宅基地行政執(zhí)法：爭議探源、實踐探索與改革路徑

■ 岳永兵/張君宇/李 利

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京華源龍?zhí)┓康禺a(chǎn)土地資產(chǎn)評估有限公司，北京 100071）

宅基地行政執(zhí)法是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村建房秩序、實現(xiàn)宅基地行政管理職能的重要方式。2019年修正的《土地管理法》第78條規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地”；第77條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地”；第75條規(guī)定“擅自在耕地上建房……由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正”。自然資源主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對以上有關(guān)宅基地執(zhí)法職責(zé)的規(guī)定存在不同理解，在執(zhí)法實踐中也出現(xiàn)了爭議，這在一定程度上影響了農(nóng)村建房管理秩序。

1 宅基地執(zhí)法職責(zé)爭議與表現(xiàn)

1.1 爭議：部門間對相關(guān)條文理解存在分歧

部門間基于對農(nóng)村村民非法占用土地建住宅執(zhí)法法律條文的不同理解，引發(fā)了根據(jù)非法占用土地類型、用途等來認(rèn)定執(zhí)法部門的討論。

(1)非法占用土地類型決定論。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)為宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地[1]，宅基地與耕地等農(nóng)用地地類性質(zhì)不同。將《土地管理法》第78條中所指“土地”解釋為現(xiàn)有村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，農(nóng)村村民非法占用耕地及其他土地建住宅由自然資源部門負(fù)責(zé)查處。自然資源部門認(rèn)為《土地管理法》第78條中所指“土地”既包括耕地或者其他農(nóng)用地，也包括建設(shè)用地和未利用地，只要是農(nóng)村村民擅自在土地上建住宅（包括在耕地上建住宅），都?xì)w農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處。土地利用類型包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，由于法律條款對農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅的規(guī)定存在交叉，且農(nóng)村村民非法占用未利用地和除耕地之外的農(nóng)用地建設(shè)住宅歸誰管理并不明確，兩部門的理解都有一定合理性，但也難以使對方信服。如果非法占用的既有集體建設(shè)用地，又有耕地等農(nóng)用地，由誰來處理，又會出現(xiàn)新的爭議。同樣，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門理解的村莊建設(shè)用地是否包括規(guī)劃建設(shè)用地，難免又引來新的爭執(zhí)。

(2)非法占用土地用途決定論。依據(jù)《土地管理法》第87條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)為非法占用土地用于建設(shè)住宅及附屬設(shè)施由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)查處，非法占用土地用于其他建設(shè)的（如廠房、道路等）歸自然資源部門查處。實踐中，建設(shè)伊始難以確定非法占用土地的用途，等建設(shè)完成或能夠確定為住宅或經(jīng)營性用途后再確定執(zhí)法主體，無法在第一時間制止違法行為，不符合立法本意。如果建成的房屋為復(fù)合利用（居住與經(jīng)營兼容），執(zhí)法主體的確定也容易產(chǎn)生分歧。有的地方提出，根據(jù)村莊規(guī)劃劃分執(zhí)法責(zé)任，村莊規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)村村民違法建房由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，村莊規(guī)劃范圍外由自然資源部門管理，這樣可以解決建設(shè)伊始土地具體用途確定及建設(shè)用地是否包括規(guī)劃建設(shè)用地的問題，但如果在村莊規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)村村民違法占用土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的話，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為執(zhí)法主體并不合法，難以開展工作。

(3)行政管理職權(quán)行使順序論。宅基地以戶為單位由集體成員向所在村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組申請，申請依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并公示后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（占用農(nóng)用地建房辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證也是在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后）。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村村民擅自占用農(nóng)用地建住宅行為，首先沒有辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，同時違反了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃管理的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由自然資源部門查處。對于擅自占用農(nóng)用地建住宅已經(jīng)實施打樁、填基等行為，事實上已經(jīng)非法占用土地，但尚未建房，僅構(gòu)成“非法占用土地”行為，不構(gòu)成“非法占用土地建住宅”，也應(yīng)由自然資源部門進(jìn)行處罰。對于開工建設(shè)或已經(jīng)建成房屋的，自然資源部門則認(rèn)為應(yīng)該先由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)非法占用土地退還及地上房屋拆除工作，之后由自然資源部門負(fù)責(zé)土地復(fù)墾工作。對同一違法行為按照行政管理職權(quán)行使順序劃分執(zhí)法權(quán)限，易導(dǎo)致兩個部門都處罰或都不處罰，也易誘致執(zhí)法主體主動不作為，以便將執(zhí)法責(zé)任延至其他部門。

(4)法律適用中的優(yōu)先順序論。有學(xué)者提出，《土地管理法》第77條屬于一般規(guī)定，第78條將“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅”行為單獨作為一條，是對特定群體、特定違法行為的特殊規(guī)定，依照《立法法》第83條“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定，優(yōu)先適用第78條規(guī)定，宅基地執(zhí)法應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)。也有學(xué)者提出，相較于第78條對于非法占用土地建住宅的一般性規(guī)定，第75條對于違法占用耕地建房屬于特別規(guī)定，同時按照“重法優(yōu)于輕法①相較第78條規(guī)定的“責(zé)令退還非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”兩項處罰內(nèi)容，第75條規(guī)定的“責(zé)令限期改正或者治理”“可以并處罰款”兩項處罰內(nèi)容明顯內(nèi)涵更豐富，處罰力度也更大。”原則，應(yīng)適用第75條，違法占用耕地建房由自然資源部門負(fù)責(zé)查處。

1.2 表現(xiàn)：法院對執(zhí)法主體認(rèn)定出現(xiàn)不同判決

對于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的執(zhí)法主體，法院也出現(xiàn)了不同判決：一是自然資源部門不具有農(nóng)村村民違法建住宅的行政處罰職權(quán)。如陜西省柞水縣某村民未取得建設(shè)用地審批手續(xù)占地建住宅，在法定期限內(nèi)，當(dāng)事人未履行柞水縣自然資源局對其做出的處罰決定，自然資源局向法院提起強(qiáng)制執(zhí)行申請。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，按照《土地管理法》第78條第1款規(guī)定，從2020年1月1日起，對農(nóng)村村民違法建房作出處罰的行政主體為縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，自然資源局不具有對農(nóng)村村民違法建房作出處罰的行政職權(quán)，其作出的行政處罰決定被法院判定為“超越職權(quán)”，裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。二是自然資源部門具有農(nóng)村村民違法建住宅的行政處罰職權(quán)。如2020年4月，湖南省石門縣自然資源局對農(nóng)村村民非法占地建住宅行為依法作出行政處罰決定：限15日內(nèi)拆除在非法占用的耕地和林地上新建的建筑物和其他設(shè)施；沒收在宅基地上新建的建筑物和其他設(shè)施。在法定期限內(nèi)，當(dāng)事人未履行處罰決定，石門縣自然資源局向法院提起強(qiáng)制執(zhí)行申請。法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第77條規(guī)定，自然資源局具有對土地違法行為進(jìn)行查處的法定職權(quán)，其作出的行政處罰決定符合法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行條件，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。三是對于自然資源局依據(jù)《土地管理法》第78條做出的處罰決定也裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。陜西省渭南市華州區(qū)自然資源局對農(nóng)村村民非法占地建住宅行為，根據(jù)《土地管理法》第78條規(guī)定作出行政處罰決定：15日內(nèi)自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地耕種條件；15日內(nèi)將非法占用的土地退還給渭南市華州區(qū)。在法定期限內(nèi)，當(dāng)事人未履行處罰決定，華州區(qū)自然資源局向法院提起強(qiáng)制執(zhí)行申請，法院審理后準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。四是對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)村村民違法占用耕地建住宅作出的處罰決定予以支持。如廣西壯族自治區(qū)藤縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對于村民非法占用耕地（屬于永久基本農(nóng)田）建住宅行為作出的行政處罰，梧州市中級人民法院予以支持。五是按照“地類”認(rèn)定執(zhí)法主體未獲法院支持。如在非法占用耕地建房訴訟中，江蘇省啟東市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局稱耕地屬于農(nóng)用地，與宅基地性質(zhì)不同，不屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村局查處職責(zé)范圍，法院認(rèn)為其負(fù)有對建房行為進(jìn)行調(diào)查處理的法定職責(zé)。

從判決看，自然資源部門依據(jù)《土地管理法》第77條或第78條對農(nóng)村村民違法建設(shè)住宅行為進(jìn)行的處罰，既有得到法院支持的案例，也有未獲支持的案例。說明法院對農(nóng)村村民違法占地建住宅行政處罰權(quán)歸屬也有不同的解讀，致使相同案件在不同地區(qū)出現(xiàn)不同判決。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對于農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅作出的行政處罰也得到了法院支持，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主張占用耕地不能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門適用《土地管理法》第78條進(jìn)行處罰的訴求，并未得到法院支持?？傮w來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門行使農(nóng)村村民違法建設(shè)住宅處罰權(quán)得到法院支持的案例更多，但對于農(nóng)村村民違法建房行政處罰權(quán)的歸屬未有定論。

1.3 小結(jié)：基于違法現(xiàn)狀看執(zhí)法重點

農(nóng)村村民違法建住宅主要分為兩類：一是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，指沒有依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，或違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可對建筑面積、建筑高度等的要求。目前，由于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃覆蓋率低，該類違法行為不構(gòu)成執(zhí)法重點。二是違法占用土地建住宅，指農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地、采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用土地和超過批準(zhǔn)面積多占土地的違法行為，具體包括“未批先建”“騙取批準(zhǔn)”“批小建大”“批東建西”等。違法占用土地的類型包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。在存量建設(shè)用地上違法占用土地建住宅，意味著侵犯其他土地使用權(quán)人利益或侵占公共用地（道路、綠化等），這種情況實際發(fā)生的較少；利用未利用地建住宅比較容易得到批準(zhǔn)。因此，這兩類土地不是農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的高發(fā)區(qū)。村莊起源與農(nóng)業(yè)興起密切相關(guān)，受“耕作半徑”影響，村莊往往被農(nóng)用地，尤其是耕地所包圍，現(xiàn)行土地制度對于耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地管控比較嚴(yán)格，農(nóng)村村民違法建住宅也多發(fā)生在亂占耕地方面，在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度約束下，亂占耕地建住宅成為宅基地行政執(zhí)法的重點和難點。

2 宅基地行政執(zhí)法職責(zé)爭議根源探究

自然資源部門是保護(hù)耕地的職責(zé)部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是宅基地管理職責(zé)部門，兩部門職責(zé)交叉之處恰恰是農(nóng)村村民違法建房的重災(zāi)區(qū)——非法占用耕地建住宅。2019年修正的《土地管理法》除了將宅基地監(jiān)管部門更改為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門外，涉及宅基地行政執(zhí)法條款的內(nèi)容并沒有修改。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，之前屬原國土資源部門的宅基地管理職責(zé)劃分給了自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。宅基地在由原國土資源部門統(tǒng)管時，執(zhí)法職責(zé)就難以履行到位，在制度環(huán)境沒有發(fā)生變化的情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行宅基地執(zhí)法職責(zé)的難度可想而知（不僅是違法占用耕地建住宅，也包括其他違法建住宅行為）。兩部門對于執(zhí)法主體的爭議，其實是宅基地執(zhí)法困境的外在表現(xiàn)，宅基地行政執(zhí)法長期以來存在的難解癥結(jié)才是部門間互相推諉的根本原因。

2.1 用地難保障：建房用地計劃與規(guī)劃保障不夠

宅基地屬于農(nóng)村住房保障范疇，政府和農(nóng)民集體有責(zé)任和義務(wù)向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶提供宅基地。近年來，在建設(shè)用地指標(biāo)短缺的背景下，很多地方壓縮宅基地供應(yīng)以滿足城市建設(shè)用地需求，符合宅基地申請條件卻無法取得宅基地的情況在很多地方普遍存在[2]。不少地區(qū)甚至10多年沒有審批過宅基地，農(nóng)戶合理合法的建房需求被迫通過違法建房來解決。面對農(nóng)戶“良性違法”行為，執(zhí)法部門往往不愿強(qiáng)制拆除違建房屋，建房對于農(nóng)戶來說是一件大事，房屋被拆除必然會強(qiáng)烈反抗，甚至做出過激行為，加劇了后期執(zhí)法處置難度。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》（自然資發(fā)〔2020〕128號）提出：“農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計劃指標(biāo)單列，原則上不低于新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的5%”。暫且不論5%的計劃指標(biāo)能否滿足建房需求，實踐中，很多村莊周邊全部被劃成了永久基本農(nóng)田，沒有為村民建設(shè)住宅預(yù)留空間，即使有指標(biāo)也無法落地。短期內(nèi)，農(nóng)戶被迫違法建住宅行為仍是不可回避的執(zhí)法難點。

2.2 預(yù)防難奏效：法律意識淡薄與執(zhí)法力量不足

預(yù)防型執(zhí)法是針對可能發(fā)生的違法行為提前采取預(yù)防性措施，主要包括法律、法規(guī)宣傳，嚴(yán)格審批與批后監(jiān)管等。中華人民共和國成立后的70多年間，宅基地制度幾經(jīng)變革，由于對法律政策宣傳不到位和廣大農(nóng)村地區(qū)群眾自身文化知識局限，對于宅基地管理法律政策不甚了解，依法依規(guī)建房意識較弱，加劇了違法建房行為發(fā)生。有些地方行政主管部門法治意識不強(qiáng)，村集體審核不嚴(yán)，職能部門違法、違規(guī)審批現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有把好宅基地違法的源頭環(huán)節(jié)。

宅基地范圍廣、布局比較分散，落實“三到場”②受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。及日常巡查需要大量人力。之前，宅基地管理權(quán)主要集中在縣級以上政府，僅靠政府部門的人員配置很難落實日常監(jiān)管工作。原國土資源部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級建有國土資源所，即便配有專門人員，對于農(nóng)村村民建房執(zhí)法監(jiān)管也比較吃力。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（中辦發(fā)〔2019〕5號）的規(guī)定，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立基層自然資源所已不符合改革要求。宅基地管理職責(zé)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門后，相應(yīng)的人員編制并沒有劃轉(zhuǎn)，缺少必要的人員保障。村級組織離宅基地利用場景最近，卻沒有監(jiān)管職責(zé)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求賠償由此造成的損失”。囿于集體土地所有權(quán)主體“虛置”的現(xiàn)實，對于村民違法占地建房行為，代表集體行使土地所有權(quán)職責(zé)的村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織很少出面制止，有些村干部甚至成為違法占地的縱容者和庇護(hù)者。公眾民主監(jiān)督也沒有引起足夠重視，監(jiān)管成為行政執(zhí)法部門的“單打獨斗”，導(dǎo)致“管得著的看不見，看得見的管不著”，無法及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)建房問題，降低了將違法問題消滅在萌芽階段的可能。當(dāng)然，不時存在的執(zhí)法不嚴(yán)、不公現(xiàn)象，進(jìn)一步降低了公眾參與的積極性。

2.3 違法難制止：缺少強(qiáng)制措施與查處歷時較長

非法占用土地建住宅的，縣級以上行政主管部門只能責(zé)令停止違法行為，無法采取強(qiáng)制措施，對于不聽勸阻的違法者，無法及時有效制止其違法行為。根據(jù)法律規(guī)定，違法建房個人在接到限期拆除決定15日內(nèi)，不起訴也不自行拆除的，執(zhí)法部門才能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院受理案件也需要一定的時間。違法當(dāng)事人被依法責(zé)令停建的情況下，往往利用拆除期限和案件審理時間進(jìn)行建設(shè)，甚至采取“執(zhí)法人員來了就停工，執(zhí)法人員走后繼續(xù)建設(shè)”的策略，導(dǎo)致非法占用土地建房行為被發(fā)現(xiàn)后房屋仍能繼續(xù)建成，從而增加了處罰執(zhí)行的難度。目前，法律對于擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有明確的處罰依據(jù)，而對于占用建設(shè)用地和未利用地的處罰依據(jù)不清晰，即使明確了查處主體，也無法有效進(jìn)行處罰。

2.4 處置難到位：申請執(zhí)行困難與裁而不執(zhí)普遍

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對于非法占用土地建住宅的，由執(zhí)法部門責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。大多數(shù)違法當(dāng)事人不會自覺履行拆除義務(wù)，法律沒有賦予主管部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施需要依法拆除時，需向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。實踐中，由于強(qiáng)制執(zhí)行矛盾多、難度大，部分地方法院基于人力、物力、社會風(fēng)險等考慮，不愿意受理這樣的案件，往往直接拒絕接收或暫緩受理。由于對土地違法行為制止不力，當(dāng)事人仍繼續(xù)施工，自調(diào)查到作出處罰決定需要法定的期限，待法院受理后，已形成調(diào)查的違法事實與現(xiàn)狀不符，法院便會以事實不清或執(zhí)行標(biāo)的不同而裁定不予執(zhí)行。即使法院做出了拆除裁定，很多裁定交由沒有行政強(qiáng)制權(quán)的執(zhí)法部門執(zhí)行，造成裁而不執(zhí)現(xiàn)象普遍存在，任由違法狀態(tài)存在?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。實踐中，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊規(guī)劃覆蓋率低，影響了該條法律的適用范圍和執(zhí)行效果。

宅基地執(zhí)法中所表現(xiàn)出的“日常動態(tài)巡查不及時、違法行為制止不得力、違法后果處置不到位”問題，反映出現(xiàn)行執(zhí)法制度在農(nóng)村村民建房事前、事中、事后監(jiān)管中還存在制度漏洞和不完善之處。目前對于執(zhí)法主體的爭議，也是執(zhí)法監(jiān)管中一系列問題的外在表現(xiàn)。

3 宅基地行政執(zhí)法實踐探索闡釋

針對宅基地行政執(zhí)法中遇到的問題，地方也在積極探索，通過明晰執(zhí)法職責(zé)、下放執(zhí)法權(quán)限、推行“裁執(zhí)分離”、強(qiáng)化村級組織作用等措施推動相關(guān)問題解決。

3.1 地方立法明晰執(zhí)法職責(zé)劃分

《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（修改草案征求意見稿）規(guī)定：依照《土地管理法》第75條規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地建住宅的，或者超過批準(zhǔn)面積占用耕地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！墩拷腥嗣裾畷h紀(jì)要》（〔2021〕57號）明確，農(nóng)村村民違法占用農(nóng)村宅基地建住宅的行為由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)組織查處，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)具體執(zhí)法；其他違法用地行為，包括農(nóng)村村民亂占耕地建房等，由自然資源部門負(fù)責(zé)組織查處，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)具體執(zhí)法。

厘清宅基地執(zhí)法職責(zé)是依法履行執(zhí)法職責(zé)的前提，安徽省試圖通過地方立法，廣東省湛江市通過政府協(xié)調(diào)解決地類爭議問題，將農(nóng)村村民占用耕地建住宅執(zhí)法主體明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或自然資源部門。由上文分析可知，耕地只是地類爭議的一個方面，非法占用未利用地建房，或既占用耕地又占用未利用地時，誰來執(zhí)法又會產(chǎn)生爭執(zhí)，并未徹底解決問題。根據(jù)《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定，地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)，可以根據(jù)履行職責(zé)的需要進(jìn)行調(diào)整。因此，可以由地方立法或地方政府根據(jù)履行職責(zé)需要明確宅基地執(zhí)法部門。

3.2 職能調(diào)整推動執(zhí)法權(quán)限下放

一是宅基地執(zhí)法職能賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。廣東、江西、河北等省探索將包括宅基地執(zhí)法在內(nèi)的多項行政執(zhí)法職能賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，如廣東省將農(nóng)民非法占地建房的行政執(zhí)法權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行使。二是宅基地執(zhí)法職能委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行使。江蘇省啟東市明確，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局可以將農(nóng)村宅基地日常行政執(zhí)法檢查權(quán)委托給鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）行使；四川省宜賓市翠屏區(qū)農(nóng)村宅基地執(zhí)法權(quán)由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局委托鎮(zhèn)人民政府、郊區(qū)街道辦事處行使。三是推動部門聯(lián)合執(zhí)法。云南省提出，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門可采取聯(lián)合執(zhí)法方式加強(qiáng)宅基地日常監(jiān)管；山東省魚臺縣通過縣直執(zhí)法部門向鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法人員，確保每個縣直執(zhí)法部門在各鎮(zhèn)（街道）都有執(zhí)法人員，實行鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊伍“縣屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”，整合執(zhí)法力量。

將宅基地執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使推進(jìn)了執(zhí)法權(quán)前移，有利于解決部門間職責(zé)不清和查處適用法律競合問題。宅基地管理職責(zé)涉及多個部門，執(zhí)法離不開合適的執(zhí)法主體和一定數(shù)量的執(zhí)法人員，人員配備、部門間信息共享是執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后要解決的首要問題，不解決執(zhí)法能力問題，必將導(dǎo)致執(zhí)法不作為。向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派駐執(zhí)法人員的常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法，不失為解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）執(zhí)法人員短缺問題的有效途徑。上述三種做法，并沒有從根本上解決部門間對宅基地執(zhí)法主體的爭議問題。如果僅把農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法權(quán)限賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），自然資源部門不同步下放執(zhí)法權(quán)限的話，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可能存在跟農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一樣的理解，把爭議轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與自然資源部門之間，因此將相關(guān)縣級職能部門審批、執(zhí)法權(quán)限統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），才能有效化解部門間執(zhí)法職責(zé)爭議。

3.3 “裁執(zhí)分離”化解強(qiáng)制執(zhí)行難題

“裁執(zhí)分離”即行政機(jī)關(guān)申請、法院裁定、申請行政機(jī)關(guān)牽頭執(zhí)行。2014年，《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》（法〔2014〕191號）提出，鼓勵將“裁執(zhí)分離”擴(kuò)大至建筑物非法占地強(qiáng)制拆除等非訴案件。實踐中，河北省威縣、湖北省武漢市、浙江省等地開展了“裁執(zhí)分離”，解決了土地行政管理部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、法院有權(quán)卻無力執(zhí)行的困境。農(nóng)村村民非法占用土地建住宅點多、量大，作為宅基地主管部門最熟悉情況，對于拆除風(fēng)險和拆除策略也有比較清楚的認(rèn)識，“裁執(zhí)分離”促進(jìn)了違法建房問題及時處理，是解決違法建房問題的有效途徑。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”由此可見，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)由法律授予，實踐中，“裁執(zhí)分離”由最高人民法院以司法解釋的方式確立[3]，其合法性值得商榷。

3.4 還權(quán)賦能強(qiáng)化村民自治作用

江西省余江區(qū)、安徽省金寨縣等地建立了村民事務(wù)理事會，發(fā)揮村民事務(wù)理事會在宅基地申請、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等事務(wù)管理中的作用，保障宅基地管理各項制度得到嚴(yán)格執(zhí)行。河南省長垣縣明確村集體經(jīng)濟(jì)組織為村級規(guī)劃落實主體和違法占地、違規(guī)建筑的追責(zé)主體。云南省大理白族自治州組建專管員隊伍，形成農(nóng)村村民建房全過程監(jiān)管服務(wù)體系。

“無權(quán)無責(zé)”是村級組織在宅基地管理中的真實寫照，但隨著宅基地制度改革的深化，農(nóng)村集體組織的作用愈發(fā)受到重視：一是按照“權(quán)責(zé)對等”思路，賦予村集體相應(yīng)管理權(quán)限，履行一定的監(jiān)管職責(zé)。二是在村（組）安排宅基地專管員（協(xié)管員），充實執(zhí)法隊伍。兩種方式都是提高宅基地執(zhí)法能力的有效措施，村集體更多行使初步審核和收益分享權(quán)力。以往村集體在農(nóng)村村民建房審批管理中并無實權(quán)，作為集體土地所有權(quán)人，在集體土地權(quán)益受到侵害時缺少有效的措施，“有責(zé)無權(quán)”勢必影響村集體參與制止違法建房行為的積極性與成效。在村一級通過“雇傭”或由村集體指派村民作為宅基地專管員（協(xié)管員），如果沒有經(jīng)費補(bǔ)助的話，隊伍穩(wěn)定性和積極性會受到影響，迫切需要由財政支付勞務(wù)報酬解決面臨的經(jīng)費來源問題。

此外，地方還在提高宅基地管理信息化水平方面進(jìn)行了探索。福建省晉江市開發(fā)了宅基地審批管理系統(tǒng)，可自動核對規(guī)劃、用地紅線、判斷是否“一戶多宅”。河南省長垣縣建立信息系統(tǒng)，將宅基地有償使用、退出、申請管理、建房管理、資格權(quán)證管理等納入同一個系統(tǒng)，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同使用，解決部門間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享問題。廣州市提出將農(nóng)村住宅建設(shè)情況納入社會信用體系管理，對農(nóng)村住宅建設(shè)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為列入失信記錄，對行為主體采取相應(yīng)的懲戒措施?，F(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用提高了宅基地管理信息化水平，對于源頭避免違法、中間發(fā)現(xiàn)違法、部門間信息共享都有促進(jìn)作用；社會信用體系的接入，豐富了處罰措施，增強(qiáng)了處罰力度，對農(nóng)村村民違法建住宅行為具有制約作用。

4 宅基地行政執(zhí)法改革思路及建議

4.1 宅基地行政執(zhí)法改革思路

在當(dāng)前宅基地執(zhí)法制度體系下，將農(nóng)村村民違法占用耕地建設(shè)住宅執(zhí)法權(quán)明確給農(nóng)業(yè)農(nóng)村或自然資源部門，都無法從根本上解決宅基地執(zhí)法難題，如若按照土地類型、用途來認(rèn)定執(zhí)法部門，甚至?xí)寛?zhí)法變得更加復(fù)雜。在完善農(nóng)戶合理建房用地保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，依據(jù)“事權(quán)集中、權(quán)責(zé)對等”原則，推動宅基地管理和執(zhí)法職責(zé)由一個部門行使[4]，同步加強(qiáng)執(zhí)法隊伍和執(zhí)法制度建設(shè)，才能從根本上破解宅基地行政執(zhí)法面臨的一系列問題。

(1)厘清部門間職責(zé)。依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門分別在宅基地行政執(zhí)法和耕地保護(hù)方面的職責(zé)，從宅基地統(tǒng)一管理、耕地數(shù)量或質(zhì)量保護(hù)[5]等視角進(jìn)一步厘清兩部門與宅基地執(zhí)法相關(guān)的職責(zé)。這樣既便于宅基地管理與執(zhí)法工作有效銜接，也便于促進(jìn)執(zhí)法工作的落實。

(2)推動執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移。在厘清農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過授權(quán)委托、職能調(diào)整等方式推動宅基地管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集中。推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“有責(zé)任、無權(quán)力”的現(xiàn)實困境。

推動執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移有利于宅基地管理和執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一于一個部門，對于行政執(zhí)法權(quán)重心下移[6]、科學(xué)配置和高效整合執(zhí)法權(quán)限尤為必要。一是《土地管理法》規(guī)定宅基地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，根據(jù)“誰審批、誰負(fù)責(zé)”原則，宅基地執(zhí)法權(quán)理應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使。二是宅基地管理工作的重心在基層，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）承擔(dān)了村莊規(guī)劃編制等服務(wù)職能和行政管理職責(zé)，將宅基地執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），促進(jìn)了“多頭管理”向“集中管理”轉(zhuǎn)變。三是宅基地執(zhí)法點多、面廣，需要重塑村集體組織在執(zhí)法中的責(zé)任，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與集體組織聯(lián)系最為緊密，有助于調(diào)動集體組織及村民的積極性，凝聚執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率。四是將執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，宅基地管理與綜合執(zhí)法實現(xiàn)有機(jī)融合，可以有效化解農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門執(zhí)法權(quán)交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。五是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)對未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證規(guī)定建設(shè)的違法建筑物強(qiáng)制拆除權(quán)，將宅基地執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），可以優(yōu)先適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，解決宅基地執(zhí)法中執(zhí)法部門沒有行政強(qiáng)制措施的問題。

推動執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移符合改革要求，擁有法律保障和實踐基礎(chǔ)。一是中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（中辦發(fā)〔2019〕5號）提出，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，按照“依法下放、宜放則放”原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道，依法明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道執(zhí)法主體地位。二是新修訂實施的《行政處罰法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處行使”。三是多地按照“事權(quán)相對集中、權(quán)責(zé)對等”原則通過職能調(diào)整或委托方式將宅基地執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行使，該做法符合基層執(zhí)法實際，且有實踐經(jīng)驗。

4.2 完善宅基地行政執(zhí)法制度的建議

(1)明確部門職責(zé)分工，推動執(zhí)法權(quán)下移。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門應(yīng)加強(qiáng)溝通，對農(nóng)村村民違法占用耕地建設(shè)住房的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行大體的劃分。從上文分析可知，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和自然資源主管部門都具有執(zhí)法的法律依據(jù)。因此，在國家層面沒有明確之前，各省（自治區(qū)、直轄市）在出臺《土地管理法實施辦法》時，也可對執(zhí)法職責(zé)交叉問題作出相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)一步明確農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政處罰主體，解決占地性質(zhì)、用途等爭議。

推動“部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”的宅基地管理機(jī)制建設(shè)，將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可等與宅基地相關(guān)的審批權(quán)限委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使，推動宅基地管理權(quán)限向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府集中。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過法律授權(quán)或委托方式將縣級人民政府有關(guān)部門的宅基地執(zhí)法權(quán)交由有需求的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道名義開展執(zhí)法工作，制定權(quán)力清單，明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有權(quán)作出行政處罰的事項及權(quán)限。完善宅基地管理信息共享平臺，確保鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及時共享宅基地管理信息。縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門按照職責(zé)對非法占用土地建住宅的行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)跨區(qū)域性案件的協(xié)調(diào)[7]。對于暫時不具備下放處罰權(quán)的地區(qū)，探索建立跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法制度，健全執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制，共同維護(hù)農(nóng)村建房和土地管理秩序。

(2)加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，融合社會多方力量。除保留中央明確要求實行派駐的機(jī)構(gòu)外，將縣級工作部門設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊伍，人員直接劃轉(zhuǎn)或通過“縣屬、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”實現(xiàn)執(zhí)法力量整合。建立鎮(zhèn)、村、組三級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和社會化共同監(jiān)管機(jī)制，賦予村組織宅基地管理權(quán)限，調(diào)動村集體、村民參與宅基地動態(tài)巡查和執(zhí)法的積極性、主動性。建立宅基地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門、自然資源管理部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村自治組織在違法線索發(fā)現(xiàn)、違法行為處置等方面建立合作機(jī)制，及時移交宅基地違法線索，制止違法行為。

探索符合我國國情的公眾參與模式，暢通公眾監(jiān)督渠道，確保公眾對舉報的違法行為能及時得到處理和反饋，保障公民監(jiān)督權(quán)，激發(fā)公民參與民主監(jiān)督的熱情。加強(qiáng)村莊規(guī)劃、農(nóng)村村民建房等制度宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村村民合法、合規(guī)建房意識。建立執(zhí)法信息發(fā)布制度，按照準(zhǔn)確、及時、客觀、公正的原則，將典型案件通過門戶網(wǎng)站、電視、報刊等主流媒體及時向社會發(fā)布，起到“查處一案、警示一片”的宣傳教育效果。

(3)完善執(zhí)法制度保障，提高執(zhí)法查處效率。一是完善宅基地執(zhí)法法律制度。推進(jìn)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件出臺，加強(qiáng)法條競合問題研究，細(xì)化宅基地行政執(zhí)法有關(guān)事項，形成統(tǒng)一的宅基地執(zhí)法查處依據(jù)規(guī)范，明確違法占用未利用地、建設(shè)用地處罰標(biāo)準(zhǔn)。二是拓寬非法建房強(qiáng)制執(zhí)行途徑。建立土地執(zhí)法與法院協(xié)作配合機(jī)制，法院裁定后由行政機(jī)構(gòu)協(xié)助法院執(zhí)行，不改變屬于法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

(4)保障合理建房需求，強(qiáng)化執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。在土地利用計劃中單列農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地指標(biāo)，保障符合宅基地申請條件的農(nóng)戶住宅建設(shè)用地需求。編制縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃時，預(yù)留農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地空間。已有相關(guān)規(guī)劃未預(yù)留農(nóng)村村民建設(shè)用地空間的，允許符合宅基地申請條件的農(nóng)戶建房時占用少量永久基本農(nóng)田。加強(qiáng)宅基地審批監(jiān)管，從源頭化解農(nóng)村村民違法違規(guī)建房問題。增強(qiáng)行政執(zhí)法信息公開力度，明確具體執(zhí)法環(huán)節(jié)和程序，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任追究，對有關(guān)部門和人員在執(zhí)法中不正確履職行為，依法依紀(jì)追究責(zé)任。