國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制探討

■ 陳群弟

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

1 城市更新的演進與趨勢

1.1 國內(nèi)外城市更新的演進

英國是世界上最早開始關(guān)注城市更新的國家。1930年，英國頒布格林伍德住宅法（Green-wood Act），開始了大規(guī)模的清除貧民窟運動[1]，以推土機式推倒重建方式大面積拆除城市中的破敗建筑，全面提高城市物質(zhì)空間形象。1958年，第一次城市更新研討會在荷蘭海牙市召開，城市更新的概念第一次被提出[2]。早期西方國家的城市更新僅關(guān)注城市物質(zhì)空間形態(tài)的更新改造，到了20世紀80年代，受全球經(jīng)濟調(diào)整影響，如何刺激地方經(jīng)濟、通過激勵政策為私人投資提供良好的環(huán)境成為政府工作的重點，西方國家的城市更新進入了以市場為導向的地產(chǎn)開發(fā)時期[3]。進入20世紀90年代，城市更新在改善物質(zhì)空間的同時也開始關(guān)注社區(qū)歷史建筑的保護和鄰里社會關(guān)系的維持，由此進入社區(qū)更新階段[3]。總體看，西方國家的城市更新經(jīng)歷了從大規(guī)模推倒重建的城市美化運動，到以經(jīng)濟為導向型的城市更新，再到參與式的社區(qū)更新等階段。

由于我國城鎮(zhèn)化進程要比西方國家晚，對城市更新的研究起步也比較晚，我國早期城市更新的相關(guān)研究經(jīng)常與“有機更新”“舊城改建”等概念聯(lián)系在一起。1983年，吳良鏞提出“有機更新理論”，孕育了我國城市更新的重要思想。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布后，“舊城改建”這一規(guī)劃術(shù)語正式出現(xiàn)在官方文件中。20世紀90年代，我國開始在上海、北京、天津等大城市開展城市危房改建，主要以政府主導方式實施大規(guī)模的拆除重建或環(huán)境整治。舊城改建是我國城市更新的早期實踐，與此同時也開展了相關(guān)學術(shù)理論研究。1984年全國首次舊城建造經(jīng)驗交流會在合肥市召開，1996年中國城市規(guī)劃學會舊城改建與城市更新專業(yè)學術(shù)委員會在無錫市成立[4]，我國關(guān)于城市更新的研究不斷深化。隨著我國土地市場和房地產(chǎn)行業(yè)不斷發(fā)展，2000年以來，城市更新成為城市規(guī)劃的熱點話題，以廣東省“三舊”改造為典型代表，探索了“政府主導，市場化運作”的更新改造模式，廣州、深圳、佛山、上海、杭州等城市也相繼開展了不同類型的城市更新工作探索[4]。

無論是在國內(nèi)還是國外，城市更新從最原始的建設(shè)行為來看就是拆舊建新，隨著城市化進程的加快，城市更新的內(nèi)涵越來越豐富。在經(jīng)濟需求方面，土地是經(jīng)濟發(fā)展的重要空間載體，原有的用地功能或結(jié)構(gòu)不符合新的經(jīng)濟發(fā)展需求，通過改變用地性質(zhì)和空間結(jié)構(gòu)等，衍生出新的產(chǎn)業(yè)，推動城市產(chǎn)業(yè)的重組；在社會需求方面，城市更新承載著縮小社會貧富差距、提高社會服務(wù)水平、增加就業(yè)機會、重建鄰里關(guān)系和激發(fā)社會交往活力等多種社會需求，成為解決城市問題的重要手段；在文化需求方面，城市是歷史文化的特殊載體，在更新過程中挖掘并激活歷史文化，塑造體現(xiàn)當?shù)貧v史文化特征的城市景觀，可以實現(xiàn)歷史文化的繁榮發(fā)展。由此可見，城市更新已從粗線條、大規(guī)模地推倒重建和單純物質(zhì)環(huán)境的改建逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、文化的綜合治理。

1.2 國土空間規(guī)劃視角下的城市更新規(guī)劃

城市更新規(guī)劃是對城市建成空間的統(tǒng)籌謀劃，具有戰(zhàn)略性、綜合性和可實施性。將土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃融合成新的國土空間規(guī)劃是國家層面的戰(zhàn)略部署，隨著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的不斷完善，城市更新規(guī)劃的內(nèi)涵也在不斷豐富和擴展。國土空間規(guī)劃背景下，城市更新規(guī)劃的體系、目標和方法具有以下特征：

(1)多層級的規(guī)劃體系。根據(jù)城市更新工作要求，對應(yīng)國土空間規(guī)劃構(gòu)建的從總體規(guī)劃到專項規(guī)劃再到詳細規(guī)劃的“五級三類”規(guī)劃體系，城市更新規(guī)劃應(yīng)包括專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃（城市更新單元規(guī)劃）兩個層級。在國土空間總體規(guī)劃的指導和約束下，編制城市更新專項規(guī)劃，對城市存量用地的二次開發(fā)與保護利用進行戰(zhàn)略性綜合部署，以解決城市發(fā)展問題，實現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略目標。在城市建成空間進一步劃分城市更新單元，編制詳細規(guī)劃，作為實施國土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的依據(jù)，統(tǒng)籌安排拆除與重建等活動，規(guī)范城市更新項目落地實施。

(2)多維度的規(guī)劃目標。城市更新對應(yīng)經(jīng)濟、社會、文化等三個維度的需求，城市更新規(guī)劃的經(jīng)濟目標要能體現(xiàn)提高土地利用效率和促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，社會目標要注重提高公共服務(wù)水平和城市生活品質(zhì)，文化目標要堅持地方文化遺產(chǎn)的保護與傳承。尤其是在維護社會公平方面，城市更新規(guī)劃具有公共政策的基本屬性，應(yīng)通過精細化的更新配套政策，引導市場貢獻更多的公共利益，為片區(qū)功能提升、環(huán)境再造提供所需的土地和空間；將底線控制、功能引導等不同的調(diào)節(jié)方式靈活組合成為公共政策杠桿，把契合不同發(fā)展階段訴求的公共利益落實到各階段的城市更新中。

(3)協(xié)商式的規(guī)劃方法。對接國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控要求，城市更新面向城鎮(zhèn)空間（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）內(nèi)的存量建設(shè)空間，存量空間存在著多樣的空間布局，包含著復雜的權(quán)屬利益關(guān)系，常規(guī)分配式藍圖規(guī)劃的技術(shù)路徑無法解決土地增值收益再分配、市場參與機制等難題。城市更新規(guī)劃只有尊重既有土地格局和權(quán)屬關(guān)系，給予市場主體合法權(quán)益充分保障，通過政府、企業(yè)、原權(quán)利主體等多方協(xié)調(diào)，多輪利益博弈，才能確定可實施的方案。

2 我國城市更新的頂層政策

目前，我國雖然沒有專門針對城市更新的法律法規(guī)，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《國有土地房屋征收和補償條例》等明確了舊城區(qū)改造、土地改變用途和房屋拆遷安置等具體要求。在2018年國家機構(gòu)改革之前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和原國土資源部是承擔城市更新職責的兩大關(guān)鍵部門。隨著國家機構(gòu)改革和國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，關(guān)于城市更新與城市更新規(guī)劃的頂層政策設(shè)計有待進一步整合優(yōu)化。

2.1 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭的城市更新

早期住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城市更新更多側(cè)重建筑等物質(zhì)空間的拆除重建，關(guān)注舊城改建，同時與歷史文化名城保護緊密相連（表1）。2010年全面啟動的城市棚戶區(qū)改造工作是舊城改建的典型代表。通過大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，許多困難家庭的住房條件得到了改善。2017年，為解決“城市病”，部分城市開展了“生態(tài)修復、城市修補”試點，“城市雙修”擴大了城市更新對象，豐富了城市更新內(nèi)涵。海南省三亞市作為我國首個“城市雙修”的試點城市，以治理河涌水系為重點，拆除大量違法建筑，優(yōu)化城市景觀風貌[5]。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》（建辦科電〔2020〕34號），對在城市更新改造中加強歷史文化保護傳承提出了具體要求。無論是棚戶區(qū)改造、“城市雙修”，還是歷史文化名城保護，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭開展的城市更新工作通常以城市現(xiàn)實問題為著眼點，聚焦城市建成空間的完善，但是一般以分散的點狀工程項目為主，缺乏在區(qū)域?qū)用鎸Υ媪靠臻g進行統(tǒng)籌優(yōu)化，對于土地增值收益的分配并未充分考量。

表1 住建部門城市更新相關(guān)政策信息表

2.2 原國土資源部牽頭的城市更新

原國土資源部門主要是利用土地政策在城市更新中優(yōu)化配置土地資源，以處置城鎮(zhèn)低效用地、提高土地利用效率為主要導向，通過嚴控用地規(guī)模、優(yōu)化用地布局、健全用地標準等措施推進土地節(jié)約集約利用（表2）。原國土資源部門開展的土地整治工作是以提高土地利用效率和產(chǎn)出率為目標。而城市更新作為土地整治的主要內(nèi)容之一，本質(zhì)就是對城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的整治。我國已完成了兩輪土地整治規(guī)劃編制，分別提出了城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的規(guī)模目標與重點分布片區(qū)。2009年，廣東省被原國土資源部列為全國節(jié)約集約用地試點示范省，全面啟動“舊城鎮(zhèn)、舊工礦、舊村莊”改造工作。“三舊”改造是國家給廣東省的特殊政策，對現(xiàn)行土地政策有重大突破，簡化了征地和供地手續(xù)，推動了土地增值收益再分配。依托“三舊”改造的政策紅利，城鎮(zhèn)化進程較快的廣州市、深圳市等地區(qū)，城市更新進展迅猛。原國土資源部以土地政策為切入點，協(xié)調(diào)城市更新中土地資源再分配問題，激發(fā)了市場活力，但是對于建設(shè)空間形態(tài)的控制則較少考慮，對于城市發(fā)展規(guī)律與問題的把握不夠透徹。

表2 原國土資源部門城市更新相關(guān)政策信息表

2.3 政策整合優(yōu)化方向

由此可見，以往住建部門和原國土部門關(guān)于城市更新的頂層設(shè)計均有一定的局限性，已無法適應(yīng)新時代對城市更新工作的新要求，應(yīng)進一步整合和優(yōu)化。城市更新不僅僅是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭開展的城市建筑拆除重建，也不單純是原國土資源部的土地政策調(diào)控。國土空間規(guī)劃體系下，城市更新規(guī)劃需要將土地政策導向下的用地重新規(guī)劃和基于城市發(fā)展規(guī)律的空間形態(tài)設(shè)計緊密結(jié)合，實現(xiàn)存量用地優(yōu)化配置與城市發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；需要按照利益統(tǒng)籌的原則指導城市更新項目開展，除了確定用地面積數(shù)量指標外，應(yīng)綜合考慮容積率、綠地率、建筑高度等建設(shè)指標，同時對市政道路、公共服務(wù)配建提出具體要求。

3 城市更新規(guī)劃的地方實踐

廣州、深圳作為我國超大城市和一線城市，城市化進程較快，也較早面對土地資源緊缺、人口密集、交通擁堵、設(shè)施老化等“大城市病”的困擾，城市更新成為其破解城市發(fā)展困境的重要手段。廣州、深圳兩市大力推進城市更新工作的實踐經(jīng)驗也可為其他城市提供借鑒。

3.1 廣州市城市更新規(guī)劃實踐

《廣州市城市更新辦法》是指導廣州城市更新工作的統(tǒng)領(lǐng)文件，以此為依據(jù)，廣州市構(gòu)建了中長期規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案的城市更新規(guī)劃體系[6]。

在中長期規(guī)劃方面，針對“三舊”改造具體工作，廣州市編制了2010年至2020年的“三舊”改造專項規(guī)劃，后來結(jié)合城市更新工作的要求，對該專項規(guī)劃進行修正，形成了2015年至2020年的城市更新專項規(guī)劃，進一步明確了更新改造的面積和相關(guān)指引（表3）。另外，對應(yīng)原國土資源部門土地整治規(guī)劃的工作部署，廣州市也編制了兩輪土地整治規(guī)劃，提出以全面改造、微改造等多種方式推進城市更新。

表3 廣州城市更新專項規(guī)劃信息表

詳細規(guī)劃方面，廣州城市更新片區(qū)策劃方案作為城市更新項目實施方案的指引及依據(jù)，包括產(chǎn)業(yè)升級、土地整備、征收補償?shù)葍?nèi)容。結(jié)合國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，2020年，廣州市提出了由國土空間詳細規(guī)劃單元進行規(guī)劃統(tǒng)籌，片區(qū)策劃方案、詳細規(guī)劃修改方案、實施方案同步編制、統(tǒng)一編制，由此形成城市更新單元詳細規(guī)劃。廣州市城市更新單元是國土空間詳細規(guī)劃單元的一種類型，可以包括一個或多個城市更新項目，按照成片連片原則，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素劃定；參照控制性詳細規(guī)劃修改的程序，城市更新單元詳細規(guī)劃編制包括了必要性論證和方案編制兩個階段。廣州市城市更新單元規(guī)劃編制在用地整理和土地增值收益分配等方面具有鮮明特色，首先是把用地權(quán)屬歸宗，完善歷史用地手續(xù)、留用地核算、農(nóng)地轉(zhuǎn)用等土地整備工作作為方案編制的必要前提，另外也要求開展交通影響、規(guī)劃環(huán)境影響、社會風險評估等若干專項評估[7]，保障了方案編制的科學性和可實施性。

3.2 深圳市城市更新規(guī)劃實踐

深圳是我國較早引入城市更新概念并開展城市更新具體工作的城市，2009年印發(fā)了《深圳城市更新辦法》，把城市更新分為綜合整治、功能改變、拆除重建等三種類型，由此確立了“政府引導，市場運作”的更新機制[8]。

總體層面，深圳已先后編制了三輪城市更新專項規(guī)劃，規(guī)劃的內(nèi)容基本聚焦明確更新的規(guī)模和重點片區(qū)兩大方面，對比發(fā)現(xiàn)，2010—2105年的深圳城市更新規(guī)模達到了頂峰，而更新重點片區(qū)也從中心區(qū)逐漸擴展到外圍郊區(qū)（表4）。

表4 深圳市城市更新專項規(guī)劃信息表

在詳細規(guī)劃層面，深圳市早在2011年就開始進行城市更新單元規(guī)劃編制。深圳市城市更新單元規(guī)劃需以法定圖則（控制性詳細規(guī)劃）為基礎(chǔ)，重點就更新單元的改造模式、土地利用、開發(fā)強度、配套設(shè)施、道路交通及利益平衡等方面做出詳細安排，具有與法定圖則（控制性詳細規(guī)劃）相等的效力，是進行城市更新和規(guī)劃管理的基本依據(jù)[9]。深圳市城市更新單元規(guī)劃重點關(guān)注利益統(tǒng)籌等問題，除了通過對規(guī)劃建筑規(guī)模及功能配比進行控制外，還通過捆綁建設(shè)移交城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、其他城市公共利益項目、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、人才住房和保障性住房、人才公寓等途徑促進利益平衡。

3.3 對比小結(jié)

廣州市、深圳市的城市更新規(guī)劃工作基本都遵循頂層政策—中長期發(fā)展規(guī)劃—城市更新單元詳細規(guī)劃的框架（表5）。廣州、深圳兩市的《城市更新辦法》通常是城市更新工作的統(tǒng)領(lǐng)性文件；中長期規(guī)劃規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃的年限保持一致，內(nèi)容涵蓋城市更新規(guī)模、重點片區(qū)和更新指引等內(nèi)容；在詳細規(guī)劃方面都制定了編制指引等技術(shù)文件，規(guī)范城市更新單元規(guī)劃編制，并且均在利益統(tǒng)籌方面做出了一定的探索，規(guī)劃審批、成果內(nèi)容體系、單元劃定、規(guī)劃主要內(nèi)容、專題內(nèi)容等方面則體現(xiàn)一定差異性和地方特色（表6）。

表5 廣州、深圳城市更新規(guī)劃體系對比表

表6 城市更新單元規(guī)劃編制對比

4 國土空間規(guī)劃體系下的城市更新規(guī)劃編制建議

為實現(xiàn)城市更新涉及的經(jīng)濟、社會、文化等多元目標，國土空間規(guī)劃體系下的城市更新規(guī)劃應(yīng)采取協(xié)商式的編制方法，包括城市更新專項規(guī)劃和城市更新單元詳細規(guī)劃兩個層級。

4.1 城市更新專項規(guī)劃編制建議

城市更新專項規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的重要專項規(guī)劃之一，是落實國土空間總體規(guī)劃要求，指導城市更新工作的戰(zhàn)略性文件，也是城市更新單元規(guī)劃編制的重要依據(jù)。城市更新專項規(guī)劃應(yīng)明確更新目標，提出重點改造區(qū)域和更新對象，并明確實施指引。

4.1.1 明確更新改造的規(guī)模

摸清存量用地現(xiàn)狀是城市更新改造的基本前提，實時掌握存量用地的數(shù)量和分布是城市更新規(guī)模測算的重要依據(jù)。編制城市更新專項規(guī)劃需通過現(xiàn)狀調(diào)研、遙感影像、大數(shù)據(jù)等手段，全面調(diào)查存量用地的總量及分布情況，并對土地利用、現(xiàn)狀建設(shè)、設(shè)施配置、地均產(chǎn)出等進行綜合判斷，預測城市更新改造用地潛力；最后，結(jié)合國土空間總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、國土開發(fā)強度等指標，以及耕地保護和生態(tài)空間保護的具體要求，提出規(guī)劃期內(nèi)城市更新改造的規(guī)模目標。

4.1.2 確定更新改造的重點片區(qū)與指引

城市更新專項規(guī)劃具有戰(zhàn)略性，應(yīng)根據(jù)國土空間總體規(guī)劃確定城市空間戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)，結(jié)合存量用地分布特征，確定城市更新的重點片區(qū)。按照不同的片區(qū)，通過全面評估區(qū)域交通、市政設(shè)施等承載力，明確各片區(qū)存量改造規(guī)劃建設(shè)規(guī)模上限，同時提出公服配套建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復等具體要求；最后，根據(jù)不同的更新對象，提出拆除重建、綜合整治等不同的更新策略，綜合考慮政府和市場等多種因素，合理安排城市更新實施時序。

4.2 城市更新單元規(guī)劃編制建議

城市更新單元規(guī)劃作為指導城市更新項目落地實施的法定規(guī)劃，是土地資源利益分配的工具[10]，其核心內(nèi)容主要包括土地整備和開發(fā)建設(shè)方案兩部分。

4.2.1 開展土地整備并確定更新改造范圍

土地整備工作涉及建設(shè)用地規(guī)模置換、三地（邊角地、夾心地、插花地）規(guī)整、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆舊復墾、留用地核算等內(nèi)容，需要靈活運用好各類土地政策，明確可以進行改造的用地及其改造途徑，是利益統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。

開展土地整備首先需要厘清用地權(quán)屬邊界。土地及建筑物信息核查是判斷項目是否符合城市更新政策和土地發(fā)展相關(guān)權(quán)利再分配的基礎(chǔ)，因此需要明晰更新單元內(nèi)現(xiàn)狀土地及建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定權(quán)屬邊界，涉及違法用地與違法建設(shè)等的應(yīng)該完善相關(guān)手續(xù)。

通過土地整備工作可以確定更新改造范圍。從土地的使用特征來看，更新單元范圍包括了拆除范圍、建新范圍；從土地的權(quán)屬特征來看，更新單元范圍又包括了權(quán)利主體使用范圍、用地置換范圍、移交范圍等。拆除已有建筑物是城市更新的必然程序，拆除范圍的劃定必須以建筑權(quán)屬核查為基礎(chǔ)，除了拆除范圍外，城市更新單元內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓的國有土地可以納入城市更新規(guī)劃一并更新改造，但需滿足有關(guān)比例控制要求，未建設(shè)用地因規(guī)劃統(tǒng)籌需要劃入城市更新單元的，在征得土地使用權(quán)人同意后，可以進行用地騰挪或置換，使得地塊更加規(guī)整，更有利于開發(fā)建設(shè)。（參見圖1）

圖1 城市更新范圍示意圖

4.2.2 繪制開發(fā)建設(shè)方案重構(gòu)城市空間

開發(fā)建設(shè)方案是城市更新單元規(guī)劃編制的最終藍圖。在土地整備的基礎(chǔ)上進行方案設(shè)計，需要明確各類建設(shè)指標，其中最核心的是開發(fā)建設(shè)量。與開發(fā)建設(shè)量密切相關(guān)的拆建比（更新改造前后的總建筑面積之比）直接反映了項目成本和收益的經(jīng)濟平衡關(guān)系，但卻不能反映項目的公共利益貢獻，與開發(fā)主體的經(jīng)濟收益無法直接掛鉤。因此，核算開發(fā)建設(shè)量，計算容積率還需考慮道路、公共服務(wù)設(shè)施、市政服務(wù)設(shè)施，依據(jù)土地貢獻率等給予相應(yīng)的建設(shè)量獎勵，即可以用基礎(chǔ)建筑面積+移交建筑面積+獎勵建筑面積的方式確定最后的容積率（圖2）。此外，開發(fā)建設(shè)方案還需嚴格落實公共配套設(shè)施的具體要求，合理配置公共服務(wù)設(shè)施。同時制定利益平衡方案，落實公共利益捆綁責任，明確無償移交政府的獨立用地，包括城市更新項目配建的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房和公共配套設(shè)施。

城市更新單元規(guī)劃的成果將最終體現(xiàn)在城市空間的重構(gòu)上。在開發(fā)建設(shè)方案的基礎(chǔ)上進行城市空間的重構(gòu)，促進城市功能的完善，以實現(xiàn)更新目標。在產(chǎn)業(yè)空間方面，城市更新單元規(guī)劃必須與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)，保證產(chǎn)業(yè)空間供給，通過開展面向產(chǎn)業(yè)需求的多層次服務(wù)體系研究，合理組織空間布局模式；在生活空間方面，規(guī)劃需在城市空間組織、建筑形態(tài)控制、景觀環(huán)境設(shè)計、公共空間等方面進行設(shè)計指引，明確通道、連廊、地下空間等整體開發(fā)要求，同時注重歷史文化片區(qū)的保護與活化，營造宜居的生活環(huán)境。

5 結(jié)語

城市更新從粗線條、大規(guī)模地推倒重建逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、文化的綜合治理。國土空間規(guī)劃體系下，城市更新規(guī)劃具有多層級的規(guī)劃體系、多維度的規(guī)劃目標、協(xié)商式的規(guī)劃方法等特征。面向存量空間，堅持利益統(tǒng)籌，構(gòu)建從更新專項規(guī)劃到詳細規(guī)劃的城市更新規(guī)劃體系：城市更新專項規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)戰(zhàn)略性，明確更新規(guī)模、重點片區(qū)等內(nèi)容；城市更新單元規(guī)劃作為指導城市更新項目落地實施的依據(jù)，應(yīng)綜合土地整備和建設(shè)方案設(shè)計，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、維護社會公平、堅持傳承歷史，以實現(xiàn)城市空間的提質(zhì)增效。