刑事“案-件比”結(jié)構(gòu)化運行分析 *

● 宋能君 劉蔚琳* 施 雨/文

一、問題的提出

目前，運用刑事檢察“案-件比”指標促進案件辦理質(zhì)效提升的改革效果已初步顯現(xiàn)，但這并不意味刑事“案-件比”指標的結(jié)構(gòu)與功能已經(jīng)全面完善。根據(jù)辦案實踐，刑事“案-件比”指標在運用中還存在一些問題。以重慶市檢察機關(guān)為例，刑事“案-件比”指標的運用和發(fā)展在結(jié)構(gòu)上存在差異，主要體現(xiàn)在三個方面：一是分院指標數(shù)值遠高于基層院指標數(shù)值；二是38個基層檢察院中，指標值最高與指標值最低的基層院相差0.5個點；三是不同類型案件間的指標值差異較大，走私類案件、破壞金融管理秩序類案件的“案-件比”普遍偏高，危害公共安全類案件普遍偏低?！鞍?件比”指標整體呈現(xiàn)出發(fā)展態(tài)勢不平衡的特點，究其原因可歸納為兩個方面：一方面與辦案自身特點有關(guān)，另一方面與“多余件”有關(guān)。為有效解決“案-件比”指標在結(jié)構(gòu)上的均衡性問題，我們認為需要從一些新的研究框架去觀察、理解“案-件比”，也就是從結(jié)構(gòu)性框架去分析、解讀“案-件比”，從而更好地提出完善制度的建議。

二、刑事檢察“案-件比”運行的結(jié)構(gòu)分析

基于結(jié)構(gòu)視角，可以嘗試從三個切面去觀察“案-件比”指標運行中的問題，即“案-件比”指標在上下級檢察機關(guān)之間運行的“縱向”切面；“案-件比”指標在同級檢察機關(guān)之間的“橫向”切面；“案-件比”指標對刑事司法體系產(chǎn)生影響的“縱橫交錯”切面。

（一）縱向運行的問題

從縱向運行看，省市（分）縣三級檢察院用同一“案-件比”指標測算公式不科學。如重慶市檢察機關(guān)5個分院的“案-件比”明顯高于38個基層院。市（分）院“案-件比”自然高，一是因市（分）院辦理的案件多屬于重大、疑難、復雜案件，涉案人數(shù)多、犯罪事實多，常常需要跨區(qū)域調(diào)查取證，為保證案件質(zhì)量，精準打擊犯罪，退回補充偵查、延長審查起訴期限等情況相比基層院明顯增加，用同一計算公式測算出的“案-件比”明顯高于基層院。二是根據(jù)現(xiàn)有計算公式，結(jié)案時改變管轄的案件要從“案”中扣除，但改變管轄前已經(jīng)延長審查起訴期限、退回補充偵查的案件，則無法通過報表直接扣除“件”。同一案件，扣除“案”卻又不扣除“件”，邏輯上存在悖論。同時，因市（分）院案件復雜，結(jié)案時改變管轄前延長審查起訴期限、退回補充偵查案件明顯多于基層院，基層院改變管轄往往不涉及延長審查起訴期限、退回補充偵查的情況，這一計算標準存在的邏輯問題對分院影響明顯高于基層院。

綜上實況帶來如下影響：一是不利于省級院依據(jù)“案-件比”指標準確分析研判各市（分）院辦案過程中存在的問題。二是不利于普通群眾理解市（分）院“案-件比”高的原因，僅僅以市（分）院“案-件比”明顯高于基層院，誤認為市（分）院辦案拖延。三是不利于市（分）院有效提升指標，可能會出現(xiàn)個別市（分）院因不愿退偵增加“件”，將本院管轄的共同犯罪案件中不能判處無期徒刑以上且需要退回補充偵查的犯罪嫌疑人，拆分成新案件，交由轄區(qū)院辦理。目前實踐中，時常以市（分）院及轄區(qū)院的整體“案-件比”指標進行分析，回避以單獨市（分）院“案-件比”過高的情形，但不能準確反映兩級院的辦案效率。

（二）橫向運行的問題

從橫向運行看，存在有的檢察院及檢察官對指標的認識孤立化、不尊重辦案規(guī)律，特別是在辦案中不能真正領(lǐng)會、執(zhí)行“案-件比”指標等情況。此外，現(xiàn)有的測算方式，還無法自動測算認罪認罰、涉市場主體等特殊類型案件以及檢察官個人的“案-件比”。問題的具體表現(xiàn)如下：

1.理念尚需更新，認識還需到位。一是工作“求極致”的理念未深入人心。有的檢察官對“案-件比”認識不到位，沒有深刻認識到減少不必要的“件”不僅是提升辦案效率，更體現(xiàn)的是“為民司法”的理念。二是對“案-件比”認識孤立化。為片面追求“案-件比”降低，將一些不符合起訴條件該退回補充偵查的案件也不退回補充偵查了。忽視了“案-件比”并非一個孤立指標，它可以與其他指標共同評價辦案質(zhì)效，共同推動實現(xiàn)“有質(zhì)量的效率和有效率的質(zhì)量”的辦案目標。三是有的辦案人員責任心不足，在填錄延長審查期限、退回補充偵查等影響“案-件比”指標準確性的關(guān)鍵數(shù)據(jù)時，仍存在錯填案卡導致“件”虛增的情況。四是存在“辦簡不辦難，求快不求精”的認識弊病。不同的案件類型產(chǎn)生的“多余件”數(shù)量不同。例如危險駕駛案、盜竊案等簡單案件的“案-件比”趨于“1∶1”，而集資詐騙案、非法吸收公眾存款案等案件“案-件比”高。有的檢察官傾向辦理“簡單案件”，排斥辦理“復雜案件”。

2.引導偵查尚需加強，自行偵查質(zhì)量還需提高。一是提前介入比例低或效果不佳。2020年重慶全市提前介入案件數(shù)僅占受理數(shù)的1.58%，引導偵查取證比例較低，提升偵查機關(guān)訴前偵查質(zhì)量上發(fā)揮作用不足。二是自行補充偵查職能發(fā)揮不充分。2020年重慶全市自行補充偵查案件占受理審查中起訴案件的3.27%，自行補充偵查適用比例較低。三是（不）捕后訴前階段引導偵查不力。對捕后提出繼續(xù)偵查取證意見數(shù)同比上升132.1%，占同期逮捕數(shù)的35%。但對不捕后開展不捕說理，同比下降14.7%，占同期不捕數(shù)的73.73%。四是補充偵查運用存在不規(guī)范。2020年在重慶全市開展的二次退回補充偵查案件專項評查反映出有的案件存在無必要、無可行性、無針對性和無跟進的退回補充偵查四種情況。

3.指標公式尚需優(yōu)化，指標計算還需細化。目前通過抓取報表數(shù)據(jù)測算“案-件比”，涉及8張報表37項數(shù)據(jù)。通過抓取報表，僅能計算出以“院”為單位的“案-件比”，若涉及專項工作，或檢察官個人“案-件比”測算，則存在問題。一是專項工作“案-件比”問題。目前，統(tǒng)計報表雖然能夠抓取部分專項工作基本數(shù)據(jù)，如涉黑惡犯罪案件、涉疫情案件等，但只能體現(xiàn)該專項工作的基本情況，無法對專項工作“案-件比”的所有業(yè)務(wù)活動進行抓取。同時，目前報表尚未對最新開展的專項工作，如“反詐”“斷卡”專項工作單獨設(shè)立對應(yīng)的報表。二是檢察官“案-件比”問題。如前述，“案-件比”一般以“院”為單位進行測算，對檢察官個人，無相應(yīng)報表抓取，導致“案-件比”測算困難。

（三）縱、橫交叉運行問題

從縱、橫交叉運行看，刑事檢察“案-件比”對檢察機關(guān)內(nèi)外也產(chǎn)生了一定影響。片面追求降低“案-件比”，對內(nèi)，可能會導致案管部門的三大監(jiān)管弱化；對外，可能會導致刑檢部門辦理的不起訴案件增加、偵查機關(guān)復議復核案件上升，可能會存在為了減少退回補充偵查而導致起訴質(zhì)量隱患，法院增加延期審理的情況等。

1.刑事“案-件比”運行中的內(nèi)部問題。一是對案管監(jiān)管的影響。適用以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標目的在于提升辦案質(zhì)效，同樣，案管部門履行辦案程序監(jiān)管、實體監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管三大監(jiān)管職能的目的也是為了通過強化內(nèi)部監(jiān)督，提高辦案質(zhì)效?！鞍?件比”的適用與三大監(jiān)管應(yīng)當是相輔相成的，實踐中，極個別院出現(xiàn)二者間“你強我弱”的現(xiàn)象，對于辦案片面追求辦案效率，該延期不延期、該退偵不退偵的問題， 有的案管部門不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，以及監(jiān)督不到位。二是對辦案節(jié)奏的影響。目前實踐中，在辦案任務(wù)較重的壓力下，有的檢察官對于犯罪嫌疑人被羈押的案件，會加快辦案節(jié)奏，而對于對嫌疑人未被羈押的案件，會以取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強制措施期間都可以審查為由，就不注重對辦案節(jié)奏的把握，實質(zhì)上影響辦案效率。

2.刑事“案-件比”運行中的外部問題。檢察機關(guān)對“案-件比”的適用影響貫穿刑事訴訟整個過程。如果片面追求降低“案-件比”，可能會帶來偵查機關(guān)、法院產(chǎn)生某些“應(yīng)急”反應(yīng)。一是片面追求降低“案-件比”可能給偵查機關(guān)辦案帶來的影響，一方面，有的辦案人員片面追求辦案效率，導致制作法律文書釋法說理不足，與偵查人員溝通不到位，可能引起不起訴復議復核案件增加。另一方面，為片面追求減少退回補充偵查次數(shù)，個別院對一次退回補充偵查后重新報送的案件，對偵查機關(guān)未能全面補充收集退回補充偵查提綱中證據(jù)的，不愿意收案，給公安機關(guān)偵查工作帶來壓力。二是片面追求降低“案-件比”可能給審判工作帶來的影響。有的辦案人員為片面追求辦案效率，對于有的案件未全面查清，應(yīng)當延長審查起訴期限或者退回補充偵查而不延長審查起訴期限、不退回補充偵查就先行移送法院，移送后又不得不通過建議延期審理來解決案件質(zhì)量隱患，這種做法，減少了必要的“件”，但增加了延期審理的“件”，同時又影響了法院的審理期限。

三、刑事檢察“案-件比”的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

（一）縱向運行機制優(yōu)化

通過“案-件比”指標的正確運行，倒逼檢察官把每一個辦案環(huán)節(jié)做到極致，減少不必要的“件”，目的是提升人民群眾對司法的獲得感、滿足感、安全感。需要注意的是“案-件比”最理想的狀態(tài)是1∶1，但并不是無底線地追求更低，也要符合司法辦案的客觀規(guī)律，擠壓的是“多余”的“件”，而不是“必要”的“件”。省級院在制定“案-件比”指標的考核時，應(yīng)當遵循客觀司法規(guī)律，對“案-件比”指標較高的基層檢察院建立說理機制，有合理理由導致“案-件比”指標在當年數(shù)值較高的，可以在考評中盡量降低負面評價。同時，對“案-件比”指標計算公式進一步優(yōu)化，如對市（分）院計算“案-件比”時，可以增設(shè)報表項，在扣除結(jié)案時改變管轄案件的“案”時，一并扣除該“案”產(chǎn)生的“件”；又如增設(shè)不同類型案件“案-件比”，單設(shè)重大案件“案-件比”等等。最后，對外公布“案-件比”時，宜采用市（分）院及轄區(qū)院整體“案-件比”的方式予以公布，以減少普通群眾單純以數(shù)據(jù)判斷市（分）院辦案質(zhì)效的情況。

（二）橫向運行機制優(yōu)化

1.準確理解“案-件比”內(nèi)涵，增強責任意識。一是強化求極致的工作理念，提升辦案質(zhì)效。思想是行動的先導，只有解決思想認識上的問題，才能根本降低“案-件比”。檢察官要在辦案中牢固樹立求極致的理念，以人民為中心開展工作，把每一個訴訟環(huán)節(jié)的工作做到極致，節(jié)約司法資源，減少不必要的“件”。二是強化責任意識，確保案卡數(shù)據(jù)的準確。以“案-件比”為核心的檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標涉及的案卡出現(xiàn)錯填、漏填時，會導致測算的指標數(shù)值與真實案件質(zhì)效情況不符的情況，會影響領(lǐng)導決策。檢察官要提高責任意識，重視案卡數(shù)據(jù)填錄；建立健全案管部門與辦案部門重要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)常態(tài)化核對機制，數(shù)據(jù)填錄核查、通報機制等，確保數(shù)據(jù)準確。三是樹立“求精”意識，合理區(qū)分繁簡案件。當“案-件比”以檢察官為單位進行評價時，必須從起點上做到公平公正，合理區(qū)分復雜案件和簡單案件，不能一味將二者合并測算、比較，充分實現(xiàn)“簡對簡”“繁對繁”比較方式。合理適用認罪認罰從寬制度，特別是對于復雜案件，要有“求精”意識，不能盲目地縮減流程、避免程序回流來實現(xiàn)“案-件比”為 1：1的目的。

2.加強引導偵查，提升自行補充偵查質(zhì)效。一是強化提前介入，通過引導偵查取證，更好地引導偵查人員搜集、固定、完善證據(jù)，提升偵查質(zhì)效，減少不必要的退回補充偵查、延長審查起訴期限。二是在逮捕階段進行認罪認罰教育，該退賠及早退賠，減少在審查起訴階段因退賠影響辦案進程。三是發(fā)揮“捕訴一體”制度優(yōu)勢，對捕后訴前的案件加強跟蹤引導。四是強化補充偵查引導力度，細化退回補充偵查提綱，積極與偵查人員加強溝通，提高補充偵查質(zhì)量，減少退回補充偵查、延長審查起訴期限。五是強化自行補充偵查力度，減少不必要的退回補充偵查。對于短時間內(nèi)易搜集到證據(jù)的案件，一般不再退回補充偵查，減少不必要的“件”。

3.實時升級報表，順應(yīng)檢察工作需求。隨著檢察工作多元化需求，目前報表對特殊類案件、專項檢察工作、檢察官個人的案件質(zhì)量評價指標均無法通過報表直接計算，如涉企案件的“案-件比”、涉疫情案件的“案-件比”等。通過技術(shù)方式實時升級報表，提高測算指標的便捷性以便更好地發(fā)揮案件質(zhì)量評價指標的作用。

4.充分發(fā)揮業(yè)績考核指揮棒的作用，倒逼檢察官提升業(yè)務(wù)素能。一是將“案-件比”納入考核，倒逼各級檢察院提升辦案質(zhì)效，減少不必要的延長審查起訴期限、退回補充偵查，多措并舉減少不必要的“件”，有效降低“案-件比”，提高辦案質(zhì)效。二是進一步擴大自行補充偵查、提前介入案件的適用范圍，提升自身引導偵查的能力。三是強化培訓。加強對辦案檢察官引導偵查能力的培訓，提升退回補充偵查提綱制作水平及溝通、說理能力等。

（三）縱橫交叉運行機制優(yōu)化

1.強化案管監(jiān)管。案管部門應(yīng)充分將流程監(jiān)控、質(zhì)量評查、數(shù)據(jù)監(jiān)管等三大監(jiān)管職能與以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標結(jié)合起來。一是加強數(shù)據(jù)監(jiān)管，提高數(shù)據(jù)準確性。案管部門、刑檢部門的統(tǒng)計人員均應(yīng)將“日常巡邏”與“定期分析”相結(jié)合，對影響以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標的報表數(shù)據(jù)進行日常巡邏和定期開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析工作，對可能存在異常變化的指標數(shù)據(jù)保持高度敏銳并做好相關(guān)記錄。二是加強流程管理、案件質(zhì)量評查。將數(shù)據(jù)監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)異常問題通過開展流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評查等工作查找問題、剖析原因、督促整改，采用整體性、系統(tǒng)性的理念，將“案-件比”指標與其他質(zhì)量、效率、效果指標綜合運用。三是針對嫌疑人未被羈押的案件，在取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強制措施期間辦理案件，為避免辦案期限過長，可以每月計算審結(jié)率，提示檢察官加快辦案節(jié)奏。