宅基地三權分置：法律構造、權利困境及制度建構

■ 李林峰/趙振宇

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

0 引言

由于我國農村特殊的土地制度安排，宅基地發(fā)揮了保障農民基本生活和維持農村社會穩(wěn)定的重要功能。伴隨著城鎮(zhèn)化推進，農村宅基地利用呈現(xiàn)出新的特征：其一涉及資源管理利用維度，表現(xiàn)為宅基地閑置、低效利用等；其二涉及資產管理維度，表現(xiàn)為農戶宅基地財產權益保障、非法流轉等[1]。

宅基地制度改革是解決宅基地利用問題的必然路徑，“三權分置”是當前宅基地改革的首要方向[2-3]。宅基地“三權分置”于2018年在中央“一號文件”正式提出，其基本要求是進一步落實宅基地集體所有權，保障農戶資格權，適度放活使用權。2021年中央“一號文件”更是著重提出加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的有效實現(xiàn)形式。事實上“三權分置”改革并非于宅基地領域首創(chuàng)，早在2016年，該政策就在承包地領域實行，通過權能分離構造“所有權—承包權—經營權”的權利體系，推動了承包地的高效利用[4]。借鑒承包地改革經驗，董祚繼認為，可以將“三權分置”應用于宅基地改革，但宅基地功能體系較于承包地更為復雜，宅基地“三權分置”的制度設計必然需要從宅基地本身的內涵及特點出發(fā)[5]。由此，宅基地“三權分置”理論研究受到學界的廣泛關注。

“兩權分離”時期的集體土地制度安排在一定程度上導致了現(xiàn)階段農村土地權能超載，不同權能之間的交融乃至矛盾狀態(tài)使得權利運行產生一系列問題，這不僅體現(xiàn)在承包地上，也體現(xiàn)在宅基地上[1,6-7]。以“兩權分離”時期宅基地制度實際運行所產生的問題為基礎，學者結合宅基地“三權分置”制度的內在要求，從多角度出發(fā)對宅基地“三權分置”制度進行理論分析，形成了較豐富的研究成果[8-11]。但不同學者因對宅基地“三權分置”的內涵和構造理解不同，所表達的觀點亦存在差異。通過文獻梳理和分析，本文重點從法律構造、權利困境、制度建構三個方面，對宅基地“三權分置”現(xiàn)有的理論研究及學術觀點進行梳理，以期為實踐提供參考。

1 宅基地“三權分置”的法律構造

宅基地所有權派生宅基地使用權：1962年《農村人民公社工作條例（修正草案）》確立了農村宅基地“兩權分立”的基本格局。計劃經濟下依“人役權”模式而設計的宅基地“兩權分立”制度，在一定時期內有效保障了農民基本居住權利，維護了農村基本生活秩序，但在現(xiàn)階段不斷受到公平和效率的挑戰(zhàn)，存在價值背離的問題[8]。為了促使宅基地使用權的功能轉向，平衡宅基地使用權的財產和保障功能，兼顧權利行使的效率與公平，提出宅基地“三權分置”[12]。但當前宅基地“三權”的法律構造及其關系尚未明晰。

“兩權分離”和 “三權分置”下，宅基地所有權均表現(xiàn)為對宅基地完全的排他性權利。學者們認為，對新生的資格權和使用權的界定才是權利構造的關鍵所在——如何明確資格權的法律性質，使其融入現(xiàn)有“所有權—用益物權”權利架構體系成為當前“三權”法律構造的關鍵問題[2,13]?；诓煌臋嗬赡Ｊ剑瑢W者們對于宅基地“分置”后“三權”的法律構造主要有以下觀點：

1.1 權能分離路徑：“所有權+成員權+用益物權”

“所有權+成員權+用益物權”的構造模式（圖1），傾向于將“資格權”打造成一種基于集體成員身份認同而獲得的權利；同時將財產性功用分離置于使用權之中，將其塑造成用益物權[2,14-16]。學者傾向于此構造模式的原因多樣，比如說符合“一物一權”的原則[2]、具有立法技術和修法的成本優(yōu)勢[2,14]、符合農地權利體系的統(tǒng)一融貫[5,14]、滿足權利本身的功能定位[1,17]等。

圖1 宅基地“所有權+成員權+用益物權”的構造模式

受制于實物保障的固定思維，過去宅基地使用權被綁定了集體成員身份，致其無法流轉[15]?！叭龣喾种谩毕峦ㄟ^明確“資格權”的成員權效力和使用權的物權效力，將農戶“資格權”定位為成員權，將宅基地使用權定位為對應的用益物權，即可在符合“一物一權”原則下，實現(xiàn)宅基地所有權、資格權和使用權并存于一物[2]。這不僅能夠實現(xiàn)權利內涵的廓清，更有助于權利功能的實現(xiàn)。程秀建甚至主張，可從根本上再造資格權和使用權以取代過去的“使用權”，通過明確權利內涵與功用，實現(xiàn)身份性的宅基地資格權與使用權分離，以防偏離穩(wěn)定與放活的政策目標導向[14]。從農村土地制度整體來看，宅基地制度作為農村集體土地制度的重要構成，宅基地權利束中應然包涵成員權。通過構建“成員權+用益物權”的權利模式，不僅與現(xiàn)行法律中關于宅基地使用權的命名和性質保持一致，還有助于《民法典》之物權編以“得喪變更”為主線完整展開宅基地使用權制度的構建[16]。事實上，從宅基地所有權、資格權與使用權三權的穩(wěn)定性來看，“三權”穩(wěn)定性依次衰減，也可發(fā)現(xiàn)不同權利之間的屬性不同，應當根據具體功用，做出妥適性安排[18]。

宅基地資格權作為集體成員權的應然體現(xiàn)，農戶以成員權獲得宅基地配給資格：在符合“一戶一宅”“面積法定”等原則下，可以無償向集體提起宅基地的取用或者配給[3]。為了更好研究權利構造模式，一些學者將宅基地的取用作為宅基地資格權權利的主要內涵，通過概念引進研究權利模式的創(chuàng)新，比如：岳永兵引入“配給權”的概念框架對宅基地“三權分置”進行分析，構造了多層次配給權的內涵結構，旨在滿足農戶居住保障財產的多層次需求[1]；董祚繼提出與承包地的“承包經營權”相銜接，可將宅基地“取得權”和“使用權”合稱“取得使用權”，或簡稱“取用權”[5]。上述學者給予“三權”不同的權利外殼，但就權利屬性而論，均為“成員權+用益物權”的構造模式。其意義在于幫助我們更有效地認識權利的具體內涵與功用。

簡言之，在宅基地“三權”中，以所有權為基礎，依照身份保障而設立成員權，以宅基地資格權作為外殼，保證宅基地在一定范圍（集體）內的排他性功用，維護農戶居有其所的宅基地制度之穩(wěn)定初衷；依照財產屬性而設立用益物權，以宅基地使用權作為外殼，以房地一體為原則，通過宅基地使用權合理流轉助推農業(yè)、農民、農村發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之放活期盼[15]。

1.2 權利行使路徑：“所有權+用益物權+次級用益物權”

“所有權+用益物權+次級用益物權”的構造模式（圖2），考慮到原有宅基地使用權權能負載，將宅基地“三權”中的資格權打造為設立次級使用權后的“宅基地使用權”，具有用益物權的屬性；將“三權”中的使用權打造成具有固定期限的次級使用權，其也具有用益物權的屬性（次級用益物權）[12,19-20]。

圖2 宅基地“所有權+用益物權+次級用益物權”的構造模式

構建“所有權+用益物權+次級用益物權”架構的觀點受到了一些批駁，如難以符合他物權設置法理，造成權利內容混淆和法律體系沖突等。但支持的學者也有理論和實踐依據：席志國認為，我國土地使用權發(fā)揮的是西方土地所有權在市場上的初次配置功用，因此借鑒西方模式，在使用權基礎上分離出來的次級權利（地上權等）才是真正的用益物權[19]；宋志紅認為，“三權分置”創(chuàng)新的關鍵是通過改革延長宅基地使用權的權利鏈條，來實現(xiàn)農民集體、農戶、社會單位對于宅基地權利的三方共享[12]；鑒于資格權的不確定，有學者認為按照“成員權+用益物權”確定的宅基地資格權將不具備確定的利益內容，難以實現(xiàn)農戶真切的社會保障[20]。

以權利行使作為視角，宅基地所有權派生了宅基地使用權。從“兩權”到“三權”的過程中，權利行使的物權發(fā)生邏輯進一步延伸到宅基地使用權層面：次級使用權體現(xiàn)為宅基地使用權的一種行使方式[20]。在權利行使的框架下，“三權”中的宅基地資格權具有與“兩權”下宅基地使用權相同的性質，兼具保障屬性和（部分）財產屬性，是具有成員屬性的用益物權；而此時宅基地使用權是有限期的次級用益物權[12]。當然“權利行使”只是學者思考權利形成的一種法的構造思維，考慮到新設的宅基地使用權實質上只是有限期的次級用益物權（且這個次級用益物權受到農戶和集體的監(jiān)督，只能獲得有限期的利益），將這種構造方式解釋為“權利分離”也未嘗不可，此時“資格權”和“使用權”互為剩余。

在“用益物權+次級用益物權”的架構下，學者們基于不同考量給權利披上了不同的外衣，比如：席志國建議，在雙層用益物權的結構上，將第三項權利設為“宅基地地上權”，以此實現(xiàn)與國有建設用地接軌，這或許也有助于城鄉(xiāng)土地權利的協(xié)調[19]；劉銳則認為，對于“第三項權利”應采用“宅基地建設用地使用權”[21]。

1.3 其他路徑的建構方式

“所有權+成員權+用益物權”和“所有權+用益物權+次級用益物權”是宅基地“三權分置”改革中被學者廣為議論的兩種建構模式，當然學者們還提出了其他的建構方式。徐忠國認同物權化的建構方式，但提出了不同解決路徑：宅基地所有權為自物權；宅基地資格權為用益物權下的人役權，是為保障集體成員利益而特設的役使他人之物的用益物權；使用權是用益物權下的地上權，但其具有資格權負擔，需履行給予產出的義務[7]。此路徑在物權視角下對宅基地使用權的權能和功用分離給出了一個合理解釋。其他建構方式比如“用益物權+債權”，這一方式主要結合地方改革實際經驗得出：資格權人將宅基地使用權出租的，依照法律簽訂租賃合同，其法律關系由合同法調整[12,22]。在實踐中，浙江省德清縣具體規(guī)定了這一操作期限，要求資格權人將宅基地出租不得超過20年。但反對這一觀點的學者認為，“用益物權+債權”的方式不僅人為地將宅基地權利變得復雜，且在一定程度上限制了使用權人的處分自由[15]。

總結學者從不同角度對宅基地“三權”所進行的構建，當前只有所有權的屬性明晰且無爭議，而資格權和使用權存在較大分歧。但不同權利的建構模式都具有相同的出發(fā)點：在農戶居住保障下推動宅基地高效利用，實現(xiàn)宅基地的資本化，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。本文以為“所有權+成員權+用益物權”的構造更加符合現(xiàn)實操作：從宅基地初始取得來看，農戶依據集體成員資格，憑借成員權獲得宅基地使用資格，形成“成員權+使用權”一體狀態(tài)，即成員權是取得使用權的前提，使用權是成員權的實現(xiàn)；一旦農戶進城或者其他安排想要流轉宅基地，通過合法合理程序簽訂宅基地使用權流轉合同，規(guī)定權利與義務，并且獲取相應對價。流轉后農戶成員權利在宅基地上具體體現(xiàn)為獲取合同規(guī)定的收入，并與集體一道監(jiān)督使用主體對于宅基地的具體合法合規(guī)使用，而其無法再通過成員權二次無償取得宅基地[1]。宅基地財產功用并非完全轉移給社會主體，而是通過合同以支付對價的形式，使集體和農戶憑借所有權和資格權獲得對應收益，表現(xiàn)為顯化后的“再分配共享”[23]。

2 宅基地“三權分置”的權利困境

宅基地“ 三權分置” 的政策要義是所有權保持不變，使用權分離為“資格權”和“使用權”；政策要求是落實宅基地所有權，保障農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地使用權。在已有改革試點中，已初步取得包括宅基地有償使用、宅基地換置、宅基地使用權抵押等在內的成功經驗，但改革仍面臨宅基地所有權主體不清、資格權立法缺失和使用權權能殘缺等困境，宅基地的管理缺乏保障支撐[24]?？紤]到效率與公平，宅基地“三權”都存在一定權能殘缺，權利行使存在現(xiàn)實困境，在城鎮(zhèn)化加速、人地矛盾加劇的情況下，制度失效問題日益突出——宅基地供需失衡、空置、違法使用[18]。宅基地制度及其權利的困境亟需明確，以此為制度完善提供必要指導。

2.1 宅基地所有權虛化弱化

宅基地制度改革需與農地承包制度改革一樣，堅守集體所有權的根本地位。在宅基地“三權”中，所有權是基礎權利，資格權和使用權是派生權利：所有權具有統(tǒng)轄作用，而資格權和使用權對所有權（包括資格權和使用權之間）存在對抗和制衡[3]。理論上 “農民集體”作為宅基地所有者具有唯一性，但由于法律和操作限制，現(xiàn)實中“農民集體”對應權力往往由村民委員會或集體經濟組織代為行使。代理人行使集體權力加權能殘缺，使得宅基地所有權虛化弱化，集體所有權在農村權力體系中處于邊緣化的困境[8]。

首先，所有權主體缺位虛化。我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城市土地歸全民所有，農村土地歸農民集體所有，但現(xiàn)實情況是對于農村土地的權利主體的內涵尚未統(tǒng)一。從法律規(guī)范上來看，《土地管理法》第二章第十一條規(guī)定，農村集體所有土地歸農民集體所有，具體落實上由村民委員會或者各級村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經濟組織經營管理；《民法典》第二編第二分編第四章第二百六十二條也相對謹慎地做出了相同規(guī)定；《民法典》第一編第三章第四節(jié)里面給予了集體經濟組織和村民委員會特別法人地位，允許其從事為履行職能所需要的民事活動?！稗r民集體”形式雖然多樣，但相關法律中卻缺少將其定義為“成員集體”的內容，以及對“成員集體”法人化缺少相應明確，而“成員集體”根本不同于集體經濟組織[25]；同時現(xiàn)有法律雖然對“農民集體”進行了規(guī)定，但缺少對于宅基地所有權實現(xiàn)方式的具體規(guī)范或者程序規(guī)則[13,24]。宅基地所有權多元卻無法落實到“成員集體”之上，宅基地控制權掌握在少數行政組織內部人員中，這使得宅基地集體所有存在理論和實踐操作層面的偏差與錯配[3]。村民委員會或者集體經濟組織中少部分具有資格的成員成為“農民集體”的代理人，掌握著實際控制權，加之權利運行失范，極易造成權利沖突侵蝕，可能后果是所有權主體不斷虛化[8]。

其次，宅基地所有權權能缺失。所有權權能應當包括完整的占有、使用、收益和處分權利[26]。受限于制度設計，農民集體宅基地所有權的收益權和作為核心的處分權無法體現(xiàn)，這在一定程度上減弱了集體對于宅基地的管理能力[11,17]。有學者認為，宅基地所有權主體的虛置和模糊是宅基地所有權權能缺失的根本所在[27]。宅基地所有權權能缺失體現(xiàn)在：其一，農民集體可以向集體成員分配宅基地，但是具體分配規(guī)定依據相關法律法規(guī)，集體實際控制權利有限；其二，集體對于宅基地規(guī)劃建設難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督，這導致宅基地布局散亂，利用效率不高；其三，由于宅基地集體收益權能缺失，一旦集體需要有償收回宅基地時，會缺少必要的資金支持，面臨缺乏財力的困境——宅基地的無償無限期使用，很大程度上加劇宅基地供需矛盾[10]；其四，集體對于宅基地使用權無法有效流轉，現(xiàn)實往往是通過政府征收將“集體所有”轉變?yōu)椤皣宜小?，實現(xiàn)土地入市流轉。由此集體宅基地所有權權能存在“對內不足，對外缺失”的困境，導致一系列公平效率問題[9]。

2.2 宅基地資格權立法缺失

農戶資格權在2018年中央“一號文件”中首次提出。雖然宅基地“三權分置”改革不斷成熟，但目前在我國相關法律框架概念中，宅基地資格權并無明確表述，這使得宅基地資格權權能缺乏第三方權威認可，其效力大打折扣[17,28]。造成這個困境的原因，表面上看是立法的滯后性，深層次的原因是資格權的屬性、內涵、功能的復雜而造成學理上的分歧[7,15-20]。資格權的立法缺失帶來資格權取得和運行過程中的一系列問題。

首先，宅基地資格權認定復雜，分歧眾多。基于成員權資格而帶來的對于宅基地保障性和專屬性使用，其權利效用在某些方面上遠超其他用益物權，無限接近于所有權。短期內如果舍棄這一制度安排，必會造成城市資本對于農民集體脆弱主體權利的侵蝕。因此無論是對于農村土地集體所有的堅守，還是對于農民基本居住權利的保障，都要求堅守宅基地初始取得的封閉性[12]。宅基地初始取得的封閉性要求主體具有宅基地取得資格，而這一資格權利取得往往基于農戶的成員屬性和其居住情況符合相關的法律要求。當前一般成員權制度既未設立，團體組織的成員權也未在《民法典》相應的團體法篇中予以規(guī)定[29]，以此對資格權的認定存在多種觀點。從權利義務出發(fā)，管洪彥認為，集體成員資格以是否對集體經濟組織履行相應義務為認定標準，履行相應義務的就屬于集體經濟組織成員[30]。從戶籍出發(fā)，楊攀認為，我國特色戶籍制度產生了戶口這一概念，以集體成員戶口所在地為成員資格認定條件，在一定時期內具有可行性[31]。這是因為戶籍制度具有極強的客觀性和固定性，具有操作簡單的優(yōu)勢；但隨著我國城鄉(xiāng)人口流動加劇，這一界定方法難以準確體現(xiàn)農民真實的社會保障情況，可能會存在公平的缺失。

鑒于此，學者們嘗試從多角度、系統(tǒng)性地來思考農戶成員資格權確認的條件，比如陳紅霞提出，采用“戶籍+承包地+……”的累加模式來認定農戶宅基地的資格，以經濟收入和人口年齡結構來確定分戶戶主的資格[9]。陳小君認為，成員資格取得必須以戶籍制度為基礎，從農民基本生存保障及個人必要權利出發(fā)，給予農民保障[32]。徐忠國提出，按照限定權利流轉的慣例，資格權的流轉應嚴格限定在直系親屬及集體經濟組織成員之間，發(fā)揮集體經濟組織互助共濟的社會功能[7]。成員資格確定的多維度性與復雜性，反映出了我國現(xiàn)代化進程中的農民分化問題，當前亟需形成一套合理的資格權認定規(guī)范。

其次，宅基地資格權運行機制不清。宅基地資格權的運行主要體現(xiàn)在宅基地資格權權利確定、登記頒證和操作之上。資格權運行依托于宅基地資格權的權利，學者們對于宅基地資格權的權利表現(xiàn)具有多種觀點，比如“處分權+收益權”[7]“占有+收益+退出”[1]“請求權+豁免權”[15]“有償流轉+監(jiān)管”[20]“成員權+居住權+退出權”[33]等?？偨Y學者觀點，“三權分置”下宅基地資格權的運行包括了對于宅基地首次使用的請求，符合規(guī)定情況下的宅基地無償使用，宅基地使用、流轉、退出的處分與監(jiān)督，以及宅基地產權變動后農民所需要獲得的相應收益，但當前對于資格權權利依然缺少法律上的明確和對應的確權頒證，這阻礙了權利的有效落實[1]。

2.3 宅基地使用權流轉受阻

堅守宅基地保障功能，同時顯化宅基地資產收益功能，是“三權分置”改革的目標之一。宅基地財產屬性的顯化依賴于宅基地使用權的適度放活[13]。適度放活宅基地使用權，有助于盤活利用閑置宅基地，優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地要素功能。受到“兩權分離”制度框架的慣性影響，限制宅基地使用權流轉已經無法契合現(xiàn)實需要，對于宅基地使用權流轉的放活做出符合時宜的法律規(guī)定十分必要[10]。

首先，宅基地使用權流轉受限。在使用權流轉范圍上，《土地管理法》第六十二條規(guī)定了農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準；《關于加強農村宅基地管理的意見》嚴格禁止城市居民在農村購買宅基地建房。宅基地使用權的流轉范圍被法律框定在集體內部，使用權的流轉展現(xiàn)出市場容量不足，缺乏活力的特征[10]。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程的逐步推進，宅基地使用權流轉受限，已經難以引導個體對資源的高效利用，發(fā)揮其資產價值[3]。必須審時度勢，有序放開，逐步引導社會主體參與閑置宅基地流轉，并規(guī)定合理的使用年限，在滿足社會主體合理期望的同時提升農戶收益。

將“秦瓊”譯成“Door God”，譯者并未采用為“秦瓊”加注，為其提供相應的文化歷史背景的譯法，而是直接侵入它的核心，抓住其本質，將“秦瓊”一詞的本質意義譯出。這樣既簡潔明了又保證譯入語讀者的閱讀節(jié)奏。

實現(xiàn)宅基地處分流轉，賦予宅基地使用權收益功能是宅基地使用權改革的重要內容。現(xiàn)有研究普遍認為，宅基地使用權的流轉受到阻礙，使用權權能殘缺。姜楠認為，宅基地使用權人只能占有、使用宅基地，而不能將其轉讓、抵押或進行其他的物權處分，使得宅基地使用權流通和融資功能受到限制[13]。宅基地使用權有“物權之名”而非有“物權之實”，必須將其進行完全“用益物權”的塑造。楊成提出，宅基地使用權應當具備收益權能、處分權能，權利人可以對該權利進行相應的處分（轉讓、抵押）并獲得收益[34]。劉雙良提出，基于對使用權經濟功能的考量，宅基地使用權權能應該系統(tǒng)包括住宅建設使用權、繼承權、贈與權、租賃權、轉讓權、互換權、抵押權、入股權、征地補償權[33]。還有學者認為，宅基地使用權的實現(xiàn)應該通過出租、有限市場化、宅基地抵押、宅基地入股等方式實現(xiàn)[28]。

配套政策平臺缺失進一步阻礙了宅基地的流轉。資源資產的高效利用一定程度上依賴于外部支持，這來自政策保障和市場配置。當前宅基地流轉立法缺失，規(guī)范的宅基地市場尚未建立，導致了宅基地的隱性交易和變相流轉[35]。宅基地使用權市場化的流轉交易機制尚未建立，實踐中存在較多交易、履約的法律風險，使交易主體的利益受損，造成了本可以避免的社會沖突。從市場運行機制視角來看，需要構建規(guī)范化、透明化、便捷化的宅基地交易平臺，以聯(lián)結宅基地資格權主體（農戶）和使用權需求主體（第三方），實現(xiàn)雙方合理訴求[35]。

宅基地“三權分置”的實質是重新界定“三權”各自的功能定位和權利配置，以此實現(xiàn) “三權”的有機協(xié)作。李懷認為，在鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地“三權分置”具有管理、保障、財產三重功能：堅持所有權歸集體，發(fā)揮集體管理功能；資格權基于成員權，發(fā)揮保障功能；使用權通過流轉顯化財產功能[11]。當前法律設計及制度配套難以支撐宅基地“三權分置”后有效發(fā)揮其“三重復合功能”。“三權”無法實現(xiàn)各自在政治、社會、經濟方面應有之功能目標，問題的根源在于“三權”權利結構及其內容的不確定，因此需要理順各項權利的內涵、邊界、關系和運行機制，完備宅基地權利體系[16]。

3 宅基地“三權分置”的制度建構

宅基地低效利用問題的關鍵在于現(xiàn)行宅基地制度和宅基地使用實踐之間的沖突，在社會階層分化、收入多元背景下，農民對宅基地財產性權利的訴求也助推這一進程[21,33]。宅基地“三權分置”面向鄉(xiāng)村振興，具有重大現(xiàn)實及理論價值：其具有產權明晰、價值顯化、資源整合和制度完善四大功能[2]，在兼顧宅基地穩(wěn)定與放活的關系上，擺脫了傳統(tǒng)宅基地管理的路徑依賴，有助于豐富農村土地產權體系，釋放農業(yè)農村發(fā)展活力[5]，有助于提升鄉(xiāng)村治理水平，保障農村生態(tài)宜居，實現(xiàn)農民生活富裕[17]。當前宅基地“三權分置”改革的美好愿景與現(xiàn)實困境存在很多矛盾，亟需通過完善系列制度建構予以支持。

3.1 構建完善的宅基地“三權分置”產權體系

鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地“三權分置”深化路徑在于通過“還權賦能”于“三權”主體，通過權能“增量”助力權能完善，在切實維持集體所有權主體管理下，有效保障農戶成員資格和實現(xiàn)社會主體的有效使用[11，13]。產權體系完善的基礎思路是：做實所有權、保障資格權、改造使用權，達到放活使用效果[7，15-16,27]。

3.1.1 做實宅基地所有權

宅基地所有權的做實強化，基礎是依照特別法人的規(guī)則來構建集體所有權主體的制度體系[8]。集體所有權行使的主體不應該僅包括集體經濟組織、村民委員會，隨著村級民主制度的建設，更應嘗試村民自治，增強村民作為所有權主體的自治權利。強化集體所有權的管理能力，給予集體所有權完整的處分權和收益權能：處分權應當作為前提，收益權是核心且是集體處分能力的必要體現(xiàn)[5]。完善處分權要求給予“農民集體”充分的處分權利：①在農戶宅基地分配和房屋建造初期，需要充分發(fā)揮“農民集體”自治能力，按照法定標準、程序分配，嚴格落實鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，保證宅基地分配公平、規(guī)劃統(tǒng)一、布局合理、利用高效；②在宅基地使用過程中，允許集體對低效利用的宅基地和超占的宅基地進行收回，視具體情況采取有償或強制收回等方式；③在宅基地利用整個流程中，需要保證集體監(jiān)督權能的充分運行，建立完善集體農戶議事制度，維護鄉(xiāng)村良好的土地管理秩序[1,3,8,13,36]。合理履行集體收益權，壯大集體財力，有助于集體整合鄉(xiāng)村資源資產，克服集體“統(tǒng)合”能力缺失問題：①實行宅基地有償使用制度，對于現(xiàn)存宅基地要按照“一戶一宅”“面積法定”原則，對于超占面積進行嚴格管理，按年或按月補繳有償使用金（與此同時要完善宅基地的有償退出制度）——人地矛盾突出的村莊，甚至要在分配環(huán)節(jié)實行有償使用、擇位競價制度；②允許集體在宅基地使用權流轉過程中，按照一定的比例收取調節(jié)金，以實現(xiàn)集體權益，構建共享型收益分配體系[2,12,23]。

3.1.2 保障宅基地資格權

宅基地資格權的保障首先要面臨的是宅基地資格權的立法缺失。當前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系尚未建立，為防止外來力量對于農民權益和農村穩(wěn)定的侵害，要從農戶成員資格權的確認開始，保證農民資格權的封閉性。農戶資格權的確定，關鍵是要構建好合理的資格權認定體系：根據各地區(qū)的經濟社會條件，以農戶的戶籍為基礎，綜合考慮農戶對于土地的依賴程度、對于集體的義務履行、社會保障的具體情況等要件[9-10,16]。另外，農戶資格權首先表現(xiàn)在對于宅基地的取得，但由于宅基地初次取得主體以戶為單位，需要完善對于集體戶的定義，防止在宅基地分配中產生沖突[13]。

資格權的權能應該包括處分、收益權利：①允許在集體監(jiān)督條件下適時適當放開宅基地流轉，充分滿足農民意愿；②農戶基于資格權獲得的宅基地使用權在處分流轉過程中，應當與流轉對象簽訂相應合同，明確權責關系，獲得基于市場公平協(xié)商的收入；③農戶憑借成員身份，與集體一起監(jiān)督宅基地的合理使用，促進宅基地基層管理效能提升；④農民資格權變動退出時，理應獲得相應的退出補償金，以支持農戶購買城鎮(zhèn)社會保障服務或另作他用，當然這一過程需要集體嚴格審理[14,20,33]。

3.1.3 改造宅基地使用權

宅基地使用權財產屬性的顯化，需要適度放活宅基地使用權的流轉。各地區(qū)應該結合實際，保證風險可控，因時推動、因地制宜，以使用權流轉滿足集體、農戶、社會主體三方的利益訴求[12,17]。需要充分保障宅基地使用權主體的處分權，包括合理利用，以及對使用權和地上房屋進行流轉、出租、抵押、入股、聯(lián)營等處分手段。完善的處分權利安排能夠滿足主體多元化的財產訴求，以此實現(xiàn)主體通過處分宅基地使用權獲取合理的收益[2,18-19,29]。宅基地使用權高效流轉以宅基地使用權權能充分為條件，在宅基地使用權處分流轉過程中，應當在權利合法明確的基礎上，簽訂三方流轉合同，明確流轉各方的權利和義務，明確各方具體收益分配安排。經過合理協(xié)商訂立的合同，一旦一方違約，其他主體的權利也能得到合理合法的維護[5,9]。

3.2 強化必要的宅基地“三權分置”外部支撐

外部配套政策給予宅基地“三權分置”運行必要的支撐，有助于推動改革，確保風險可控。其一，要完善宅基地資格權和使用權確權登記制度，明確各主體權利義務及宅基地客體內容（面積、四至、附著物等），建立宅基地登記生效制度[28,37]。其二，完善宅基地權利退出制度，履行集體收回權利，實行差異化退出制度，以自愿退出為主，以集體強制退出為輔，給予農民合理補償，并制定多元化的補償置換標準[9,24]，比如浙江省嘉興市“兩分兩換”。其三，構建宅基地有償使用制度，打造集體宅基地專項資金庫，新申請宅基地面積在規(guī)定范圍內應當收取少量費用，逐步實行宅基地擇位競價制度，以追求有償使用為原則，無償使用為例外[36]。宅基地有償退出與有償使用相輔相成，有償退出能夠倒逼宅基地的有償使用。其四，建立宅基地使用民主管理制度。農民集體作為所有權主體，農民作為集體成員，有行使宅基地使用的權利，也須履行好相應的義務，為了促使宅基地使用的公平與效率，需要完善相應的民主監(jiān)管體制[20]，實行申請、使用、退出的全流程監(jiān)督[3]。其五，加強宅基地“三權分置”改革的聯(lián)動機制。通過全域土地綜合整治，在保障農戶戶有所居的基礎上，推動宅基地整理，將結余指標用于增減掛鉤或者以集體經營性建設用地方式直接入市[10,12-13,17]，這有助于農村土地的集約化、規(guī)?；洜I，增加農村土地之間內在交流，但仍需強調項目前期配套，注意操作可能帶來的政治、社會、經濟風險。在打通集體建設用地內部之間聯(lián)系的同時，參考國有建設用地建立完善地價評估、地價監(jiān)管、土地金融、交易平臺等市場化運行機制。

4 總結展望

農村土地制度改革的推進是為了不斷適應鄉(xiāng)村發(fā)展需要，滿足人民對美好生活的向往。宅基地“三權分置”政策面向鄉(xiāng)村振興，通過宅基地所有權、資格權、使用權分置運行，對權利進行“還權賦能”，以滿足宅基地的多級利用，以助力“三權”實現(xiàn)政治管理、社會保障、市場經濟三重功效。通過梳理已有研究發(fā)現(xiàn)：宅基地所有權、資格權、使用權的構造存在“所有權+成員權+用益物權”“所有權+用益物權”等多種話語體系；宅基地“三權”權能模糊不清，權利行使存在一定掣肘；宅基地制度的建構需要從做實所有權、保障資格權、改造使用權出發(fā)，同時完善宅基地配套制度。

宅基地“三權分置”與集體經營性建設用地入市一道，依靠土地要素引導城鄉(xiāng)要素資源流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。比較而言，宅基地利用較集體經營性建設用地更為復雜，未來宅基地“三權分置”相關研究應圍繞實踐總結和理論建構兩條思路進一步深化。對于宅基地“三權分置”法律構造，需要以中央和基層兩個邏輯深刻分析制度需求，從經濟、社會等多維度綜合考慮其權利內涵和立法成本，最終轉化為有效的法律表達。對于宅基地的權利困境，要以定性、定量相結合的方法深刻分析其產生的背后動因、現(xiàn)實影響，以及改造后預期效應。對于宅基地的相關制度建構，需在明確其權利內涵和現(xiàn)實困境的基礎上，通過實踐總結和對比的方法，分析評價不同試點經驗的可行性、實操性、可推廣性，最終形成一般性的制度內容，包括宅基地確權登記、有償使用和有償退出制度，新時代農村基層民主治理體制，以及集體建設用地內部轉換和一系列市場化運行機制。