計(jì)劃指標(biāo)“增存掛鉤”政策實(shí)踐與思考
——以廣西壯族自治區(qū)為例

■ 劉敬濤/盧 姍/韋羨俠/任新宇

（1.廣西壯族自治區(qū)自然資源廳，南寧 530000；2.廣西壯族自治區(qū)自然資源生態(tài)修復(fù)中心，南寧 530000）

0 引言

以往土地利用計(jì)劃的下達(dá)，由政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和土地利用上報(bào)需求等進(jìn)行測(cè)算后，自上而下分解下達(dá)。由于測(cè)算數(shù)據(jù)具有滯后性，以及中央與地方、地方與項(xiàng)目業(yè)主之間信息不對(duì)稱等原因，容易產(chǎn)生新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配和用地需求不匹配的問(wèn)題[1-3]。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)土地開發(fā)利用重視對(duì)新增建設(shè)用地利用，忽略對(duì)存量建設(shè)用地的盤活利用，造成一些地方存量土地規(guī)模大，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重[4-6]。為解決新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排與消化存量土地脫節(jié)的問(wèn)題，2018年自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號(hào)），明確提出各級(jí)自然資源主管部門分解下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，要把批而未供和閑置土地?cái)?shù)量作為重要測(cè)算依據(jù)，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排[7]。2019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要改革土地計(jì)劃管理方式”。2020年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于2020年土地利用計(jì)劃管理的通知》（自然資發(fā)〔2020〕91號(hào)），進(jìn)一步明確配置新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與處置存量土地掛鉤，同時(shí)對(duì)完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)的地區(qū)，在核算計(jì)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上額外獎(jiǎng)勵(lì)10%的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)未完成的，核減20%的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)[8]。自此，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)“增存掛鉤”政策正式在全國(guó)范圍實(shí)施。

“增存掛鉤”政策實(shí)施至今已有3年的時(shí)間，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)“增存掛鉤”政策的實(shí)施機(jī)制、配置方法、政策實(shí)施展望等開展了研究，其中《建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的模型解析與優(yōu)化——基于邊際分析方法》運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際分析與數(shù)學(xué)模型分析方法，解析現(xiàn)行建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理，指出“增存掛鉤”機(jī)制對(duì)批而未供和閑置土地問(wèn)題相對(duì)突出地區(qū)具有普遍意義上的成效，而在節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)不能充分發(fā)揮該機(jī)制的激勵(lì)作用?？傮w上看，對(duì)“增存掛鉤”政策實(shí)施的研究雖已取得科研理論成果，但缺乏對(duì)全國(guó)實(shí)踐樣本的追蹤，無(wú)法深入了解和客觀評(píng)價(jià)該項(xiàng)政策在全國(guó)實(shí)施的適用性和優(yōu)缺點(diǎn)。因此，本文通過(guò)研究2020—2021年廣西壯族自治區(qū)“增存掛鉤”政策實(shí)施情況，對(duì)比政策實(shí)施前后計(jì)劃指標(biāo)總量變化，以及下轄各市計(jì)劃指標(biāo)盤活與安排使用匹配差異性等，對(duì)相關(guān)學(xué)者的理論觀點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)證，同時(shí)對(duì)廣西壯族自治區(qū)“增存掛鉤”政策實(shí)施存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性政策優(yōu)化建議，以期為后續(xù)進(jìn)一步完善“增存掛鉤”政策提供廣西樣本。

1 廣西“增存掛鉤”政策實(shí)踐及主要舉措

自2020年國(guó)家嚴(yán)格“增存掛鉤”政策后，廣西壯族自治區(qū)先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知》《關(guān)于印發(fā)全區(qū)盤活存量土地三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）的通知》等系列文件，通過(guò)加強(qiáng)源頭管控、強(qiáng)化建設(shè)用地批后實(shí)施、提高工業(yè)用地利用效能、加大建設(shè)用地供應(yīng)監(jiān)管力度、推動(dòng)低效用地高效利用等措施，深入實(shí)施盤活存量土地工作[9-11]。在計(jì)劃指標(biāo)配置方面主要包括以下兩項(xiàng)制度。

1.1 新增總量與處置存量掛鉤執(zhí)行預(yù)安排制度

廣西壯族自治區(qū)在制定年度土地利用計(jì)劃時(shí)，對(duì)各市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)核算嚴(yán)格執(zhí)行“增存掛鉤”政策，以國(guó)家土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)中批而未供和閑置土地處置任務(wù)完成數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)國(guó)家核算規(guī)則按季度核定各市計(jì)劃指標(biāo)并予以預(yù)安排，有計(jì)劃地控制計(jì)劃指標(biāo)使用數(shù)量。

1.2 計(jì)劃指標(biāo)“集中統(tǒng)籌，分級(jí)保障”制度

一是，為落實(shí)自治區(qū)黨委、政府穩(wěn)增長(zhǎng)決策部署，對(duì)自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)的重大項(xiàng)目、“雙百雙新”項(xiàng)目等實(shí)行專項(xiàng)用地指標(biāo)核銷制，項(xiàng)目用地報(bào)批前不需要事先落實(shí)計(jì)劃指標(biāo)，取得用地批文后，項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)由自治區(qū)核銷予以保障；二是，一般項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)由各市在自治區(qū)預(yù)安排計(jì)劃指標(biāo)中予以保障，各市計(jì)劃指標(biāo)不足的，向自治區(qū)自然資源廳提出申請(qǐng)，年底由自治區(qū)自然資源廳根據(jù)計(jì)劃指標(biāo)總量及申請(qǐng)用地項(xiàng)目建設(shè)輕重緩急統(tǒng)籌調(diào)劑計(jì)劃指標(biāo)，切實(shí)保障計(jì)劃指標(biāo)按有效投資精準(zhǔn)配置[12]。

廣西壯族自治區(qū)自2020年嚴(yán)格實(shí)施“增存掛鉤”政策以來(lái)，土地利用方式由追求新增逐步向挖掘存量轉(zhuǎn)變，土地節(jié)約集約利用的觀念逐步深入人心，批而未供土地總量的增幅在2020年已明顯減緩，且在2021年開始下降，“增存掛鉤”消化存量土地的作用已初見成效。（參見圖1）

圖1 2017—2021年廣西批而未供土地總量趨勢(shì)

2 廣西“增存掛鉤”政策適應(yīng)性評(píng)價(jià)

2.1 計(jì)劃指標(biāo)總量變化分析

按照自然資源部《關(guān)于2020年土地利用計(jì)劃管理的通知》（自然資發(fā)〔2020〕91號(hào)）的核算規(guī)則及各市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年，廣西壯族自治區(qū)處置完成2017年底前批準(zhǔn)的批而未供土地7971公頃，按照50%核算的計(jì)劃指標(biāo)3986公頃；處置完成2018—2020年批準(zhǔn)的批而未供土地12105公頃，按照30%核算的計(jì)劃指標(biāo)3631公頃；處置完成納入2020度處置任務(wù)的閑置土地852公頃，按照50%核算的計(jì)劃指標(biāo)426公頃；完成2019年批而未供和閑置土地處置任務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)10%的計(jì)劃指標(biāo)804公頃。核算計(jì)劃指標(biāo)總量為8847公頃。2021年，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)2021年度批而未供和閑置土地處置工作的函》（自然資辦函〔2021〕1383號(hào)），明確2021年國(guó)家對(duì)計(jì)劃指標(biāo)核算規(guī)則總體保持不變，獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃指標(biāo)方面，由獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃指標(biāo)總量調(diào)整到對(duì)2018年底前處置完成批準(zhǔn)的批而未供土地部分核算計(jì)劃指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)自治區(qū)下轄各市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣西壯族自治區(qū)2021年處置完成2018年底前批準(zhǔn)的批而未供土地6675公頃，處置完成2019—2021年批準(zhǔn)的批而未供土地9093公頃，處置完成納入2021年度處置任務(wù)的閑置土地1068公頃，核算計(jì)劃指標(biāo)總量為6933公頃，相比2020年減少1914公頃，同比減少22%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2020年廣西壯族自治區(qū)實(shí)施“增存掛鉤”政策以來(lái)，獲得用地計(jì)劃指標(biāo)年度平均數(shù)量?jī)H有2017—2019年國(guó)家分解下達(dá)平均水平的69%，特別是2021年，受到新冠肺炎疫情影響及房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣等因素影響[13]，用地計(jì)劃指標(biāo)總量為歷年最低水平，難以有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.2 各市盤活計(jì)劃指標(biāo)與安排使用情況分析

根據(jù)國(guó)家土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)及土地利用計(jì)劃管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，計(jì)算廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年度盤活計(jì)劃指標(biāo)總量與計(jì)劃指標(biāo)安排使用數(shù)量的比值R，分析各市盤活與使用計(jì)劃指標(biāo)匹配情況，具體計(jì)算公式為：

式中：R為某市年度盤活計(jì)劃指標(biāo)總量與計(jì)劃指標(biāo)使用數(shù)量的比值；P為某市年度盤活計(jì)劃指標(biāo)總量；Y為某市年度計(jì)劃指標(biāo)使用數(shù)量。計(jì)算結(jié)果見表1。

表1 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年的R值

將計(jì)算所得的各市2020—2021年R值劃分為(0,0.80]、(0.80,0.90]、(0.90,1.00]、(1.00,1.10]、(1.10,1.20]、(1.20,3]6個(gè)等級(jí)，有關(guān)統(tǒng)計(jì)見表2。

2.2.1 各市盤活計(jì)劃指標(biāo)總量與使用數(shù)量分析

由表2可知，廣西壯族自治區(qū)各市在2020—2021年R值最大值為2.62，最小值為0.31，數(shù)據(jù)離散程度較大。R值位于(0.90,1.1]區(qū)間樣本數(shù)量有4個(gè)，即樣本的盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量與使用數(shù)量大致平衡；R值位于(0.80,0.90]區(qū)間樣本數(shù)量有2個(gè)，即樣本的盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量一定程度少于使用數(shù)量；R值小于0.80的樣本數(shù)量有8個(gè)，即樣本的盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量大幅少于使用數(shù)量；R值位于(1.10,1.20]區(qū)間樣本數(shù)量有5個(gè)，即樣本的盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量一定程度多于使用數(shù)量；R值大于1.20的樣本數(shù)量有9個(gè)，即樣本的盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量大幅多于使用數(shù)量。經(jīng)過(guò)以上數(shù)據(jù)分析，只有14%的樣本盤活計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量與使用數(shù)量大致平衡，充分反映盤活計(jì)劃指標(biāo)總量與安排使用數(shù)量匹配性較差。

表2 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年的R值等級(jí)統(tǒng)計(jì)分布

2.2.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與R值關(guān)系

廣西壯族自治區(qū)各市盤活存量土地及計(jì)劃指標(biāo)使用受到諸如政策、制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境等綜合作用影響，但根據(jù)表1、表3可知，R值與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系較為緊密。如近兩年桂北桂林市、柳州市及桂中南寧市、欽州市及玉林市均出現(xiàn)盤活計(jì)劃指標(biāo)大于使用計(jì)劃指標(biāo)的情況，其中南寧市、柳州市及桂林市等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較高，處置閑置土地難度相對(duì)較低，容易獲得較多的計(jì)劃指標(biāo)，同時(shí)這些城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)相對(duì)完善，用地開始內(nèi)涵式發(fā)展，用地需求開始減緩。桂西的河池市、崇左市及桂中的來(lái)賓市及桂南的北海市近兩年均出現(xiàn)了盤活計(jì)劃指標(biāo)不足以支撐用地需求的情況，其中河池市、來(lái)賓市及崇左市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展相對(duì)落后，隨著基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的持續(xù)引進(jìn)，地方用地需求十分旺盛。如來(lái)賓市近年來(lái)作為實(shí)施東融戰(zhàn)略、全面對(duì)接粵港澳大灣區(qū)、承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新高地，目前已初步形成以主城區(qū)、三江口為核心引領(lǐng)，港產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的空間格局，建設(shè)用地需求量大。

表3 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年GDP總量排名

2.2.3 用地節(jié)約集約水平與R關(guān)系

北海市是廣西壯族自治區(qū)行政區(qū)域最小的市，轄三區(qū)一縣，2020年因土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況好、土地節(jié)約集約利用水平高被自治區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃指標(biāo)1000畝。北海市現(xiàn)存批而未供土地及閑置土地體量相對(duì)較小，盤活處置存量土地難度較大，2020—2021年獲得計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量也是全區(qū)最少。但隨著“一帶一路”倡議和西部陸海新通道等開放發(fā)展戰(zhàn)略深入推進(jìn)，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式生效，粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港、北部灣城市群等國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略加快推進(jìn)，北海市迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇，用地需求十分旺盛，“增存掛鉤”政策實(shí)施期間，北海市使用指標(biāo)大幅多于盤活指標(biāo)。

2.3 結(jié)論

根據(jù)上述分析可知，實(shí)施“增存掛鉤”政策對(duì)于消耗存量建設(shè)用地有一定的作用，但也存在一定的不適應(yīng)性，主要體現(xiàn)在：

(1)地方獲得土地計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量少，無(wú)法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。通過(guò)上述分析可知，廣西壯族自治區(qū)實(shí)施“增存掛鉤”政策以后，獲得的用地計(jì)劃指標(biāo)總量大幅下降。然而廣西壯族自治區(qū)地處我國(guó)西南邊陲，屬老、少、山、邊、窮地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，近年來(lái)隨著中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略的支持，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，廣西壯族自治區(qū)迎來(lái)了重大發(fā)展機(jī)遇期，各類項(xiàng)目投資力度加大，土地需求持續(xù)增長(zhǎng)，“十四五”期間用地需求十分旺盛。但與之相對(duì)的是自治區(qū)土地供應(yīng)市場(chǎng)并不活躍，處置批而未供和閑置土地工作難度非常大，通過(guò)“增存掛鉤”盤活的計(jì)劃指標(biāo)難以保障正常的用地需求。

(2)計(jì)劃指標(biāo)核算規(guī)則不夠合理，不利于集約節(jié)約利用土地。目前國(guó)家以“增存掛鉤”核算各省份用地計(jì)劃指標(biāo)的方式?jīng)]有統(tǒng)籌考慮各省份土地節(jié)約集約利用水平，而是采取“一刀切”的做法。通過(guò)上述分析可知，原土地供應(yīng)監(jiān)管水平較高，批而未供及閑置土地較少地區(qū)，相對(duì)于原批而未供及閑置土地較多的地區(qū)，處置難度更大，成本更高，但通過(guò)“增存掛鉤”核算獲得的用地計(jì)劃指標(biāo)卻更少，影響其用地保障能力。原土地供應(yīng)監(jiān)管水平較差，存在較多批而未供和閑置土地的地區(qū)，能夠通過(guò)“增存掛鉤”較容易地獲取較多土地計(jì)劃指標(biāo)，存量土地多反倒變成了優(yōu)勢(shì)，有違獎(jiǎng)優(yōu)罰劣原則，未能對(duì)地方土地管理成效形成良性反饋。

(3)計(jì)劃指標(biāo)使用規(guī)定不夠靈活，帶來(lái)計(jì)劃指標(biāo)浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家“增存掛鉤”政策規(guī)定，處置存量土地產(chǎn)生的土地計(jì)劃指標(biāo)不允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)政策實(shí)施情況調(diào)研，部分地區(qū)在第四季度盤活用地計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)滿足本地用地需求時(shí)，由于處置存量土地產(chǎn)生的計(jì)劃指標(biāo)不允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，為避免本地區(qū)用地計(jì)劃指標(biāo)浪費(fèi)或被自治區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑，盤活存量土地積極性有所降低，或者盲目安排用地計(jì)劃指標(biāo)超需求組卷報(bào)批用地，造成用地計(jì)劃指標(biāo)浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生新的批而未供問(wèn)題。

3 “增存掛鉤”制度優(yōu)化建議

3.1 后發(fā)展地區(qū)需配置一定量的計(jì)劃指標(biāo)

根據(jù)上述分析可知，后發(fā)展地區(qū)在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中對(duì)土地需求非常旺盛，單純依靠“增存掛鉤”獲得的用地計(jì)劃指標(biāo)難以滿足地方用地需求。建議國(guó)家繼續(xù)執(zhí)行“增存掛鉤”制度的同時(shí)，考慮不同省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性差異，對(duì)落后地區(qū)分解下達(dá)一定數(shù)量的用地計(jì)劃指標(biāo)，用于保障民生及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求。

3.2 分級(jí)設(shè)置核算計(jì)劃指標(biāo)規(guī)則

建議國(guó)家根據(jù)土地節(jié)約集約情況將各省份分為土地利用水平高、中、低三個(gè)級(jí)別。在核算計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，對(duì)于土地利用水平高的省份，適當(dāng)提高核算比例，讓其有機(jī)會(huì)獲得更多的計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)于土地利用水平低的省份，適當(dāng)降低核算比例，倒逼其通過(guò)處置更多批而未供及閑置土地的方式獲得用地計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)分配的公平公正。

3.3 探索調(diào)整核算計(jì)劃指標(biāo)比例

根據(jù)目前國(guó)家核算計(jì)劃指標(biāo)規(guī)則：三年前批準(zhǔn)的批而未供土地，按處置完成量的50%核算計(jì)劃指標(biāo)；近三年以來(lái)批準(zhǔn)的批而未供土地，按處置完成量的30%核算計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)納入本年度處置任務(wù)的閑置土地，按處置完成量的50%核算計(jì)劃指標(biāo)。對(duì)于原批而未供土地較少的地區(qū)，現(xiàn)有規(guī)則將造成該地區(qū)可獲得的用地計(jì)劃指標(biāo)逐年減少，難以支撐用地需求。同時(shí)，對(duì)于批而未供土地，超過(guò)三年后處置可比三年內(nèi)處置額外獲得20%的計(jì)劃指標(biāo)。為了利用規(guī)則獲得更多的計(jì)劃指標(biāo)，存在暫緩供應(yīng)近三年批準(zhǔn)的建設(shè)用地，延期報(bào)送已經(jīng)實(shí)際供應(yīng)土地的動(dòng)工建設(shè)信息風(fēng)險(xiǎn)。建議國(guó)家調(diào)整提高處置完成近三年以來(lái)批準(zhǔn)的批而未供土地核算計(jì)劃指標(biāo)的比例，加大對(duì)土地利用水平較高省份的支持力度，降低違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 探索計(jì)劃指標(biāo)跨年度轉(zhuǎn)結(jié)使用

為避免各省份因盤活計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)滿足本省份用地需求而降低繼續(xù)盤活存量土地的積極性，或盲目安排用地計(jì)劃指標(biāo)、超需求組卷報(bào)批用地的可能，建議國(guó)家允許將“增存掛鉤”產(chǎn)生的計(jì)劃指標(biāo)跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，提高各省份盤活用地計(jì)劃指標(biāo)積極性，加快處置批而未供及閑置土地進(jìn)度。

4 基于“增存掛鉤”政策的廣西用地保障建議

4.1 加大盤活存量土地力度，增強(qiáng)自身用地保障能力

隨著國(guó)家“增存掛鉤”政策的深入實(shí)施，通過(guò)處置批而未供土地及存量土地核算的計(jì)劃指標(biāo)，是當(dāng)前除國(guó)家保障項(xiàng)目用地范圍之外，廣西壯族自治區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的唯一來(lái)源。廣西壯族自治區(qū)需進(jìn)一步加大盤活存量土地工作力度，通過(guò)專人監(jiān)督、季度通報(bào)、工作推進(jìn)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)工作指導(dǎo)、綜合督查等方式，督促各地加快已批建設(shè)用地的征地拆遷工作、加大土地一級(jí)開發(fā)力度、加快落實(shí)被征地農(nóng)民社保資金、大力開展招商引資工作，切實(shí)落實(shí)“項(xiàng)目為王”理念，進(jìn)一步加大“穩(wěn)投資增后勁”“穩(wěn)工業(yè)保運(yùn)行”等攻堅(jiān)戰(zhàn)的力度，爭(zhēng)取更多計(jì)劃指標(biāo)，從根本上解決用地計(jì)劃指標(biāo)不足的問(wèn)題。

4.2 堅(jiān)持計(jì)劃指標(biāo)“集中統(tǒng)籌、分級(jí)保障”

廣西壯族自治區(qū)14市城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張具有明顯的時(shí)空差異，過(guò)去十年間，桂中、桂東、桂南區(qū)域城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度先快后慢，桂西和桂北區(qū)域則先慢后快。桂中、桂南、桂東城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張強(qiáng)度明顯高于桂西和桂北[14]。為布局好全區(qū)用地保障，建議自治區(qū)根據(jù)各地發(fā)展現(xiàn)狀，綜合各市盤活計(jì)劃指標(biāo)水平及用地需求，在各市之間合理統(tǒng)籌計(jì)劃指標(biāo)，落實(shí)“計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”，切實(shí)保障有效投資用地需求，確保計(jì)劃指標(biāo)安排一宗、用地審批一宗，杜絕用地計(jì)劃指標(biāo)浪費(fèi)。

4.3 爭(zhēng)取將更多項(xiàng)目用地納入國(guó)家保障范圍

根據(jù)國(guó)家計(jì)劃管理文件要求，納入國(guó)家重大項(xiàng)目清單和省級(jí)人民政府重大項(xiàng)目清單的能源、交通、水利、產(chǎn)業(yè)單獨(dú)選址項(xiàng)目用地，依法依規(guī)批準(zhǔn)后，計(jì)劃指標(biāo)由國(guó)家予以保障。建議廣西壯族自治區(qū)自然資源主管部門與發(fā)展和改革（能源局）、交通運(yùn)輸、水利、工業(yè)與信息化等部門積極對(duì)接，爭(zhēng)取將更多項(xiàng)目納入國(guó)家或省級(jí)重大項(xiàng)目清單，減輕用地保障壓力。

4.4 用足用好流量指標(biāo)，多途徑保障用地需求

隨著廣西壯族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)無(wú)法滿足用地需求，因此在積極盤活存量土地、優(yōu)化配置增量土地的同時(shí)，需用足用好流量土地。近年來(lái)，廣西壯族自治區(qū)采用多種方式實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目[15-16]，產(chǎn)生了大量的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，該指標(biāo)同樣可以解決項(xiàng)目用地需求。建議在制定自治區(qū)年度土地利用計(jì)劃時(shí)，根據(jù)各市近5年城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)剩余總量等，同步下達(dá)各市增減掛鉤指標(biāo)使用任務(wù)，對(duì)盤活用地計(jì)劃指標(biāo)不足的，原則上不再安排計(jì)劃指標(biāo)，鼓勵(lì)使用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)保障項(xiàng)目用地需求。