案件質(zhì)量評查異議機制探究*

● 北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組/文

一、案件質(zhì)量評查異議機制概述

（一）案件質(zhì)量評查異議的概念、類型

案件質(zhì)量評查異議是指案件評查組織對已經(jīng)辦結(jié)的案件開展質(zhì)量檢查、等級評定的過程中，被評查單位、辦案人員對評查方案、評查標準、評查結(jié)果等方面提出的各種疑問和不同意見。案件質(zhì)量評查異議機制是指圍繞案件質(zhì)量評查工作中各類異議問題處理所形成的各項制度。當前案件質(zhì)量評查異議機制主要是根據(jù)《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《評查工作規(guī)定》）第21條建立的，內(nèi)容主要是賦予被評查單位、辦案人員對評查結(jié)果等次的異議權(quán)。

隨著司法責任制的推進，案件質(zhì)量評查結(jié)果越來越關(guān)系到辦案單位、辦案人員的聲譽、業(yè)績和責任，逐步與考核、晉職晉級等掛鉤，僅僅對異議權(quán)的原則性規(guī)定，在實踐中難以解決異議處理的操作問題?！氨O(jiān)督與管理相統(tǒng)一，監(jiān)督、管理、治理層層遞進，是案件質(zhì)量評查區(qū)別于一般案件管理工作的顯著特征”［1］參見申國君：《檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查的價值目標與組織開展》，《人民檢察》2021年第6期。本質(zhì)上看，案件質(zhì)量評查是對案件辦理的綜合評價，有評價就會產(chǎn)生不同的看法或異議，根據(jù)時間順序，案件評查中常見的異議類型可分為三類：

1.評查方案的異議。主要指對評查案件范圍、抽取案件種類和比例、評查組織機構(gòu)、評查方式等方面存在的不同看法，實踐中有關(guān)這類異議的數(shù)量較少，存在問題容易協(xié)商和解決。

2.評查標準的異議。主要是關(guān)于案件辦理本身實體和程序方面的異議。根據(jù)2020年最高檢向各地征求意見的《人民檢察院案件質(zhì)量評查指引》（以下簡稱《評查指引》）和案件評價關(guān)鍵指標，大致可分為針對證據(jù)審查、事實認定、法律適用、辦案程序等八個方面的異議。這類異議數(shù)量眾多、涉及面廣，認定中的分歧和難度大，也是體現(xiàn)案件評查專業(yè)水平和價值的關(guān)鍵部分。

3.評查結(jié)果等次的異議。主要包括對案件質(zhì)量評查結(jié)論的異議，特別是對于瑕疵案件、不合格案件認定中出現(xiàn)的異議。由于結(jié)果等次關(guān)乎辦案水準的終極評價，還可能影響辦案人員的職業(yè)前途，所以應當重視對評查結(jié)果等次的異議。

（二）案件質(zhì)量評查異議機制的應然探討

“檢察機關(guān)提供的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品無論從量上還是質(zhì)上都相對不足”。［2］張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，《國家檢察官學院學報》2019年第5期。檢察產(chǎn)品概念的提出，表明檢察機關(guān)堅持以人民為中心，將群眾滿不滿意、答不答應作為評價檢察產(chǎn)品質(zhì)量的重要指標?！皺z察機關(guān)提供的社會公共產(chǎn)品主要是執(zhí)法監(jiān)督辦案，推進檢察高質(zhì)量發(fā)展也相應要體現(xiàn)在確保檢察執(zhí)法監(jiān)督辦案的高質(zhì)量上”。［3］參見《第十一次北京市檢察工作會議召開，研究部署“十四五”時期重點工作任務》，北京政法網(wǎng)https：//www.bj148.org/wq/szfdw/202102/t20210226_1600077.html，最后訪問日期：2022年2月16日。案件質(zhì)量評查就是一個質(zhì)檢的過程，流程監(jiān)控工作是辦案中的質(zhì)檢，而案件質(zhì)量評查就是檢察產(chǎn)品“出廠”后的抽檢。產(chǎn)品到用戶手中了，如果不滿意可以退貨，但檢察產(chǎn)品一但向群眾提供了，就很難再“召回”。如果評查組織不去發(fā)現(xiàn)問題，不去復盤案件，那么制約辦案質(zhì)效的各種問題就無法解決，司法辦案的頑瘴痼疾也會隨著辦案程序的終結(jié)而石沉大海，循環(huán)往復就會導致檢察機關(guān)權(quán)威性和公信力的整體降低。

案件質(zhì)量評查異議體現(xiàn)了問題導向和產(chǎn)品意識，體現(xiàn)出精益求精的產(chǎn)品精神，質(zhì)量誰說了算，什么樣算問題，當然需要一套完整的認定和處理程序，這符合檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的方向，是破解檢察產(chǎn)品“供給不足”“質(zhì)效不高”“結(jié)構(gòu)失衡”的題中之義。筆者認為，在案件質(zhì)量評查異議機制當中，至少應當包括接收、評估、確認、處理、反饋、獎 懲等幾個動態(tài)相關(guān)環(huán)節(jié)。

1.接收。接收是指評查人員對承辦人提出異議的受理，包括口頭、書面等方式接收。接收意味著評查人對承辦人異議的關(guān)注，是啟動異議處理的第一個環(huán)節(jié)，也是聽取意見和異議的環(huán)節(jié)。

2.評估。評估是指由案件質(zhì)量評查組織對承辦人提出的異議進行審核和估量，包括瑕疵、錯誤種類和數(shù)量、違反程序嚴重程度等問題的判斷。

3.確認。確認是指經(jīng)過異議評估后，留下那些真正是問題的部分，是真正關(guān)乎到案件質(zhì)量的硬傷，也是爭議最大，評查雙方最關(guān)注的核心異議問題。

4.處理。處理是指對案件問題異議的處理或者對出現(xiàn)異議的解決。應當樹立繁簡分流的原則，通過內(nèi)部分級處理的方式有效解決不同類型的問題。

5.反饋。反饋是指承辦人對異議問題解決的回復。經(jīng)過評查人提醒，承辦人及時予以解決問題并反饋，本身是消除異議的重要程序。經(jīng)過處理環(huán)節(jié)的反饋溝通，評查雙方對案件質(zhì)量問題有了統(tǒng)一認識。

6.獎懲。獎懲也指對案件質(zhì)量評查結(jié)果的運用，即肯定優(yōu)秀，對出現(xiàn)的問題進行總結(jié)和反思。

二、案件質(zhì)量評查異議機制存在的問題

案件評查聽取意見和形成報告是評查爭議集中的節(jié)點，哪些問題應當認定為瑕疵、檢察官權(quán)限清單落實怎樣、辦案時候有哪些特殊情況等，評查人員和承辦人都可能各執(zhí)其詞，總的來看有以下幾個問題：

（一）評查方案的問題

1.案件質(zhì)量評查工作原則不全面，對評查異議解決的思想認識不統(tǒng)一。《評查工作規(guī)定》第3條中初步確立了評查工作幾個相結(jié)合的要求，具有方向性指引但不全面，過多關(guān)注評查這件事，而忽視了參與評查的人。從被評查人看，會認為評查就是給自己的案件挑刺、找茬，思想上存在抵觸情緒。而從評查者角度看，容易出現(xiàn)評查工作不上心和“老好人思想”兩種現(xiàn)象，對評查出的案件問題做模糊化處理，評查目標難以實現(xiàn)。

2.案件質(zhì)量評查主體權(quán)威性不足，異議處理人和案件評查人角色混同?！凹热挥袉T額檢察官崗位的設置，入額檢察官必須從事辦案工作，這是檢察人員分類改革必然要求”。［4］錢小帥：《司法責任制背景下案件質(zhì)量評查“案件化”辦理制度設計問題研究》，《安徽警官職業(yè)學院學報》2020年第6期。由于很難有個人或者一個辦案組具備評查所有案件類型的能力，通過跨部門檢察官組成評查小組看似是解決方案，但由于評查機構(gòu)和人員不固定，評查組長大多是平級關(guān)系的部門負責人，會產(chǎn)生權(quán)威性不足的問題。再者，評查中發(fā)現(xiàn)和解決問題的往往是同一批人，沒有中立的第三方對評查發(fā)現(xiàn)的問題進行評估判斷。

（二）評查標準的問題

1.案件質(zhì)量評查標準的可操作性需要進一步提升?！鞍讣|(zhì)量評查不僅涵蓋了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的各個業(yè)務領(lǐng)域，還貫穿于員額檢察官辦理的每個案件的訴訟程序全過程”。［5］朱新武、周婧：《案件質(zhì)量評查的難點與應對》，《人民檢察》2019年第12期?！对u查指引》中雖然對不同類型案件中如何認定優(yōu)質(zhì)、瑕疵、不合格等次進行明確，但僅僅是方向性的規(guī)定，大量的“其他認定情形”需要根據(jù)具體案件來確定，標準的不明確容易引發(fā)異議。同樣“根據(jù)存在問題的數(shù)量及嚴重程度”等表述也是操作性不強，出現(xiàn)幾個問題算瑕疵案件，能夠補救或及時解決是否還算問題等等，有待明確。

2.案件質(zhì)量評查方式不統(tǒng)一，難以對評查工作本身進行客觀評價。目前，對評查工作的效果無法科學判斷，迫切需要一套完整的方法來認定。有的地區(qū)評查工作已采取“案件化”辦理，例如四川省宜賓市南溪區(qū)人民檢察院、安徽省明光市人民檢察院等，對評查中的“案件”統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一評查、統(tǒng)一歸檔等，全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)2.0中也已經(jīng)有了案件質(zhì)量評查模塊，反映出“案件化”辦理的趨勢。

3.異議處置程序不健全，評查產(chǎn)生異議問題的解決效率低，被評查人救濟方式不規(guī)范。從異議提出到解決的各項程序還未建立，出現(xiàn)了久拖不評、久評無果、久查不清的現(xiàn)象。另外，對于被評查人救濟方式不規(guī)范，異議處理隨機性強，例如經(jīng)過電話溝通，被評查人只要作出“合理”解釋或及時改正的，往往就不被視為問題。

（三）評查結(jié)果的問題

評查結(jié)果運用不充分，評查結(jié)果與檢察官業(yè)績考評和辦案責任追究不能有效銜接?！霸u查結(jié)果能否充分運用、如何合理有效運用，直接關(guān)系到評查的作用能否實現(xiàn)，是評查制度存在價值的保障”。［6］董桂文、石獻智：《〈人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）〉的理解與適用》，《人民檢察》2018年第3期。在實踐當中，往往評查工作結(jié)束了，評查中發(fā)現(xiàn)的問題也隨之擱置了，最終評查出的問題也未進行整改。

三、完善案件質(zhì)量評查異議機制的建議

（一）明確案件質(zhì)量評查工作原則，統(tǒng)一評查思想認識

1.堅持案件質(zhì)量評查工作中立性原則。首先案件評查的基礎(chǔ)是全部客觀事實和證據(jù)，應當摒棄評查者先入為主的理解判斷，堅持不偏不倚；其次評查者角色要實現(xiàn)中立，評查人是執(zhí)法司法不規(guī)范問題的發(fā)現(xiàn)者，而不是完成評查任務的機械執(zhí)行者，對于發(fā)現(xiàn)的案件問題和產(chǎn)生的異議，不能因個人好惡加以取舍；最后，評查程序要做到相對獨立，杜絕不查而評、只查不評、評而不決的現(xiàn)象。

2.進一步明確案件評查人的評查責任。要在逐步實現(xiàn)案件評查“案件化”辦理的基礎(chǔ)上，建立與檢察官辦案責任終身制相適應的評查責任制度，倒逼評查人增強責任心。

3.加強對案件質(zhì)量評查工作的學習培訓。要樹立監(jiān)督就是保護的理念，發(fā)現(xiàn)一次案件辦理過程中的瑕疵、錯誤，是為了避免其他人再犯同樣的問題，這本身就是對檢察官整體的保護。要加強評查工作的培訓和學習，通過評查規(guī)則講解、實例分析等方式，傳遞案件評查理念，消除評查誤區(qū)，將工作導入“求極致”的目標上來。

（二）不斷提升案件質(zhì)量評查主體的綜合能力素質(zhì)，保證案件評查工作的權(quán)威性和公正性

1.不斷提升評查人員的綜合素質(zhì)。案件質(zhì)量評查是檢察機關(guān)一項常規(guī)性、系統(tǒng)性的工作，要在機構(gòu)上保證評查組織的穩(wěn)定性和專業(yè)性，例如以院為單位設立固定的案件評查檢察官或?qū)Ｂ毜脑u查工作辦公室；以省級或市級為單位，成立案件評查專家?guī)?，?yōu)先從業(yè)務專家、檢委會委員、業(yè)務比武標兵或者能手、經(jīng)驗豐富的檢察官中選拔成員，確?！八拇髾z察”人才的合理配備。

2.定期組織不同層級檢察機關(guān)的交叉評查。在案件評查工作方面，要充分發(fā)揮上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導作用，定期組織多層級的案件交叉評查，將評查工作情況納入對不同層級檢察機關(guān)的整體考核，不斷提升評查工作水平。

3.完善引入第三方參與評查異議處理的制度。除了省級或市級單位層面建立案件評查專家?guī)?，還應當同步建立由特約檢察員、人民監(jiān)督員、法學專家學者、異地檢察同行等組成的第三方評查人員庫。通過第三方視角發(fā)現(xiàn)評查工作的漏洞和不足，以外部監(jiān)督增強評查公信力，提升評查的科學性。

（三）全面細化案件質(zhì)量評查標準體系，采用信息化手段助力案件評查客觀評判分析

1.建立統(tǒng)一的案件質(zhì)量評查標準體系。根據(jù)《評查工作規(guī)定》和實踐情況，制定分門類、可量化、能細化的標準，最大化體現(xiàn)評查工作的客觀性，避免評查中認定和解決問題的隨意性，減少因標準不明確產(chǎn)生的異議問題。

2.不斷豐富案件評查方式，著眼于提高評查效率。在堅持“網(wǎng)上評查為主，網(wǎng)下評查為輔”的同時，注重大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)在案件評查中的運用，全面發(fā)現(xiàn)案件辦理問題。研發(fā)智能輔助評查系統(tǒng)，將評查標準和常見問題嵌入業(yè)務系統(tǒng)中，多維度對評查結(jié)果分析，實現(xiàn)自動檢查并匯總問題、以問題反查個案等功能，實現(xiàn)評查工作全程留痕，促進異議問題的解決。

（四）大力推行案件質(zhì)量評查工作“案件化”辦理

1.確立案件質(zhì)量評查的“案件化”辦理模式。把評查作為“案件化”辦理，既可以解決評查責任的落實，又可以實現(xiàn)對綜合業(yè)務部門檢察官的考核，激發(fā)檢察管理監(jiān)督部門的活力，因此案件質(zhì)量評查“案件化”辦理是落實司法責任制的趨勢和必然要求。

2.積極構(gòu)建案件質(zhì)量評查“案件化”辦理程序。實現(xiàn)對案件評查的“案件化”辦理，對擬評查案件的選取、登記編號、分配案件、進行評查、辦結(jié)歸檔等環(huán)節(jié)進行規(guī)范化、流程化管理。

（五）出臺異議處理工作指引，建立案件質(zhì)量評查異議的內(nèi)部分級處理機制

1.出臺操作性強的異議處理程序指引。不斷規(guī)范案件質(zhì)量評查異議處理的各個環(huán)節(jié)，確立案件評查異議處理程序，完善異議接收、評估、確認、處理、反饋、獎懲等步驟，確保重點環(huán)節(jié)不遺漏、重要問題不忽視，避免評查工作流于形式，使每一件經(jīng)過質(zhì)量評查的案件均經(jīng)得起檢驗。

2.形成異議問題分級處理機制。充分發(fā)揮案件評查人、評查組織、檢察長、檢察委員會四個層級的作用，實現(xiàn)評查工作順暢有序。溝通可以認定的問題應當?shù)谝粫r間解決，普遍性問題進行匯總，必要時通過召開跨部門的檢察官聯(lián)席會議討論解決。檢察長應當對爭議較大的案件質(zhì)量問題把關(guān)，擬認定為辦案瑕疵或錯誤的，應當提交檢察委員會審議認定。

3.建立統(tǒng)一的評查異議信息反饋平臺。由評查組織統(tǒng)一對發(fā)現(xiàn)的問題梳理匯總，形成問題清單，向辦案部門充分征求意見，保障案件評查的嚴肅性和通報問題的針對性、典型性，真正通過案件評查提升辦案質(zhì)效。

（六）完善案件質(zhì)量評查的獎懲機制，實現(xiàn)案件質(zhì)量評查結(jié)果應用最大化

1.建立案件質(zhì)量評查問題動態(tài)管理機制。在異議問題分級處理中已經(jīng)解決的問題要進行記錄，對影響辦案質(zhì)效但短期內(nèi)無法解決的問題要跟蹤整改，通過抓整改促進評查工作成果轉(zhuǎn)化。

2.完善案件質(zhì)量評查獎懲機制。通過評查發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)案件和文書，在評查報告、工作通報中予以表揚，激勵檢察人員規(guī)范辦理案件。對于落實辦案責任和權(quán)力清單規(guī)定不力的，啟動調(diào)查程序，對確有司法過錯的，依法依規(guī)追責。