行政公益訴訟法律監(jiān)督質(zhì)效之檢視與提升

● 農(nóng)政朝 李 永/文

一、問(wèn)題的提出

2017年7月1日，行政公益訴訟全面鋪開并發(fā)展迅速。近年來(lái)，各地均出臺(tái)各項(xiàng)支持公益訴訟的決定、辦法，推進(jìn)其開展形成空前監(jiān)督合力，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相繼建立各類協(xié)作配合機(jī)制保持緊密配合、高度關(guān)聯(lián)，以期追求及時(shí)救濟(jì)公益與監(jiān)督的雙贏多贏共贏，促使公益保護(hù)效果突出。但同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)漸趨形成“趕超競(jìng)賽”的辦案氛圍，重公益救濟(jì)的及時(shí)有效性而輕辦案程序的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性以及檢察監(jiān)督之謙抑性，導(dǎo)致行政公益訴訟的法律監(jiān)督屬性一定程度被弱化。甚至理論界出現(xiàn)何為行政公益訴訟目的之困惑，對(duì)行政公益訴訟目的是公益保護(hù)抑或法律監(jiān)督各持己見。［1］參見蔡虹：《檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)及其行使》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。對(duì)此，對(duì)行政公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，剖析其法律監(jiān)督質(zhì)效不明顯的原因，進(jìn)而提出對(duì)策就具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政公益訴訟法律監(jiān)督之實(shí)踐檢視

筆者以廣西壯族自治區(qū)藤縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“藤縣院”）2017年來(lái)辦理的89件行政公益訴訟案件為樣本，對(duì)該院的51份訴前檢察建議書［2］檢察建議書文本來(lái)源于藤縣人民檢察院行政公益訴訟案卷收集整理，收集時(shí)間截至2021年10月15日。逐一分析。同時(shí)，鑒于行政公益訴訟為“雙階構(gòu)造”［3］“雙階構(gòu)造”即訴前程序和訴訟程序共同構(gòu)成行政公益訴訟程序。參見章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。且當(dāng)?shù)責(zé)o起訴判例，為論證的完整性，筆者在無(wú)訟案例網(wǎng)檢索出189份行政公益訴訟判決書作為分析樣本補(bǔ)充論證該制度訴訟階段之法律監(jiān)督，梳理后，大體上可將其判決情況分為“單獨(dú)確認(rèn)違法”“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”“單獨(dú)繼續(xù)履行或全面履行”“駁回訴訟請(qǐng)求”“確認(rèn)行為無(wú)效+重新作出處理”“確認(rèn)違法+駁回其他訴訟請(qǐng)求”的6種判決類型，該6種類型分別為30份、12份、143份、1份、1份、2份，占比分別為15.87%、6.35%、75.66%、0.53%、0.53%、1.06%。［4］參見無(wú)訟案例網(wǎng)https：//www.itslaw.com/，統(tǒng)計(jì)時(shí)間自2020年1月1日至2020年12月31日。經(jīng)梳理以上樣本，得出行政公益訴訟法律監(jiān)督主要存在以下四方面不足使其質(zhì)效弱化。

（一）法律監(jiān)督價(jià)值導(dǎo)向有所偏差

一方面，大量訴前檢察建議追求特定公益保護(hù)，其特殊性被淡化。藤縣院的51份訴前檢察建議有46份的建議措施均出現(xiàn)建議行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大排查、舉一反三、加大宣傳、建立長(zhǎng)效機(jī)制等“額外附加”式建議，占比90.19%。從可訴性看，該部分建議缺乏證據(jù)支撐，在訴訟環(huán)節(jié)將無(wú)法作為訴請(qǐng)依據(jù)，屬于訴前檢察建議非必要的建議措施。大量“額外附加”式建議，其初衷在于借助訴前檢察建議擴(kuò)大公益救濟(jì)社會(huì)效果，但其落實(shí)終需行政機(jī)關(guān)積極配合，而非依靠可訴性實(shí)現(xiàn)，無(wú)形中降低了法律監(jiān)督嚴(yán)肅性與剛性，模糊訴前程序特殊監(jiān)督性質(zhì)。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)超高勝訴率淡化了訴前程序維護(hù)客觀法秩序之價(jià)值。如前梳理，行政公益訴訟判決出現(xiàn)超高勝訴率、大量集中于“繼續(xù)履行判決”，189份判決書中檢察機(jī)關(guān)勝訴率高達(dá)99.47%，“繼續(xù)履行判決”高達(dá)75.66%。即行政機(jī)關(guān)即便采取一系列積極措施，只要公益尚未保護(hù)到位幾乎都被法院判決繼續(xù)履行職責(zé)而面臨敗訴。實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)司法裁判重維護(hù)特定公益而輕法律監(jiān)督。超高勝訴率、高比例“繼續(xù)履行判決”原因在于特定公益未實(shí)現(xiàn)，而非行政機(jī)關(guān)不采取履職措施或消極不作為。這無(wú)疑擴(kuò)展了“合法”的涵義，使實(shí)踐出現(xiàn)錯(cuò)誤導(dǎo)向——只要公益損害尚在，行政機(jī)關(guān)幾乎無(wú)一例外的因怠于履職而面臨敗訴。［5］參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期。

（二）法律監(jiān)督程序不盡規(guī)范

1.案件來(lái)源缺乏清晰邊界。51份檢察建議中，對(duì)案件來(lái)源表述均為“履行公益監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，即實(shí)踐中大多案件在檢察建議中均表明檢察機(jī)關(guān)在“履行公益監(jiān)督職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)，而“公益監(jiān)督”具體為何并未指明，實(shí)際上造成案件來(lái)源邊界的模糊化與肆意擴(kuò)大化。鑒于行政訴訟法第25條第4款明確規(guī)定行政公益訴訟案件來(lái)源為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，部分辦案人員囿于辦案壓力而主動(dòng)挖掘線索進(jìn)而開展監(jiān)督。但其并未能充分體現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)公益保護(hù)第一順位角色的足夠尊重，檢察機(jī)關(guān)超出常規(guī)監(jiān)督［6］最高檢《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南（試行）》第1條第2項(xiàng)中明確 “行政公益訴訟案件線索限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形?！奔闯Ｒ?guī)監(jiān)督方式主要包括履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)。方式積極發(fā)現(xiàn)、搜尋本屬于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管范圍的公益損害線索，一定程度上干擾行政執(zhí)法秩序，行政機(jī)關(guān)不得不分散精力應(yīng)對(duì)隨時(shí)而來(lái)的檢察監(jiān)督。

2.公益損害缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)。從規(guī)范上看，行政訴訟法第25條第4款將“公共利益受到侵害”作為行政公益訴訟啟動(dòng)的核心要件之一，但其并未明確公益損害達(dá)何程度，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)制發(fā)檢察建議，實(shí)踐中也缺乏相應(yīng)司法解釋予以界定?；诖?，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此認(rèn)定存在恣意傾向，一定程度上出現(xiàn)湊數(shù)案多發(fā)、小案多而散情形，甚至存在將尚未實(shí)際發(fā)生的“公益損害”當(dāng)作已然發(fā)生或存在公益損害的“緊迫危險(xiǎn)”狀態(tài)。從51份檢察建議中發(fā)現(xiàn)，檢察建議對(duì)公益損害的界定大多使用“危險(xiǎn)”“威脅”“危及”等術(shù)語(yǔ)。

3.監(jiān)督手段缺乏區(qū)分應(yīng)用。就規(guī)范層面而言，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中選擇制發(fā)檢察建議抑或開展訴前磋商仍缺乏明確細(xì)化規(guī)定，實(shí)踐應(yīng)用存在一定恣意性，多憑辦案人員自由裁量，實(shí)踐中通常出現(xiàn)檢察建議選擇性制發(fā)，換之以更加柔性的磋商處理問(wèn)題。如在涉及多個(gè)單位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)存在為了顧及行政機(jī)關(guān)顏面而選擇向被制發(fā)頻次較少的單位制發(fā)檢察建議。

4.程序后續(xù)跟蹤缺乏規(guī)范機(jī)制。從51份檢察建議樣本看，2017—2020年，藤縣院訴前程序案件分別為1件、5件、13件、43件，同比分別增加400%、160%、230.76%。訴前程序多年保持高位增速，訴前檢察建議回復(fù)率保持100%。隨著公益訴訟的推進(jìn)，大量多發(fā)的公益損害能夠被行政機(jī)關(guān)及時(shí)解決，但未得到解決的公益損害進(jìn)入監(jiān)督視野。事實(shí)上，當(dāng)前訴前檢察建議超高回復(fù)率與極低起訴率，體現(xiàn)該制度后續(xù)跟蹤機(jī)制存有諸多不足。一是整改回復(fù)缺乏完備的評(píng)估認(rèn)定機(jī)制。當(dāng)前訴前程序仍注重書面回復(fù)監(jiān)督，且書面回復(fù)缺乏統(tǒng)一范式。而在送達(dá)方式上仍重書面送達(dá)，宣告送達(dá)未能得到充分應(yīng)用。二是訴前程序履職標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，存在“行為論”與“結(jié)果論”或“行為+結(jié)果論”多種論調(diào)，實(shí)踐規(guī)范亦缺乏明確細(xì)化規(guī)定。三是訴前程序超期回復(fù)的定性缺乏保障機(jī)制。規(guī)范層面對(duì)訴前檢察建議超期回復(fù)是否直接違法以及有何救濟(jì)措施語(yǔ)焉不詳。

（三）法律監(jiān)督范圍狹窄

1.訴前檢察建議側(cè)重于論述行政機(jī)關(guān)不作為。多數(shù)檢察建議較大篇幅總結(jié)、闡述行政機(jī)關(guān)有何種“不作為”或“怠于履職”表現(xiàn)，緊接著羅列行政機(jī)關(guān)相關(guān)職責(zé)依據(jù)，對(duì)于公益損害事實(shí)、行為的違法性鮮有論證。51份檢察建議在事實(shí)認(rèn)定單純闡述行政行政機(jī)關(guān)不作為的案件共42件，占比為78.95%?？梢姡瑔渭冴U述、總結(jié)行政機(jī)關(guān)不作為的檢察建議大量存在。事實(shí)上，“不作為”并不全等于行政機(jī)關(guān)“不依法行使職權(quán)”，即“不作為”并不等于“違法”。［7］參見魏瓊 、梁春程：《行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，《人民檢察》2019年第18期。

2.司法判決大量集中于“繼續(xù)履行判決”。當(dāng)前行政公益訴訟司法判決幾乎僅局限于“繼續(xù)履行判決”或“單純確認(rèn)違法判決”，其中“確認(rèn)違法判決”也大多是行政機(jī)關(guān)在訴訟期間整改完畢檢察機(jī)關(guān)改變?cè)V請(qǐng)后的判決，而“撤銷判決”“變更判決”等判決類型幾乎空白。189份判決書中作出“繼續(xù)履行判決”高達(dá)143份，占比75.66%，“確認(rèn)違法判決”為15.87%，而“駁回訴訟請(qǐng)求”“確認(rèn)行為無(wú)效+重新作出處理”等判決不足1%，表明行政公益訴訟監(jiān)督視野局限于行政機(jī)關(guān)“不作為”。

3.“全鏈條式監(jiān)督”侵蝕行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作用場(chǎng)域。實(shí)踐中大量行政公益訴訟介入行政行為的執(zhí)行環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，呈現(xiàn)“全鏈條式監(jiān)督”樣態(tài)，某種程度模糊行政非訴執(zhí)行檢察與公益訴訟檢察的界分、侵蝕行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作用場(chǎng)域。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)未執(zhí)行到位的行政決定等先前行為發(fā)出訴前檢察建議甚至為此提起訴訟的不在少數(shù)。越過(guò)“一手托兩家”的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，徑直以行政公益訴訟介入監(jiān)督，事實(shí)上壓縮法律監(jiān)督應(yīng)有空間。

（四）法律監(jiān)督依據(jù)單薄

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)基于各類專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，辦理大批公益訴訟案件。專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)常貫穿于辦案的全過(guò)程，存在大量檢察建議依據(jù)各類專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)或政策性文件開展監(jiān)督現(xiàn)象，如有的檢察建議直接表述為基于某專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)而發(fā)現(xiàn)的公益損害事實(shí)。相反，法律監(jiān)督在行政公益訴訟中缺乏充分的法律演繹推理與行政法理分析，訴前檢察建議多直接引用低效力級(jí)別行政規(guī)范性文件，甚至直接引用行政性文件或政策性文件卻未對(duì)相應(yīng)文件進(jìn)行合法性審查，使得訴前檢察建議政策性十分突出，一定程度淡化檢察建議法律元素，弱化法律監(jiān)督質(zhì)效。

三、行政公益訴訟法律監(jiān)督質(zhì)效提升路徑

（一）恪守法律監(jiān)督職能定位

1.秉持法律監(jiān)督之安定性與謙抑性。［8］法律監(jiān)督之安定性與謙抑性要求監(jiān)督程序啟動(dòng)上保持審慎、克制，監(jiān)督范圍應(yīng)明確。以司法解釋明確相對(duì)具體的立案標(biāo)準(zhǔn)及介入監(jiān)督之公益損害量度劃分，規(guī)定公益損害須達(dá)到一定限度方可立案辦理。重大公益損害尚未實(shí)際發(fā)生但存在緊迫危險(xiǎn)需介入監(jiān)督時(shí)，應(yīng)增加對(duì)公益損害即將發(fā)生或必然發(fā)生的理論論證與法律演繹推理。此外，案件來(lái)源遵循常規(guī)來(lái)源范圍與邊界，其線索可及時(shí)移送行政機(jī)關(guān)，待行政機(jī)關(guān)知悉后一定期限內(nèi)仍未處理時(shí)可介入監(jiān)督，以此保持法律監(jiān)督安定性與謙抑性。

2.嚴(yán)守法律監(jiān)督邊界與特殊性。［9］訴前程序法律監(jiān)督相較于一般法律監(jiān)督具有“訴前靈活柔性監(jiān)督+訴訟剛性保障”之特殊性。通過(guò)司法解釋明確以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的有無(wú)區(qū)分適用行政公益訴訟與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，同時(shí)明確訴前程序監(jiān)督與社會(huì)治理檢察建議監(jiān)督邊界，確立訴前程序特殊監(jiān)督定位。訴前檢察建議應(yīng)注重充分證據(jù)支撐，不應(yīng)“額外附加式”提出。強(qiáng)化訴前程序特殊監(jiān)督保障機(jī)制，明確訴前檢察建議與其他檢察建議之界分及超期回復(fù)之違法性，提升訴前程序法律法規(guī)效力級(jí)別。此外，將更多司法化元素融入訴前檢察建議，體系化保障其獨(dú)立價(jià)值。

3.推行法律監(jiān)督之類型化與規(guī)范化。案件來(lái)源方式、公益損害認(rèn)定、監(jiān)督手段等應(yīng)作類型化區(qū)分，堅(jiān)持案件標(biāo)準(zhǔn)化“寬進(jìn)嚴(yán)出”。訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)上，秉持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范程序，符合起訴標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)決起訴。案后評(píng)估機(jī)制上，應(yīng)完善案件監(jiān)督后評(píng)估認(rèn)定方式，摒棄紙面審查式監(jiān)督，同時(shí)，以司法解釋、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件形式，規(guī)范行政機(jī)關(guān)回復(fù)文書范式，嚴(yán)格文書回復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，監(jiān)督手段與后續(xù)跟蹤機(jī)制應(yīng)公開透明。

（二）拓展法律監(jiān)督視野

1.堅(jiān)持預(yù)防性、動(dòng)態(tài)性監(jiān)督。訴前檢察建議監(jiān)督視野應(yīng)全面覆蓋“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”［10］參見行政訴訟法第25條第4款，該條款對(duì)行政公益訴訟啟動(dòng)要件規(guī)定可歸結(jié)為“違法行使職權(quán)或不作為+公益損害”的雙階構(gòu)造。以預(yù)防性思維堅(jiān)持“過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性”監(jiān)督?？赏ㄟ^(guò)加快生態(tài)環(huán)境等綜合管理平臺(tái)、基層治理四平臺(tái)［11］綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性平臺(tái)。與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息與檢察機(jī)關(guān)共享，以省級(jí)出臺(tái)相關(guān)決定或會(huì)簽文件形式推動(dòng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)開放相關(guān)行政執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉及公益事項(xiàng)、決策的過(guò)程性規(guī)制，推進(jìn)抽象、具體行政行為以及行政決策的科學(xué)有效制定與實(shí)施，防止不當(dāng)決策在源頭埋下公益損害隱患。

2.堅(jiān)持合法性、合規(guī)性審查。訴前審查應(yīng)嚴(yán)格貫徹審判中心主義與行政法適用指引，擴(kuò)大審查視野，將行政性、指導(dǎo)性文件、當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)相關(guān)公告、通知等文件及部門規(guī)章納入訴前審查范圍，并作出闡述與論證，避免檢察建議帶有地方保護(hù)傾向?！皺z察機(jī)關(guān)作為‘國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’，行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)忠實(shí)于憲法和法律，排除行政權(quán)的干預(yù)和影響、避免地方化傾向?！保?2］韓大元：《法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年11月7日。

（三）完善法律監(jiān)督配套機(jī)制

1.創(chuàng)新管轄機(jī)制。探索跨行政區(qū)劃公益訴訟案件管轄制度。對(duì)范圍廣、被害人眾多以及跨流域重大環(huán)境污染等案件，通過(guò)跨區(qū)劃管轄，實(shí)現(xiàn)全流域治理，同時(shí)規(guī)避高度關(guān)聯(lián)與利益交付格局下的合意性監(jiān)督缺陷，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。可以鐵檢院為依托，集中管轄“重大”“跨地域性”等特定類型案件，構(gòu)建跨區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)與屬地檢察機(jī)關(guān)線索移送、交辦協(xié)查等協(xié)作配合機(jī)制，暢通跨區(qū)劃管轄實(shí)踐應(yīng)用。

2.建立前置程序。一是尊重行政機(jī)關(guān)首次處理權(quán)限，建立訴前程序前置程序，建立案件線索移送、告知、提示等機(jī)制，對(duì)本屬行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，任務(wù)目標(biāo)明確、清晰，宜及時(shí)移送、提示抑或告知行政機(jī)關(guān)，不應(yīng)徑直啟動(dòng)行政公益訴訟。二是通過(guò)司法解釋明確訴前檢察建議與訴前磋商區(qū)分適用標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)前置線索移送與反饋機(jī)制，以行政機(jī)關(guān)反饋情形區(qū)分適用檢察建議或磋商，實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流。同時(shí)，規(guī)范訴前磋商辦案流程，建立嚴(yán)格法規(guī)審查機(jī)制，規(guī)范獨(dú)立法律文書制作流程。

3.優(yōu)化“案-件比”評(píng)價(jià)機(jī)制。以公益損害事項(xiàng)為“案”，以與之相關(guān)的案件、辦案環(huán)節(jié)為“件”。以多個(gè)行政機(jī)關(guān)分別立案，并分別制發(fā)檢察建議，易使檢察建議徑直介入各行政機(jī)關(guān)縱橫交錯(cuò)的行政權(quán)關(guān)系網(wǎng)，一定程度上損害行政執(zhí)法的系統(tǒng)性、完整性，不利于客觀法秩序之維護(hù)。因此，在“案-件比”評(píng)價(jià)機(jī)制指引下，以公益損害事項(xiàng)立案為主，并將檢察建議合并向主要行政部門制發(fā)，由其自行組織、協(xié)調(diào)開展聯(lián)合執(zhí)法。以此充分尊重行政機(jī)關(guān)處理問(wèn)題第一順位角色，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“自我糾錯(cuò)”效果。

（四）精準(zhǔn)提出訴訟請(qǐng)求

1.鼓勵(lì)多樣化訴訟請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)公益損害恢復(fù)與行政機(jī)關(guān)履職情形，綜合提出訴訟請(qǐng)求。若公益損害繼續(xù)存在，應(yīng)區(qū)分情形，而非一味提出繼續(xù)履行。若行政機(jī)關(guān)確已采取積極履職措施，甚至窮盡履職手段，行政客觀法秩序得到恢復(fù)，但囿于客觀因素公益損害在法定期限內(nèi)未完全恢復(fù)時(shí)，不應(yīng)提出確認(rèn)違法，亦無(wú)訴請(qǐng)繼續(xù)履行之必要，保持跟進(jìn)監(jiān)督即可。