增計(jì)劃指標(biāo)的重要來源?！蹲匀毁Y源部關(guān)于2020年土地利用計(jì)劃管理的通知》(自然資發(fā)〔2020〕91號)明確，未納入重點(diǎn)用地保障的項(xiàng)目用地，年度能夠配置的計(jì)劃指標(biāo)總量按照一定的比例規(guī)則與處置存量土地?cái)?shù)量直接掛鉤，對2017年底前和2018年以來批準(zhǔn)的批而未供土地，分別按處置完成量的50%和30%核算計(jì)劃指標(biāo)；對納入2020年度處置任務(wù)的閑置土地，按處置完成量的50%核算[8]。同時，繼續(xù)在核算得到的計(jì)劃指標(biāo)總量基礎(chǔ)上實(shí)施一定的獎懲性指標(biāo)激勵，強(qiáng)化“增存掛鉤”機(jī)制的激勵作用。

“增存掛鉤”機(jī)制自實(shí)行以來，取得了良好的政策效果。一方面，該政策以改革土地利用計(jì)劃管理方式為基本遵循，通過將新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)配置與批而未供和閑置土地處置情況相掛鉤，有效敦促地方政府盤活存量用地、提高土地資源要素配置效率[9]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設(shè)用地722.9萬畝，盤活利用閑置建設(shè)用地169.7萬畝[10]，較好地完成存量土地處置任務(wù)。另一方面，“增存掛鉤”的政策內(nèi)涵與操作規(guī)范，以及節(jié)約集約利用土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)均在該政策的推進(jìn)過程中得到深化。鑒于“增存掛鉤”機(jī)制表現(xiàn)出良好的政策效應(yīng)，該改革已通過2019年新修訂的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》上升至部門規(guī)章層面，并在2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》中，作為深化土地管理制度改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作部署實(shí)施。

2 “增存掛鉤”機(jī)制的模型構(gòu)建

現(xiàn)行“增存掛鉤”機(jī)制下，各地政府需要付出一定的管理成本進(jìn)行存量土地處置，由此得到的新增計(jì)劃指標(biāo)可支撐地方項(xiàng)目用地需求，為地方帶來相應(yīng)的土地收益，因此，地方政府是否選擇處置存量土地和處置存量土地的多少，構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)決策行為[11-12]。文章運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際分析方法[13-14]，初步構(gòu)建抽象化的數(shù)學(xué)模型，嘗試從理論上解析“增存掛鉤”機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理。

2.1 初始存量參數(shù)設(shè)定

當(dāng)前，“增存掛鉤”機(jī)制下能夠用于核算新增計(jì)劃指標(biāo)的初始存量分為批而未供土地和閑置土地兩種類型，其中，在實(shí)際管理工作中，地方政府在批準(zhǔn)土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，擁有兩年的供地時間，滿兩年未供出才構(gòu)成真正的批而未供土地，否則為未完成供地程序的土地。因此，批而未供土地進(jìn)一步細(xì)分出兩種情形，據(jù)此分別設(shè)定初始存量土地相關(guān)參數(shù)（表1）。

表1 模型初始存量參數(shù)設(shè)定

2.2 存量處置決策變量設(shè)定

地方政府的決策行為，表現(xiàn)為存量土地處置的數(shù)量。以處置完成率作為模型的變量，反映地方政府完成相關(guān)存量處置任務(wù)的能動性（表2），并構(gòu)建存量土地處置量關(guān)于處置完成率的函數(shù)為：

表2 存量處置決策變量設(shè)定

2.3 新增計(jì)劃指標(biāo)函數(shù)構(gòu)建

三種類型的初始存量B1、B2和B3分別按處置完成量的α1、α2和α3核算新增計(jì)劃指標(biāo)（α1、α2和α3為核算比例系數(shù)），且根據(jù)批而未供和閑置土地兩項(xiàng)處置任務(wù)完成情況，在核算的計(jì)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上再進(jìn)行獎勵β1倍或核減β2倍（0＜β1，β2＜1），則年度按處置完成量核算新增計(jì)劃指標(biāo)增量共計(jì)：

實(shí)行獎懲政策后實(shí)際新增計(jì)劃指標(biāo)量為：

2.4 成本收益決策模型構(gòu)建

地方政府在進(jìn)行存量土地處置決策時，期望目標(biāo)是通過選擇恰當(dāng)?shù)拇媪客恋靥幹靡?guī)模，實(shí)現(xiàn)成本最低、收益最高的決策。根據(jù)邊際分析法，地方政府每增加一單位的存量土地處置規(guī)模，相應(yīng)產(chǎn)生一定量的邊際成本 和邊際收益 ，當(dāng)邊際成本恰好等于邊際收益時，地方政府的存量土地處置達(dá)到最佳規(guī)模。具體而言，地方政府行為決策的邊際成本是開展存量土地處置工作所耗費(fèi)的管理成本的抽象化，為簡化分析，假定地方政府存量土地處置的邊際成本是隨處置規(guī)模線性遞增的函數(shù)，表現(xiàn)為隨著處置規(guī)模的增加，地方政府面臨的批而未供或閑置土地的處置難度也加大，需要付出更多的管理成本，這與地方政府先易后難開展存量土地處置工作的實(shí)際相一致。地方政府存量土地處置決策的邊際收益由兩部分構(gòu)成：其一是存量土地處置直接帶來的收益MR1，隨處置規(guī)模的增加而減小；其二是由存量土地處置規(guī)模核算得到的新增計(jì)劃指標(biāo)量（包含獎懲性指標(biāo)）所產(chǎn)生的收益MR2，隨新增計(jì)劃指標(biāo)量的增加而遞減，且由于新增計(jì)劃指標(biāo)量也是存量土地處置規(guī)模的線性函數(shù)，因此，邊際收益整體上與處置規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，為簡化分析，假定該函數(shù)關(guān)系為負(fù)線性相關(guān)關(guān)系。最終，地方政府面臨的成本收益決策模型為：

式（4）中，k1表示存量土地處置邊際成本與處置規(guī)模的正線性相關(guān)關(guān)系，因此k1＞0；k2表示存量土地處置邊際收益與處置規(guī)模的負(fù)線性相關(guān)關(guān)系，因此k2＜0；b為參數(shù)，表示邊際收益函數(shù)的縱截距。

3 “增存掛鉤”機(jī)制的模型解析

“增存掛鉤”機(jī)制建立起新增計(jì)劃指標(biāo)量與存量土地處置規(guī)模、存量處置成本與新增指標(biāo)收益之間的聯(lián)系，構(gòu)成政策激勵作用的基礎(chǔ)?；谏鲜鲞呺H分析模型，通過解析內(nèi)在機(jī)理，可以更好地判斷“增存掛鉤”機(jī)制的實(shí)施效果。

3.1 實(shí)現(xiàn)土地管理工作重心向存量處置轉(zhuǎn)移

用以配套項(xiàng)目落地的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)代表受法律保護(hù)的新的土地發(fā)展權(quán)，是地方政府不可或缺的發(fā)展要素。在當(dāng)前“計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”的計(jì)劃改革背景下，非重點(diǎn)保障的項(xiàng)目用地指標(biāo)需由處置存量進(jìn)行掛鉤核算。因此，當(dāng)且僅當(dāng)新增計(jì)劃指標(biāo)為0時，存量土地處置率η1、η2和η3才能同時取0，即不需要進(jìn)行存量處置；否則，地方政府必須將工作重心轉(zhuǎn)移到“向存量要增量”上來，積極主動盤活消化現(xiàn)有批而未供和閑置土地，以爭取更大的發(fā)展權(quán)。

3.2 實(shí)現(xiàn)存量和增量土地資源配置效率雙提升

一方面，存量處置工作直指配置失當(dāng)?shù)呐垂┖烷e置土地資源，根據(jù)《關(guān)于完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，批而未供土地需辦理土地供應(yīng)手續(xù)，閑置土地需動工開發(fā)或置換使用，少部分由政府收回處置。因此，年度能夠完成數(shù)量為B1η1＋B2η2的存量土地指標(biāo)供應(yīng)和數(shù)量最多可達(dá)B3η3的閑置土地資源盤活，有效減少指標(biāo)和資源浪費(fèi)，得到符合社會生產(chǎn)需要的有效資源配置結(jié)果。另一方面，增量計(jì)劃指標(biāo)的審批使用以滿足市場實(shí)際需求、保障具體項(xiàng)目落地為目標(biāo)，能夠最大限度確保供應(yīng)量趨近于實(shí)際計(jì)劃指標(biāo)增量 ,從源頭避免產(chǎn)生新的批而未供和閑置土地問題。

3.3 實(shí)現(xiàn)有效存量處置規(guī)模和最優(yōu)增量配置規(guī)模

“增存掛鉤”實(shí)行前，新增計(jì)劃指標(biāo)配置與存量土地處置工作無明顯關(guān)聯(lián)，地方政府存量土地處置和新增計(jì)劃指標(biāo)開發(fā)兩項(xiàng)工作具有獨(dú)立性，反映在邊際成本和邊際收益的關(guān)系上，地方政府根據(jù)存量土地處置邊際成本MC和邊際收益MR1兩條曲線，有意愿主動處置的存量土地規(guī)模僅為M1，且由于增量指標(biāo)的獲取成本幾乎為0（自上而下分配而得），因此，面對一定的土地開發(fā)邊際收益，地方政府往往選擇“重增量輕存量”“先增量后存量”，導(dǎo)致存量處置工作較難推進(jìn)。通過實(shí)施“增存掛鉤”機(jī)制，地方政府在進(jìn)行存量土地處置工作時，能夠與新增計(jì)劃指標(biāo)帶來的邊際收益MR2直接產(chǎn)生聯(lián)系，此時，新增計(jì)劃指標(biāo)邊際收益MR2不再是0成本，而是以存量處置成本MC為前提，即若不進(jìn)行存量土地處置，則不存在新增計(jì)劃指標(biāo)的收益，MR2和MC共同決定了最優(yōu)的新增計(jì)劃指標(biāo)量A*；與MC相對應(yīng)的變?yōu)榭傔呺H收益曲線MR，兩者共同決定了地方政府新的存量土地處置規(guī)模M2，存量土地處置工作也取得最大效率。根據(jù)現(xiàn)行新增計(jì)劃指標(biāo)與存量土地處置規(guī)模相掛鉤的比例規(guī)則，M2具備核算得到A*的可能性，同時實(shí)現(xiàn)存量土地處置規(guī)模和新增計(jì)劃指標(biāo)配置的最優(yōu)，體現(xiàn)出“增存掛鉤”機(jī)制的有效性。（參見圖1）

圖1 “增存掛鉤”機(jī)制的成本收益分析

3.4 土地節(jié)約集約利用高水平地區(qū)“獎勤罰懶”作用不顯著

實(shí)行“增存掛鉤”機(jī)制，對于批而未供和閑置土地問題相對突出的地區(qū)具有普遍意義上的成效，但由于節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)一般具有高供地率、低閑置率的特征，批而未供土地B1＋B2和閑置土地B3的初始存量少甚至為0，同時，剩余存量土地處置難度相對更大，導(dǎo)致存量土地處置的邊際成本MC較高，處置水平M1較低，即使是考慮了新增計(jì)劃指標(biāo)帶來的邊際收益，此類地區(qū)能夠?qū)嵤┑挠行Т媪客恋靥幹靡?guī)模M2也不高。相反，節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)理論上的最優(yōu)新增計(jì)劃指標(biāo)量A*并不低，現(xiàn)行“增存掛鉤”的比例規(guī)則下M2難以核算得到效率最優(yōu)的A*，實(shí)際新增計(jì)劃指標(biāo)Al往往低于A*，不利于充分發(fā)揮“增存掛鉤”政策的正向激勵作用，無法獲取全部土地開發(fā)收益，產(chǎn)生如圖2陰影部分所示的效率損失。

4 優(yōu)化“增存掛鉤”機(jī)制的路徑探索

為提升“增存掛鉤”機(jī)制在節(jié)約集約用地水平較高地區(qū)的實(shí)施效率，妥善解決節(jié)約集約用地水平較高地區(qū)土地資源配置不充分的問題，文章從“增存掛鉤”的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，提出政策優(yōu)化調(diào)整的兩種思路，確保“獎勤罰懶”落到實(shí)處。

4.1 科學(xué)優(yōu)化新增計(jì)劃指標(biāo)核算比例規(guī)則

由圖2可得，現(xiàn)行“增存掛鉤”機(jī)制在節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)出現(xiàn)效率損失的主要原因在于由存量土地處置規(guī)模M2核算得到的實(shí)際新增計(jì)劃指標(biāo)Al低于最優(yōu)新增計(jì)劃指標(biāo)量A*。因此，直接優(yōu)化方法即在核算規(guī)則中納入反映地區(qū)以往節(jié)約集約用地水平的特征參數(shù)（如人均建設(shè)用地面積），對核算新增計(jì)劃指標(biāo)的比例系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，使得“快牛”地區(qū)獲得高于一般地區(qū)的核算比例，用以彌補(bǔ)處置量的不足，使得“快?！钡貐^(qū)新增指標(biāo)數(shù)量提高到接近于A*的水平。

圖2 “增存掛鉤”機(jī)制在土地節(jié)約集約利用高水平地區(qū)的成本收益分析

4.2 探索建立新增計(jì)劃指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制

基于市場配置資源的有效性，建議以市場化為導(dǎo)向，加快探索建立“增存掛鉤”機(jī)制下新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，通過提升“增存掛鉤”機(jī)制的靈活性實(shí)現(xiàn)土地資源更高效配置。一般而言，節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)剩余存量土地多為處置難度大的“硬骨頭”，且更加注重土地利用效益，因此，此類地區(qū)存量土地處置邊際成本MCα、新增計(jì)劃指標(biāo)邊際收益MC2α也較高，在差異化的邊際成本和邊際收益作用下，一般地區(qū)有意愿處置的存量土地規(guī)模Mb經(jīng)掛鉤規(guī)則核算后超出最優(yōu)新增計(jì)劃指標(biāo)量的部分，可以與高水平地區(qū)進(jìn)行交易，以彌補(bǔ)Mα與之間的差距，既能增進(jìn)一般地區(qū)剩余計(jì)劃指標(biāo)的價值實(shí)現(xiàn)，又能提升整體地區(qū)的供需適配效率和集約用地效率。（參見圖3）

圖3 指標(biāo)跨區(qū)域交易背景下“增存掛鉤”機(jī)制的成本收益分析

5 結(jié)語與展望

在推動土地要素市場化配置的政策要求下，創(chuàng)新完善存量建設(shè)用地盤活的經(jīng)濟(jì)機(jī)制愈發(fā)成為改革的方向。文章基于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和方法，解析建設(shè)用地“增存掛鉤”這一存量盤活機(jī)制的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)在一般情況下，“增存掛鉤”機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)更有效率的土地資源要素配置，但在節(jié)約集約用地水平較高的地區(qū)，政策“獎勤罰懶”的導(dǎo)向作用可能難以充分發(fā)揮。鑒于此，文章從政府和市場雙重角度出發(fā)，提出優(yōu)化“增存掛鉤”機(jī)制的建議。后續(xù)研究將在理論和實(shí)踐層面，著重探索“增存掛鉤”機(jī)制與全國性建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制的有效銜接，建立完善交易規(guī)則和保障體系，以實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地資源要素高效配置。