城市建設(shè)用地減量化研究綜述

■ 陳 思/王 梅

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

0 引言

建設(shè)用地的寬供給為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展持續(xù)推進(jìn)提供了重要支撐，但擴(kuò)張性的國土空間開發(fā)模式引發(fā)了開發(fā)態(tài)勢過度與可開發(fā)空間不足的矛盾。在資源趨緊和需求擴(kuò)張背景下，要統(tǒng)籌考慮好國土空間開發(fā)與自然生態(tài)保護(hù)的關(guān)系、建設(shè)用地與各類用地的關(guān)系，城市建設(shè)用地減量化就成為必然選擇。2014年，國土資源部印發(fā)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》等，明確提出實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略。建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控措施成為“十三五”規(guī)劃以至自然資源“十四五”規(guī)劃的重大戰(zhàn)略任務(wù)。東部地區(qū)如上海、北京、江蘇等省市率先開展建設(shè)用地減量化實(shí)踐探索，初步形成有益經(jīng)驗(yàn)。部分學(xué)者基于地方實(shí)踐情況和實(shí)施機(jī)制等也開展了相關(guān)研究。本文從減量化的理論內(nèi)涵、觸發(fā)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)實(shí)施機(jī)制等對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，以期為進(jìn)一步推進(jìn)減量化研究提供參考借鑒。

1 城市建設(shè)用地減量化的含義

1.1 減量化相關(guān)概念

在現(xiàn)有國外關(guān)于國土空間布局與建設(shè)用地的研究中，尚未出現(xiàn)“減量化”提法，但在一些先進(jìn)的規(guī)劃理念中，有“精明增長”“緊湊城市”“田園城市”等概念，與減量化倡導(dǎo)的可持續(xù)理念有著內(nèi)在一致性。

國內(nèi)研究尚未對(duì)“減量化”形成統(tǒng)一概念和定義，相關(guān)概念有“減量化發(fā)展”“減量規(guī)劃”“建設(shè)用地減量化”“土地減量化”等，既有將其理解為一種發(fā)展理念、規(guī)劃目標(biāo)，也有理解為具體政策或技術(shù)手段等。一些學(xué)者認(rèn)同減量化是階段性發(fā)展理念，認(rèn)為減量手段是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和成熟優(yōu)化階段所不可避免的轉(zhuǎn)型方式。姜海、呂圖則認(rèn)為，“建設(shè)用地減量化”是以經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定為前提，以主動(dòng)調(diào)控方式實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增長放緩[1]。一些學(xué)者認(rèn)為減量是規(guī)劃目標(biāo)，如郭旭、田莉提到“土地減量化”這一概念，認(rèn)為其核心是在建設(shè)用地指標(biāo)約束和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策下的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上屬于“存量規(guī)劃”，并將對(duì)城市外圍地區(qū)低效、分散建設(shè)用地“做減法”的過程統(tǒng)稱為“建設(shè)用地減量化”，將其規(guī)劃統(tǒng)稱為“減量規(guī)劃”[2]。一些學(xué)者則認(rèn)為減量是一種具體手段，如谷曉坤等以“低效工業(yè)用地減量化”統(tǒng)稱以上海為代表的大都市郊區(qū)開展的將低效工業(yè)用地復(fù)墾為生態(tài)用地的實(shí)踐探索，與國外“棕地”再開發(fā)為生態(tài)用地的做法相似[3]。

1.2 減量化理論內(nèi)涵的拓展

1.2.1 資源環(huán)境承載角度

“減量化”一詞源于資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，一些學(xué)者將其與土地資源管理領(lǐng)域做了一定結(jié)合和應(yīng)用，如陳成等認(rèn)為“3R”原則中資源利用的減量化（Reduce）原則，對(duì)應(yīng)著控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，從源頭減少土地開發(fā)使用的供應(yīng)量[4]。林堅(jiān)則認(rèn)為，減量泛指生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)中減少資源消耗及固廢產(chǎn)生，對(duì)應(yīng)理解為減少新增土地資源消耗及增加用地效益[5]。安樹偉、孫文遷提出，減量化是在盡可能減少消耗不可再生資源、傳統(tǒng)粗放的生產(chǎn)要素和一般自然資源的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的發(fā)展模式[6]。劉紅梅等則認(rèn)為，建設(shè)用地減量化的理論基礎(chǔ)包含了經(jīng)濟(jì)增長階段理論（M.Porter, 1990）與環(huán)境庫茲涅茨曲線假說[7]。其中既有資源消耗的認(rèn)識(shí)，也有環(huán)境承載的內(nèi)涵。

1.2.2 資源集約節(jié)約利用角度

不少學(xué)者將建設(shè)用地減量與節(jié)約集約高度關(guān)聯(lián)。節(jié)約集約用地的理念古而有之，我國古代文獻(xiàn)中就有關(guān)于資源節(jié)約利用、土地精耕細(xì)作的思想，但從農(nóng)用地到建設(shè)用地的理論應(yīng)用至今，對(duì)城市土地節(jié)約集約利用的概念和內(nèi)涵仍未形成普遍定論[8]。在“節(jié)約”與“集約”兩層范疇中，帥文波、林堅(jiān)等認(rèn)為土地節(jié)約利用側(cè)重強(qiáng)調(diào)“減量化”理念，旨在對(duì)增量土地的利用控制[9]，土地集約則更多強(qiáng)調(diào)對(duì)存量土地的利用。建設(shè)用地利用可分為土地開發(fā)建設(shè)過程的初級(jí)利用，以及已開發(fā)建設(shè)用地中增加要素投入的次級(jí)利用。實(shí)際上減量的需求更多發(fā)生在次級(jí)利用階段，也就是從集約層面探討邊際報(bào)酬遞增遞減率和要素間的替代效應(yīng)關(guān)系。

從上述討論來看，“建設(shè)用地減量化”目前還是一個(gè)較新的學(xué)術(shù)名詞，其概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)與深度等還需要挖掘拓展。現(xiàn)有文獻(xiàn)多從建設(shè)用地總量減少和增速減緩兩個(gè)方面界定，但減量化絕不僅是數(shù)量意義上的概念。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的減量化概念引入到建設(shè)用地領(lǐng)域，其內(nèi)涵可以理解為在總量層面上控制規(guī)模與外延增長的趨勢，也可以理解為單位土地面積上產(chǎn)業(yè)能耗的降低，以及單位面積產(chǎn)出GDP的提高，最終實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約、優(yōu)化資源配置、優(yōu)化空間布局的目標(biāo)。

2 城市建設(shè)用地減量化的觸發(fā)機(jī)制

資源供需不平衡決定了建設(shè)用地必然由增量拓展轉(zhuǎn)向減量發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至一定階段，并不會(huì)必然轉(zhuǎn)向“庫茲涅茨環(huán)境曲線”。因而，既要準(zhǔn)確把握減量化的特征及其特殊性，明確實(shí)施減量手段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段特征，同時(shí)要把握好政策實(shí)施窗口，綜合運(yùn)用政策組合工具，以期實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)。

2.1 減量化的觸發(fā)時(shí)點(diǎn)

建設(shè)用地減量化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然方向，但實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變要同時(shí)考慮其階段性、區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性。對(duì)于階段性特征，從狹義上看，減量化是增量發(fā)展的后續(xù)階段，并可再分為建設(shè)用地增速降低和建設(shè)用地總量減少兩個(gè)階段；從廣義理解，減量化如同任何公共政策選擇，存在著關(guān)鍵窗口期。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展至一定階段，資源、能源消耗與環(huán)境問題加劇，決定了要主動(dòng)尋求“庫茲涅茨環(huán)境曲線”的拐點(diǎn)實(shí)施減量干預(yù)手段[7]。學(xué)者多認(rèn)為經(jīng)濟(jì)周期與社會(huì)階段是判斷窗口期的重要因素，實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)、城鎮(zhèn)化達(dá)到一定水平只是必要條件，只有在一個(gè)地區(qū)存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化的內(nèi)在需求非常強(qiáng)烈的發(fā)展階段，才是總量減量化的充分條件。區(qū)域性特征體現(xiàn)在：在國土開發(fā)格局不均衡、不平衡的前提下，建設(shè)用地減量化優(yōu)先作為地域性選擇及局部性選擇。針對(duì)不同城市和城市不同地區(qū)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行差別化減量政策。如上海市全面推行建設(shè)用地減量化，而減量對(duì)象則是“198區(qū)域”等局部地區(qū)，即多位于市郊村鎮(zhèn)，產(chǎn)能落后、污染治理差的鄉(xiāng)辦企業(yè)用地。唐娟、江汶靜、邵俊明對(duì)重慶市江津區(qū)不同區(qū)域分析研究，分別劃定增量化、減量化、存量化管理區(qū)域[10]。結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)在：在城鄉(xiāng)不同用地類型之間，可能采取不同的減量手段和措施。不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，針對(duì)土地利用的主要問題采用最適宜的方法，如引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地集聚發(fā)展，加大存量用地開發(fā)力度，推進(jìn)空心村整治等。

2.2 減量化的觸發(fā)工具

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為減量化的重點(diǎn)領(lǐng)域在于盤活存量建設(shè)用地空間，是對(duì)“集約利用”的進(jìn)一步拓展。朱巍巍通過梳理國內(nèi)學(xué)者觀點(diǎn)，將減量化看作在建設(shè)用地增量不足的情況下，對(duì)城市土地資源進(jìn)行有效整合，提高土地利用效率的一種管理手段[11]。這與存量用地管理密切相關(guān)，但實(shí)際上，增量管理、存量管理與減量管理并不能完全分割開來，也不是絕對(duì)獨(dú)立的管理思路，應(yīng)當(dāng)說在目標(biāo)導(dǎo)向上，存量管理是對(duì)增量管理的路線糾正，減量管理是對(duì)存量管理的進(jìn)一步提升。目前存量建設(shè)用地管理的政策工具主要有城市更新及“三舊改造”、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治、城市建設(shè)用地增存掛鉤等，研究視角包括產(chǎn)權(quán)分析、制度變遷分析、治理模式變遷，以及利益相關(guān)者博弈分析等觀察維度。張帆認(rèn)為，觸發(fā)城市更新的實(shí)施手段是實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)的重要手段[12]。目前建設(shè)用地減量化模式主要是通過建立規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地的“減”與規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的“增”相掛鉤，置換指標(biāo)和減少指標(biāo)總量。與此同時(shí)，土地整治、土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以及存量規(guī)劃等相關(guān)政策在實(shí)施目標(biāo)與操作方式上都與減量化有著密切的相關(guān)性，都能在一定程度上實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用建設(shè)用地、獲得部分新增建設(shè)用地指標(biāo)、保護(hù)耕地等目的，均應(yīng)進(jìn)一步納入減量化政策工具箱，以充分地發(fā)揮組合效應(yīng)。

總的來說，隨著建設(shè)用地指標(biāo)與耕地保護(hù)的硬約束逐漸成為地方政府發(fā)展的掣肘，從“增量規(guī)劃”到“存量規(guī)劃”成為近幾年的研究熱點(diǎn)，但理論成果與實(shí)證研究相對(duì)不足，鮮有研究涉及“減量規(guī)劃”層面。目前來看，減量的政策工具確需依靠存量管理手段，同時(shí)需要進(jìn)一步突出減量的目標(biāo)，將加強(qiáng)計(jì)劃指標(biāo)分配管理與土地集約利用、存量用地盤活、違法用地查處、建設(shè)用地增減掛鉤等情況綜合考慮，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃指標(biāo)由項(xiàng)目管理向規(guī)模管理轉(zhuǎn)變。

3 城市建設(shè)用地減量化的聯(lián)動(dòng)實(shí)施機(jī)制

現(xiàn)有關(guān)于減量化研究的文獻(xiàn)多集中于研究國內(nèi)實(shí)踐模式與運(yùn)行機(jī)制，其中既有率先提出減量化的上海、北京、江蘇、天津等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，也有一些按照減量理念開展探討式研究的中西部城市如重慶、鄭州等。英美等發(fā)達(dá)國家將循環(huán)利用理念應(yīng)用于土地開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)或可提供一定參考。這表明，減量化不僅是一種應(yīng)對(duì)資源掣肘的被動(dòng)選擇，還應(yīng)是一種體現(xiàn)新發(fā)展理念的主動(dòng)選擇。

3.1 土地循環(huán)利用實(shí)踐

國外對(duì)土地循環(huán)利用的實(shí)踐主要有美國的棕地再開發(fā)和英國存量土地開發(fā)兩種模式[13]。美國是棕地再開發(fā)策略的積極倡導(dǎo)國，主要處置“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或已知或疑為受污染的土地”。通過法律、金融、政策等手段聯(lián)動(dòng)，截至2015年，棕地再開發(fā)使美國新增55萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)和24億美元稅收[13]。英國將棕地稱為存量建設(shè)用地，定義為“已開發(fā)、部分或全部遭廢棄、閑置或無人使用的土地”，通過評(píng)價(jià)存量用地開發(fā)潛力，制定適合的土地利用政策。主要有兩種利用方式：一種是充分利用老城區(qū)遺留下來的在功能上已不適應(yīng)的建筑物，進(jìn)行內(nèi)部更新改造；一種是充分利用工業(yè)廢棄地，開發(fā)商根據(jù)政府規(guī)劃許可，采取先治理改善周邊環(huán)境，后進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的做法。

3.2 限定城市開發(fā)建設(shè)邊界

多數(shù)國家和地區(qū)是基于發(fā)展理念限制建設(shè)用地的過度擴(kuò)張，較少在全域范圍推行建設(shè)用地規(guī)劃總量減少。胡飛、何靈聰、楊昔以發(fā)展空間逐步飽和的幾個(gè)城市為對(duì)象，研究其城市開發(fā)邊界劃定模式，如上海市明確提出圍繞“減量化”和“負(fù)增長”目標(biāo)進(jìn)行劃定并分別設(shè)定邊界內(nèi)外的管控措施；深圳市則利用全市基本生態(tài)控制線劃定的基礎(chǔ)，疊合各類限制性要素，劃定城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的極限范圍[14]?；谫Y源緊約束的新常態(tài)與存量用地低效利用的現(xiàn)狀，北京、上海等城市率先提出全域建設(shè)用地減量化，其中北京市總體規(guī)劃以城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量化為總體戰(zhàn)略，從用地規(guī)模、建筑規(guī)模、空間邊界、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、空間協(xié)同多維度構(gòu)建綜合調(diào)控框架，形成約束性管理指標(biāo)。上海市現(xiàn)有做法是將郊野單元規(guī)劃作為落實(shí)減量化任務(wù)的實(shí)施抓手，在規(guī)劃空間上對(duì)“減量化”目標(biāo)區(qū)域的土地進(jìn)行定性、定位和定量調(diào)控[15]，在增減掛鉤政策基礎(chǔ)上，疊加關(guān)于優(yōu)化空間資源、集約用地布局的空間政策，建立“造血”機(jī)制，以農(nóng)村宅基地與低效工業(yè)用地（又稱“198區(qū)域”）為減量對(duì)象，進(jìn)行相應(yīng)指標(biāo)騰退及置換。江蘇省將減量化目標(biāo)分解為“少增地、多增效”—“不增地、多增效”—“地減量、效增加”三個(gè)階段，最終實(shí)現(xiàn)從“用地遞減”到“效益遞增”目標(biāo)，其具體做法是對(duì)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整提出“先墾后用、限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減量化”的調(diào)整模式，對(duì)建新地塊中新增建設(shè)用地及占用耕地面積明確提出比例要求[16]。

3.3 新增用地管理方式的減量實(shí)施

一些學(xué)者從建設(shè)用地新增指標(biāo)的分配調(diào)控與總量管控角度進(jìn)行研究，認(rèn)為合理分配建設(shè)用地總量是實(shí)現(xiàn)總量控制的前提，并提出現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)分配多基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度考量，未能兼顧區(qū)域資源稟賦與分配公平性，而王克強(qiáng)認(rèn)為建設(shè)用地減量化提供了一個(gè)解決建設(shè)用地配置效率與公平矛盾的新視角[17]。翟騰騰等引入基尼系數(shù)構(gòu)建建設(shè)用地總量分配模型，將江蘇省13個(gè)地級(jí)市的建設(shè)用地劃分為3類建設(shè)用地管控區(qū)域，分別以減量化管理、縮減新增規(guī)模、適度增加新增指標(biāo)3種思路進(jìn)行管理[18]。郭杰、包倩、歐名豪通過研究全國建設(shè)用地指標(biāo)分配，從資源稟賦視角將耕地保有量、建設(shè)用地可拓展空間等引入評(píng)價(jià)體系，并將新增建設(shè)用地指標(biāo)分為計(jì)劃下達(dá)指標(biāo)（常規(guī)指標(biāo)）和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤折抵指標(biāo)（獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)）兩部分，對(duì)原規(guī)劃方案做出細(xì)化調(diào)整[19]。唐娟等以重慶市江津區(qū)為研究區(qū)域，采用多因素綜合分析法，從區(qū)域評(píng)價(jià)優(yōu)先度角度進(jìn)行建設(shè)用地的區(qū)域差別化配置研究，提出江津區(qū)應(yīng)在兼顧經(jīng)濟(jì)和資源雙重約束的前提下進(jìn)一步精細(xì)劃分區(qū)域，以分別實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量化管理、減量化管理和存量化管理模式[10]。已有研究為建設(shè)用地的差別化管理明確了思路和方向，實(shí)踐中也為建設(shè)用地指標(biāo)分配提供一定參考和依據(jù)。

3.4 減量的收益機(jī)制平衡

上海市提出建設(shè)用地“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”目標(biāo)后逐步將減量作為發(fā)展引導(dǎo)理念，并將“減量化”視為土地增量管理的關(guān)鍵點(diǎn)[20]。

胡國俊研究了“十三五”期間上海人口、土地、建筑物三控聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提出應(yīng)根據(jù)供地對(duì)象是否屬于民生領(lǐng)域而采取不同方式，對(duì)于公益、民生、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，允許使用下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)，則必須通過現(xiàn)狀建設(shè)用地減量而獲得新增指標(biāo)后才可有條件使用[21]。董祚繼等以上海市松江區(qū)為例測算其資金平衡措施，認(rèn)為減量機(jī)制得以平衡的關(guān)鍵在于建立了減量化“雙指標(biāo)”財(cái)政補(bǔ)貼制度和有償使用制度，搭建了區(qū)級(jí)用地指標(biāo)收儲(chǔ)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)區(qū)內(nèi)供給和增減平衡、資金封閉運(yùn)行和收支平衡[22]。王克強(qiáng)運(yùn)用描述分析和政策分析法，系統(tǒng)總結(jié)了建設(shè)用地減量化的基礎(chǔ)運(yùn)作機(jī)制、驅(qū)動(dòng)機(jī)制、空間動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制、指標(biāo)轉(zhuǎn)移機(jī)制、減量推進(jìn)機(jī)制及土地發(fā)展權(quán)還原機(jī)制等，認(rèn)為上海市建設(shè)用地減量化實(shí)踐是在借鑒浙江“折抵指標(biāo)”、天津“宅基地?fù)Q房”和重慶“地票模式”等地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的突破，不同模式之間存在一定共性與差異[17]。

在利益平衡機(jī)制方面，張從果、王曉宇認(rèn)為增量以利益分配為主，存量以利益分享為主，減量工作則以利益補(bǔ)償為主要考量[23]。李爽、樓江提出建設(shè)用地減量過程中在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)，面臨著產(chǎn)權(quán)糾紛和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，也存在著權(quán)屬注銷的問題[24]。劉紅梅等借鑒美國發(fā)展轉(zhuǎn)移制度，提出上海應(yīng)構(gòu)建更符合減量化要求的土地指標(biāo)市場化交易機(jī)制，以解決目前存在的交易范圍較小、購買行為不規(guī)范、指標(biāo)價(jià)格不合理、收益分配不完善等問題[25]。

3.5 空間結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化調(diào)整

關(guān)于城市產(chǎn)業(yè)空間的調(diào)整。郭貫成、仲濟(jì)香、陳會(huì)廣將上海市工業(yè)用地及其土地利用績效情況進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，提出工業(yè)用地是上海市減量化的關(guān)鍵，有較大潛力挖掘空間[26]。谷曉坤等將上海市浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)218個(gè)工業(yè)地塊劃分成5個(gè)適宜度等級(jí)，以評(píng)價(jià)其減量化的適宜等級(jí)，并進(jìn)一步指出：在工業(yè)用地減量化的5個(gè)影響因素中，污染與能耗因素值差異最大，布局合理性因素值差異最小，主體意愿性因素的空間分布差異最為顯著[3]。

關(guān)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)空間的調(diào)整。鄭紅玉等以減量化為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式選擇進(jìn)行研究：綜合運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)與層次分析法，融合自上而下宅基地整理潛能的鎮(zhèn)域分區(qū)和自下而上宅基地整理效能的自然村分類，將上海市奉賢區(qū)宅基地整理劃分為5類區(qū)域3種模式，擬在時(shí)序上形成“整理”“儲(chǔ)備”“保留”漸進(jìn)式的整理過程，在空間上推進(jìn)節(jié)約集約的減量化實(shí)踐[27]。劉紅梅等提出應(yīng)將建設(shè)用地減量化與農(nóng)民減量化統(tǒng)籌考慮[25]。

關(guān)于生態(tài)空間的調(diào)整。史婧然、袁承程運(yùn)用景觀格局指數(shù)定量分析減量化效應(yīng)，研究上海市青西地區(qū)實(shí)施減量對(duì)其景觀格局和功能的影響，認(rèn)為建設(shè)用地減量化不僅有利于提高植被覆蓋率、降低景觀破碎度，還有助于改善青西地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，優(yōu)化景觀環(huán)境[28]。吳未、陳明、歐名豪采用目標(biāo)物種（白鷺）生境網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化（增加生境斑塊面積和保護(hù)設(shè)置的遷移廊道）作為技術(shù)依據(jù)，確定建設(shè)用地減量化地塊，以優(yōu)化區(qū)域土地利用格局[29]。

3.6 減量化的可持續(xù)性

部分研究對(duì)減量化的可持續(xù)性開展了論證，大多從經(jīng)濟(jì)財(cái)政角度進(jìn)行分析，也有從主體責(zé)任及利益、資源預(yù)警方面的探討。徐勤政分析了北京集體建設(shè)用地存量形成的制度根源，認(rèn)為北京市需要通過制度設(shè)計(jì)逐步“消納”存量、實(shí)施減量[30]。胡繼元等認(rèn)為，北京市“減量提質(zhì)”工作存在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊和區(qū)級(jí)主體責(zé)任缺位問題，相應(yīng)提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)工作框架和有關(guān)建議[31]。郭文華、張迪、郭瑞雪研究了建設(shè)用地減量化對(duì)地方財(cái)政、土地依賴度的影響，通過分析深圳、上海兩地土地供應(yīng)與土地出讓收入及抵押貸款情況有關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)因?qū)嵤p量導(dǎo)致短期內(nèi)新增建設(shè)用地稀缺，繼而引發(fā)出讓價(jià)格大幅上漲，從長遠(yuǎn)來看難以持續(xù)[32]。郭旭、田莉借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論、制度變遷理論和相關(guān)利益者理論，建構(gòu)了“產(chǎn)權(quán)重構(gòu)-發(fā)展機(jī)會(huì)-重新分配”的分析框架，將上海市減量化與廣州市“三舊改造”作為兩種不同的存量建設(shè)用地模式進(jìn)行比較，認(rèn)為上海市政府扮演了“全能”角色，社會(huì)力量“缺位”，使得公眾無從參與[33]。瞿忠瓊結(jié)合統(tǒng)計(jì)誤差理論中的“3σ”原則及基于目標(biāo)值的彈性警戒線，模擬了加速減量下上海市建設(shè)用地總規(guī)模警情預(yù)測，研究認(rèn)為，減量遞增與增量遞減有助于緩解警情，但在2018年后增量遞減壓力逐漸增大的形勢下，以減量換增量的空間也將越來越少[34]。

從現(xiàn)有研究來看，學(xué)者既關(guān)注減量化宏觀背景下的城市開發(fā)邊界劃定、空間布局調(diào)整等，也對(duì)減量化背后的指標(biāo)分配模式、指標(biāo)交易機(jī)制、利益平衡機(jī)制等方面進(jìn)行了探討，同時(shí)還對(duì)減量背后的生態(tài)景觀格局、資源預(yù)警情況等予以一定考量，可以說從如何實(shí)現(xiàn)減量和減量如何得以持續(xù)兩方面做了較多探討。

4 可能的研究方向探討

減量化作為發(fā)展背景，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是一個(gè)綜合命題，既有法律產(chǎn)權(quán)問題，也涉及經(jīng)濟(jì)資源配置、體制機(jī)制建立的問題，減量化發(fā)展作為具有積極戰(zhàn)略意義的重要目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)或需從以下三方面進(jìn)一步深入研討。

4.1 理論體系的均衡性

減量化發(fā)展關(guān)乎土地資源可持續(xù)性，更關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展?？傮w來看，目前理論層面似乎僅限于“總量減少”，實(shí)踐層面僅處于“增量不增”的階段，對(duì)于理論深度研究和分析集成還不夠。對(duì)于減量化的理論性探討，不應(yīng)僅是在解釋層面進(jìn)一步豐富概念和基礎(chǔ)理論內(nèi)涵，還應(yīng)在實(shí)踐需求層面做更多探討性研究，如考慮以“觸發(fā)機(jī)制—評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)—潛力分析—實(shí)施途徑”為主線分析減量化的具體操作路徑，為減量化實(shí)踐提供理論觀察分析及充分依據(jù)。此外，建設(shè)用地減量化能夠得以實(shí)現(xiàn)仍多基于資源合理統(tǒng)籌開發(fā)，因此，應(yīng)以減量化為背景目標(biāo)，充分考慮減量規(guī)劃與減量化實(shí)施單元背后的空間格局劃分、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)主體及收益調(diào)整等重要問題，既要能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，也要致力于保障居民生產(chǎn)生活條件等值化[35]，通過逐步實(shí)施“減量”達(dá)到一種新的人地資源利用均衡狀態(tài)。（參見圖1）

圖1 城市建設(shè)用地減量的內(nèi)涵體系

4.2 城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性

建設(shè)用地是總量概念，概念上包含了城市與鄉(xiāng)村的建設(shè)用地總規(guī)模，現(xiàn)有減量化模式也較多體現(xiàn)在取城市建設(shè)用地增加和集體建設(shè)用地減少的總和，但城市建設(shè)用地供需失衡的問題還應(yīng)在創(chuàng)新城市可持續(xù)發(fā)展機(jī)制上找出路，集體建設(shè)用地通過增減掛鉤制度將指標(biāo)流向城市，仍應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)充性的。當(dāng)下及今后應(yīng)更加注重如何在城市內(nèi)部實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量，包括在優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)用地布局與提高產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)、提高地上地下空間統(tǒng)籌開發(fā)利用水平、創(chuàng)新存量土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整機(jī)制等方面加強(qiáng)研究，持續(xù)提高城市的生產(chǎn)效率與用地水平。要在考慮城鄉(xiāng)土地承載生產(chǎn)生活功能差異的基礎(chǔ)上，賦予城市空間和農(nóng)業(yè)空間平等的、各自發(fā)展的可能性。農(nóng)村擔(dān)負(fù)著糧食生產(chǎn)及為第二、三產(chǎn)業(yè)提供所需農(nóng)業(yè)原料等重要功能，應(yīng)在國土空間規(guī)劃確立的農(nóng)業(yè)空間中，統(tǒng)籌考慮耕地紅線、基礎(chǔ)設(shè)施用地、農(nóng)民合理建房等各類用地需求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活居住面貌提升、生產(chǎn)規(guī)模集中、生態(tài)布局優(yōu)化，均衡實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平均等化和居民生產(chǎn)生活條件等值化。

4.3 區(qū)域布局的均衡性

減量化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的現(xiàn)實(shí)需要，當(dāng)前大城市與特大城市已遇到資源趨緊的瓶頸，處于對(duì)存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化有強(qiáng)烈內(nèi)在需求的發(fā)展階段，迫切需要以減量化手段實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚可繼續(xù)靠外延拓展式的規(guī)模發(fā)展，但具有減量化的前瞻性思維，對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展將不無好處。由此來看，城市建設(shè)用地配置在宏觀、中觀、微觀層面都有實(shí)施減量的需要，在全國范圍、主要城市群及經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以及城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和人口密集區(qū)等層面，均可以設(shè)定不同尺度的減量主體和對(duì)象，豐富城市建設(shè)用地減量化理論與實(shí)踐模式。同時(shí)，如何在平等的“空間發(fā)展權(quán)”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“有效且公平”的減量，值得關(guān)注探討。