做實基層行政檢察工作的路徑分析*

● 四川省檢察機關(guān)行政檢察研究基地課題組/文

作為檢察機關(guān)監(jiān)督職能的重要組成部分，行政檢察工作的展開，必須從整體、系統(tǒng)的角度來辨識行政檢察在“四大檢察”和國家行政監(jiān)督體系中的位置，才能從根本上把握全面推進依法治國對行政檢察的要求。2021年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出了“全面深化行政檢察監(jiān)督”的新要求。但當前基層行政檢察辦案體量較小，職能作用發(fā)揮不充分，對經(jīng)濟社會發(fā)展大局、檢察工作全局貢獻率還有待進一步提高，在服務(wù)中心工作、滿足人民群眾公正司法新期待方面缺乏比較優(yōu)勢。

一、當前基層行政檢察工作面臨的困難及原因

實踐中，基層行政檢察因法律授權(quán)范圍狹窄、涉及案件領(lǐng)域特殊、職能轉(zhuǎn)型未完成、工作基礎(chǔ)薄弱等因素，普遍處于“短、弱、小、冷”狀態(tài)。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）存在“法”的壁壘

當前我國行政權(quán)監(jiān)督呈現(xiàn)碎片化，相關(guān)規(guī)定散見于行政訴訟法、行政復(fù)議法以及地方法律規(guī)范文件中。黨的十八屆四中全會后，檢察機關(guān)探索開展行政違法行為檢察監(jiān)督，成為當時基層行政檢察的重要工作之一。人民檢察院組織法修訂后，行政違法行為檢察監(jiān)督未能入法，檢察機關(guān)對此問題的實踐探索也逐漸停滯。除行政公益訴訟涉及的特定領(lǐng)域外，檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督仍然缺少明確的法律賦權(quán)。實踐中，行政檢察通過“穿透式”監(jiān)督，以及延伸參與社會治理觸角來間接實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督，但這種監(jiān)督模式受限于訴訟案件，不能滿足新形勢對行政檢察提出的新任務(wù)和新要求。

（二）存在“案”的壁壘

案源瓶頸是制約行政檢察發(fā)展的重要因素。行政訴訟占比較低，且囿于行政檢察只是一種程序性監(jiān)督權(quán)力［1］參見裴銘光：《論我國行政檢察制度體系之完善》，《成都行政學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。，當事人選擇行政檢察監(jiān)督來進行救濟權(quán)利的積極性不高。同時，基于行政訴訟監(jiān)督“上抗下”特點，特別是在行政審判集中管轄改革的背景下，部分基層檢察院存在無行政訴訟監(jiān)督案件可辦的現(xiàn)象。加之行政案件一般經(jīng)歷行政機關(guān)決定、行政復(fù)議，法院一審、二審、再審等多次處理程序，出現(xiàn)明顯錯誤的概率很低，檢察機關(guān)提出監(jiān)督意見的空間較小，監(jiān)督率低，難以形成業(yè)務(wù)規(guī)模。

（三）存在“責”的壁壘

一是我國行政訴訟制度在理念和制度設(shè)計上深受民事訴訟的影響，行政檢察還未從根本上擺脫民事檢察的影響。二是與公益訴訟檢察職責存在重合。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政檢察的一項重要內(nèi)容，但根據(jù)人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則第68條規(guī)定公益訴訟職能部門在部分領(lǐng)域亦具有行政非訴執(zhí)行案件辦理職權(quán)，實踐中各地處理方式不統(tǒng)一，易引發(fā)爭議。三是地方檢察機關(guān)受機構(gòu)職數(shù)限制，多數(shù)未單設(shè)行政檢察部門，大部分基層檢察機關(guān)采用民事、行政、公益訴訟三大職能合并的模式［2］以四川省為例，從2021年4月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全省21個市（州）中僅6個市級院單設(shè)了行政檢察部門，88.2%的基層檢察院采取民事、行政、公益訴訟“三合一”模式。，行政檢察存在被擠占的情況。

（四）存在“人”的壁壘

一是行政檢察起步較晚，一些基層檢察院的工作目標大多停留在消除辦案空白或完成績效任務(wù)上，缺少主觀能動性。二是基層行政檢察部門在人員配置上嚴重不夠，尤其是在機構(gòu)合設(shè)的情形下，很多基層行政檢察人員兼辦其他業(yè)務(wù)或工作。三是行政檢察隊伍的知識結(jié)構(gòu)、執(zhí)法能力和水平，與新時代檢察工作要求、社會公眾需求存在差距，思維模式和辦案方法不夠開闊，審查模式單一，創(chuàng)新探索不夠，整體監(jiān)督能力亟待提高。

二、基層行政檢察監(jiān)督的功能作用

在“全面深化行政檢察監(jiān)督”的要求下，基層行政檢察必須克服“人”和“案”的限制，在發(fā)揮現(xiàn)有職能的基礎(chǔ)上不斷能動探索，為推動和促進“法”和“責”的完善不斷積累實踐經(jīng)驗。

（一）維護公平正義的第一線

基層檢察機關(guān)通過對法院行政生效裁判提出抗訴、檢察建議等方式，履行訴訟監(jiān)督職責，是維護司法公平正義的第一線。行政生效裁判監(jiān)督案件呈“倒三角”結(jié)構(gòu)，案源問題一直困擾著基層行政檢察工作的開展，但同時也反映出基層檢察院人均辦案量相對寬松。在此情況下，基層行政檢察部門需要利用一體化辦案優(yōu)勢，健全以精準監(jiān)督為導(dǎo)向的訴訟監(jiān)督機制，將書面審查與必要的調(diào)查核實結(jié)合，強化大數(shù)據(jù)運用和技術(shù)性證據(jù)專門審查，落實公開聽證以及案例檢索制度，在辦理引領(lǐng)性和典型性案件上下功夫，做一件成一件、成一件影響一片。

（二）行政審判程序、非訴執(zhí)行監(jiān)督的主力軍

一方面，行政審判程序監(jiān)督是基層行政檢察工作的重點?；鶎訖z察院對應(yīng)的一審案件數(shù)量多，便于發(fā)現(xiàn)問題和受理申訴。同時，便于調(diào)閱人民法院、行政機關(guān)審判執(zhí)法卷宗，對提出的監(jiān)督意見跟蹤問效及時溝通采納，對一些普遍性問題達成共識，形成長效治理機制?？傮w來說，基層行政檢察對行政審判程序違法行為進行監(jiān)督，及時糾正法院在審判中存在的管轄、送達、回避等違法問題，督促法院嚴格落實行政訴訟法規(guī)定，促進依法裁判，規(guī)范司法行為。

另一方面，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是做實基層行政檢察工作的重要抓手。行政非訴執(zhí)行制度聚焦效率和公正，是行政權(quán)落到實處的關(guān)鍵，更是實現(xiàn)政府公信力和司法公信力的“最后一公里”?；鶎訖z察院開展好行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作，對于糾正行政非訴執(zhí)行受理、審查、裁定和實施中的突出問題，促進解決非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，防止行政決定、行政裁判“打白條”，維護法律權(quán)威具有重要意義。

（三）促進爭議化解的橋頭堡

行政檢察監(jiān)督是行政相對人尋求法律救濟的最后關(guān)口?；鶎訖z察機關(guān)具有靠近群眾、熟悉當?shù)厍闆r，與基層行政機關(guān)溝通順暢的獨特優(yōu)勢，是檢察機關(guān)參與行政爭議化解的橋頭堡。

一方面，實質(zhì)性化解行政爭議是維護社會大局穩(wěn)定的需要。黨的十九屆四中全會提出要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。行政爭議多產(chǎn)生于基層，本質(zhì)上是“民”與“官”之間的矛盾，這種矛盾有時復(fù)雜尖銳，特別是涉及人數(shù)眾多的群體性行政爭議，若處理不當，將會影響社會大局穩(wěn)定?；鶎訖z察機關(guān)具有就近開展工作的便利條件，在履行法律監(jiān)督職責中，通過釋法說理、監(jiān)督糾正、促成和解、對符合條件的當事人開展國家司法救助等方式，促使當事人息訴息訪，有利于消除社會戾氣，化解不穩(wěn)定因素，實現(xiàn)案件辦理的政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一。

另一方面，實質(zhì)性化解行政爭議是促進訴源治理的重要手段。單一的監(jiān)督糾錯模式已難以適應(yīng)多元化糾紛解決需要，訴源治理機制的建構(gòu)關(guān)鍵是實現(xiàn)各種糾紛解決路徑的有效銜接?；鶎訖z察機關(guān)在參與“潛在之訴”“過期之訴”“遺落之訴”過程中，通過與當?shù)厝嗣穹ㄔ?、司法行政機關(guān)建立銜接機制，或依托當?shù)卮笳{(diào)解中心介入行政爭議的化解，有利于及時、公正、高效地化解行政爭議，避免程序空轉(zhuǎn)。同時也有利于形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛有效化解體系，對于提升政府治理水平、預(yù)防化解行政爭議具有非常積極的意義。

三、做實基層行政檢察工作的路徑

（一）持續(xù)深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督

一方面，拓展案源途徑。破解行政非訴執(zhí)行案源難題的主要方式在于能動出擊、拓寬渠道，優(yōu)化行政檢察監(jiān)督外部工作環(huán)境。如可以通過走訪、座談、聯(lián)合檢查、查閱行政機關(guān)執(zhí)法卷宗、法院執(zhí)行卷宗、相關(guān)案件臺帳等方式獲得線索。同時，要加強與行政機關(guān)和法院的溝通聯(lián)系，以土地執(zhí)法查處領(lǐng)域非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動來引領(lǐng)帶動其他領(lǐng)域主管部門共同制發(fā)規(guī)范性文件、建立健全長效工作機制，共同破解行政非訴執(zhí)行活動中存在的執(zhí)行難、執(zhí)行不規(guī)范等問題。

另一方面，增強監(jiān)督針對性?；鶎訖z察院可以結(jié)合本地的情況，選取土地管理、勞動者權(quán)益保障、治安處罰等人民群眾關(guān)注和影響社會穩(wěn)定的重點領(lǐng)域開展監(jiān)督。在重點環(huán)節(jié)方面，著重關(guān)注法院對行政非訴執(zhí)行申請是否依照行政訴訟法及其他規(guī)定進行立案審查；法院對行政非訴法律文書的執(zhí)行時是否存在違法情形；行政機關(guān)是否及時申請法院強制執(zhí)行，申請法院強制執(zhí)行后，是否存在法院裁定由行政機關(guān)強制執(zhí)行而行政機關(guān)未及時執(zhí)行等情形。

（二）規(guī)范有效開展行政違法行為監(jiān)督

1.把握主動性與謙益性的平衡。行政活動突出高效，且行政主體能夠?qū)π姓聞?wù)作出專業(yè)判斷。所以檢察機關(guān)等外部監(jiān)督主體必須格外謹慎，把握好事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的界限，不能隨意打斷行政活動，更不得代替行政主體做決定。

2.從廣泛監(jiān)督到精確監(jiān)督的落地。因為所處區(qū)域不同，基層行政執(zhí)法亦呈現(xiàn)不同的特點，如有些開發(fā)新區(qū)土地征收等類型行政執(zhí)法問題較為突出，有些交通樞紐地區(qū)交通執(zhí)法問題較為突出。基層檢察院可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況，瞄準當?shù)厣鐣卫碇械碾y點、堵點，有針對性地開展行政違法行為監(jiān)督活動，這是行政違法行為監(jiān)督活動找準發(fā)力點的要求，也是行政檢察監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、社會治理更高要求的需要。

3.從個案監(jiān)督向類案監(jiān)督延伸。類案監(jiān)督指向普遍性、共同性的法律適用問題。行政檢察基于與“行政”的緊密關(guān)系，其對法律適用不一致的監(jiān)督指向不僅及于法院，還包括行政機關(guān)執(zhí)法中的法律適用不一致或適用錯誤。［3］參見王磊、汪佳妮：《行政檢察類案監(jiān)督目標指向與價值功能》，《檢察日報》2021年4月12日。基層檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職能過程中發(fā)現(xiàn)的審判機關(guān)、行政機關(guān)存在的普遍性以及苗頭性、傾向性問題或者某方面問題的特點和趨勢等情況，通過類案監(jiān)督等方式向人民法院、行政機關(guān)通報，向黨委、人大報告，提升基層行政檢察的監(jiān)督實效和彰顯度。

（三）充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)化解行政爭議職能作用

1.突出化解重點?；夤ぷ饕⒆阈姓V訟監(jiān)督職能，聚焦主責主業(yè)。一方面，基層檢察院要重點做好自身正在辦理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件以及作出不支持監(jiān)督申請決定后當事人繼續(xù)向檢察機關(guān)申訴案件的化解。另一方面，針對行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件不支持監(jiān)督申請率占比較高且案件呈“倒三角”的情況，要進一步優(yōu)化一體化辦案機制，充分發(fā)揮基層檢察院的主體作用，激發(fā)其創(chuàng)新活力，最大限度將矛盾化解在當事人本地，解決在基層。這也要求上級部門進一步合理優(yōu)化考核設(shè)計，突出行政爭議化解重點任務(wù)，激發(fā)檢察官實質(zhì)性化解行政爭議的動力和意愿。

2.強化辦案規(guī)范。任何以非法治思維和非法治方式“化解”的行政爭議都是對這項制度設(shè)計初衷的背離?；鶎訖z察機關(guān)要以《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引（試行）》為依據(jù)，嚴格把握行政爭議實質(zhì)性化解的案件范圍、辦理方式、化解和終結(jié)標準。同時，規(guī)范行政爭議實質(zhì)性化解案件的立卷歸檔工作，確保每一件案件的歸檔材料都能全面真實地記載和反映辦案活動。

3.構(gòu)建工作合力。依靠群眾就地化解矛盾，多種手段結(jié)合創(chuàng)新基層社會治理，是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容?；鶎有姓幾h往往具有疑難、復(fù)雜、涉眾等特點，尤其是涉及征地拆遷、行政賠償?shù)刃姓幾h，單靠一個部門或一種手段難以真正解決?；鶎訖z察機關(guān)要主動向黨委、人大匯報工作，爭取支持。要善于搭建化解平臺，引導(dǎo)爭議各方積極參與和解。要借勢、借智、借力促進行政爭議化解，完善與其他行政糾紛解決機制對接。

（四）將檢察建議作為參與社會治理的重要手段

1.注重建議的精準性問題。精準的前提是規(guī)范和有針對性。前者要求提高工作的專業(yè)性，加強社會治理問題的綜合研判，使建議內(nèi)容更加明確、具體。后者要求檢察建議依據(jù)的法律規(guī)定和制發(fā)對象更有針對性，避免在沒有充分調(diào)查并找到問題癥結(jié)的前提下貿(mào)然提出監(jiān)督意見，否則容易損害檢察機關(guān)權(quán)威。行政檢察調(diào)查核實是個案監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。通過調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)、促進解決深層次社會問題，亦是正確充分行使行政檢察權(quán)力的必經(jīng)之路。［4］參見韓成軍：《行政檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范化運行》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。基層行政檢察部門要充分運用調(diào)查核實權(quán)，通過走訪調(diào)查、現(xiàn)場勘察、咨詢意見、委托鑒定等措施，嚴把事實關(guān)和證據(jù)關(guān)，提升檢察建議的質(zhì)量和效果。

2.注重建議的剛性問題。一是在精細化審查的基礎(chǔ)上，采用公開聽證的方式，邀請人大代表、人民監(jiān)督員等參與辦案過程，提升案件辦理的透明度和公正性，提升司法公信力。二是公開宣告送達，邀請?zhí)丶s檢察員、群眾代表等第三方進行見證，增強儀式感和權(quán)威性，既能有效督促被監(jiān)督方及時整改落實，又向社會同步進行釋法說理。三是健全跟蹤問效機制，掌握被建議單位對檢察建議書的落實情況，主動做好回訪跟蹤工作，發(fā)現(xiàn)落實不到位等問題時推動被建議單位及時解決。［5］參見周芳、王慶新：《社會治理檢察建議實踐思考與政策建議》，《社會治理》2021年第8期。