行政公益訴訟請求的確定規(guī)則

● 王紅建 劉繼漢/文

長期以來行政訴訟以“合法性審查”作為其“去民事化”的鮮明標(biāo)簽［1］參見李廣宇著：《裁判是如何寫成的》，法律出版社2021年出版，第200頁。，這種觀點使行政審判偏離了訴訟制度的本身目的。盡管合法性審查關(guān)系重大，但行政訴訟仍應(yīng)圍繞原告訴訟請求進行審理和裁判。［2］參見王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護必要性》，《法制與社會發(fā)展》2018年第1期。事實上，不僅理論界正逐步為行政訴訟的訴訟標(biāo)的正本清源，在立法上，2014年修訂的行政訴訟法中也以駁回判決取代了原先的維持判決——原告訴訟請求經(jīng)審理不能支持的，駁回其訴訟請求即可，無需再作出維持判決。這標(biāo)志著我國行政審判的關(guān)注焦點正由審查行政行為合法性轉(zhuǎn)向回應(yīng)當(dāng)事人訴訟請求。

在以訴訟請求為核心的審理框架當(dāng)中，訴訟請求精準(zhǔn)與否，直接決定了行政公益訴訟能否順利進行、檢察機關(guān)能否完滿履行其在行政公益訴訟制度當(dāng)中的職責(zé)，切實保障國家、公共利益。而由于行政公益訴訟制度開始時間不長、各主體經(jīng)驗不足且大多案件都以檢察建議形式結(jié)案，并未進入訴訟程序，目前我國行政公益訴訟的訴訟請求規(guī)則并不完善統(tǒng)一，這導(dǎo)致了實踐中法、檢配合不協(xié)調(diào)、檢方不服判決上訴率高、公共利益保護不到位等問題。因此有必要結(jié)合訴訟請求的一般原理與行政公益訴訟的制度特性，從以下方面明確行政公益訴訟的訴訟請求規(guī)則。

一、行政公益訴訟請求應(yīng)當(dāng)具體

（一）訴訟請求應(yīng)當(dāng)具體的一般要求

行政訴訟法第49條規(guī)定原告向法院提起行政訴訟應(yīng)有具體的訴訟請求。所謂“具體”，是指原告根據(jù)訴的種類，對所追求法律效果及對方當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任在形式、內(nèi)容予以明確和細化。［3］參見王學(xué)錦：《“具體”的訴訟請求》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。實踐中法院的判斷標(biāo)準(zhǔn)則在于原告的請求能否被無爭議地付諸實施或執(zhí)行。例如最高人民法院在劉文奇、重慶市渝北區(qū)人民政府案的裁判中就認為，原告訴請行政機關(guān)“履行行政管轄職責(zé)與國家賠償義務(wù)”的訴訟請求范圍較為寬泛，不符合“具體”的要求。［4］參見最高人民法院行政裁定書，（2016）最高法行申4310號。

判斷不同類型訴訟的請求是否具體的標(biāo)準(zhǔn)和難度也不同。目前我國行政訴訟的類型可分為撤銷之訴、變更之訴、確認之訴和履行之訴。其中撤銷之訴和變更之訴的確認較為容易，但要求確認不作為違法時，則較為復(fù)雜。對于履行之訴來說，在履行或給付內(nèi)容的確定上往往容易產(chǎn)生爭議。這一點與確認不作為違法存在的問題是一致的。例如在欒厚義、黑龍江省哈爾濱市人民政府案中，法院認為欒厚義請求判令哈爾濱市政府履行職責(zé)，但未明確請求哈爾濱市政府應(yīng)當(dāng)履行哪項行政職責(zé)，屬于事實請求不具體。［5］參見最高人民法院行政裁定書，（2018）最高法行申1959號。

（二）實踐當(dāng)中的訴訟請求現(xiàn)狀——以不作為為例

在行政公益訴訟實踐當(dāng)中，檢察機關(guān)訴訟請求不具體的問題普遍存在。例如在福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案（檢例第31號）中，清流縣檢察院要求法院確認環(huán)保局怠于履行職責(zé)違法并判令其依法履職，但對于履行職責(zé)的方式、限度、時限等都沒有具體要求。在湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案（檢例第30號）中，檢察機關(guān)要求法院確認林業(yè)局未依法履職行為違法，并判令其依法繼續(xù)依法履職，其同樣未明確方式、限度、時限。若由法官來決定這些內(nèi)容，那么判決的內(nèi)容就會超過訴訟請求的范圍，與不訴不理的原則相悖。因此上述兩指導(dǎo)案例中檢察機關(guān)的訴訟請求不夠具體，實際上為法院依法裁判帶來了難題。

而吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案（檢例第29號）中，檢察機關(guān)要求確認被告行政機關(guān)怠于履行校驗監(jiān)管職責(zé)違法，同時主張判令被告立即履行法定監(jiān)管職責(zé)責(zé)令區(qū)中醫(yī)院有效整改建設(shè)污水凈化設(shè)施，其訴訟請求就相對具體，明確了要求行政機關(guān)履職的具體方式。

（三）如何實現(xiàn)訴訟請求的“具體”

行為類案件應(yīng)提出的請求為判決行政機關(guān)履行特定法定職責(zé)，其是否“具體”體現(xiàn)于其對于行政機關(guān)的履職請求是否特定。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)在對案件事實定性的基礎(chǔ)上，明確行政機關(guān)存在的違法行為，并依據(jù)現(xiàn)行法律當(dāng)中的明確條款確定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的具體職責(zé)。例如，應(yīng)明確依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》（下稱《環(huán)境保護法》）第59至69條的規(guī)定對其進行查處，無需明確罰款的數(shù)額、具體處罰種類的選擇等。

但履行之訴中訴訟請求是否“具體”較難判斷，其要求被告作出行為或給付財產(chǎn)的主張應(yīng)有相應(yīng)的實體法律規(guī)定。例如，《環(huán)境保護法》規(guī)定對于違法的企業(yè)，相關(guān)環(huán)境保護管理部門可以采取的追究違法企業(yè)法律責(zé)任的形式有罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令公開、拘留等等。對于行為類履行職責(zé)來說，因為法律責(zé)任形式多樣，究竟如何履職要結(jié)合案件的具體情況。對于財產(chǎn)類請求來說，還涉及到數(shù)額問題。

對于行為類履行職責(zé)的案件，要結(jié)合具體的案件事實和相關(guān)法律規(guī)定提出行政機關(guān)應(yīng)作出什么樣的行政行為，不能簡單要求法院判決被告履行職責(zé)或者履行監(jiān)督管理職責(zé)?！熬唧w”本身系不明確的法律概念，基于司法實務(wù)可從以下兩方面進行理解：一是訴訟請求表達具體。此類“具體”要求訴求表達清晰明確且符合法律及司法解釋的規(guī)定。這里的規(guī)定主要體現(xiàn)于《行政訴訟法》第49條第3項規(guī)定的“提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第68條第1款列舉中的：請求判決撤銷或者變更行政行為；請求判決行政機關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)；請求判決確認行政行為違法；請求判決確認行政行為無效；請求判決行政機關(guān)予以賠償或者補償；請求解決行政協(xié)議爭議等。二是訴訟標(biāo)的指向具體。鑒于行政審判現(xiàn)狀，不宜對檢察機關(guān)設(shè)置過高的門檻，此類“具體”僅需達到不影響法院進行審理判決的程度即可。

二、行政公益訴訟請求應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確

（一）確認違法與履行職責(zé)的區(qū)分

確認行政行為違法屬確認之訴，其在各類訴訟中具有基礎(chǔ)性地位；請求被告行政機關(guān)依法履職是課以義務(wù)之訴，其一般隱含著確認之訴。行政機關(guān)存在未依法履職的違法行為，是判斷行政機關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提。行政訴訟法第74條明確了“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義，不需要判決履行的，人民法院判決確認違法。”確認之訴具有補充性，只有在課以義務(wù)之訴不能提供救濟的時候，確認之訴才是必要和適當(dāng)?shù)摹７囱灾?，?dāng)履行判決能夠有效救濟權(quán)利時，則應(yīng)判決行政機關(guān)履行職責(zé)，沒有必要單獨確認違法。故在被告未依法履行法定職責(zé)的情況下，“確認違法”的訴求主張可以被“履行職責(zé)”的訴求主張合并和吸收。

行政公益訴訟實踐當(dāng)中檢察機關(guān)習(xí)慣于先請求確認行政機關(guān)行為違法再請求判決行政機關(guān)依法履行職責(zé)。在吉林省通化市東昌區(qū)人民檢察院訴通化市水利局案中，檢察機關(guān)提出請求確認違法和請求判令被告依法履職兩項訴訟請求。一審法院判令被告行政機關(guān)限期履職并駁回了原告其他訴訟請求。原告檢察機關(guān)不服一審判決，認為一審法院不應(yīng)駁回其他訴訟請求并提起上訴。二審法院認為一審法院在判決書上增加“駁回原告其他訴訟請求”屬于書面判決與口頭判決不一致的程序違法，在支持檢察機關(guān)的同時也明確了確認違法判決不應(yīng)當(dāng)與履行判決同時出現(xiàn)的規(guī)則。［6］參見吉林省通化市東昌區(qū)人民法院行政判決書，（2018）吉0502行初7號。

當(dāng)然確認違法判決也并非“無用武之地”。最高檢、最高法發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條規(guī)定了法院在審理行政公益訴訟案件的過程當(dāng)中，如果檢察機關(guān)在其訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)的前提下撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；若此時檢察機關(guān)將訴訟請求變更為確認被告行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認違法。據(jù)此，適用確認違法的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)以檢察機關(guān)變更訴訟請求為前提。

在“不履行法定職責(zé)”之訴中，行政機關(guān)作為被告存在未依法履職的違法行為，實際是人民法院判斷其是否應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提，其無法成為獨立的訴請和判項。在吉林省延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護局不履行法定職責(zé)案二審行政判決書當(dāng)中，二審延吉市法院就強調(diào)了“確認市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”作為檢察機關(guān)的一項單獨訴訟請求，并不符合法定起訴條件，應(yīng)當(dāng)予以駁回。同時二審法院還說明了檢察機關(guān)在原審主動撤回“要求市環(huán)保局繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)”的訴訟請求后，“不履行法定職責(zé)”之訴即已審理終結(jié)。在二審當(dāng)中檢察機關(guān)確認“市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”的主張已然失去了存在的依托和上訴價值。對于行政機關(guān)未履行后續(xù)監(jiān)督職責(zé)的違法行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行檢察監(jiān)督職責(zé)并可依法提出檢察建議或提起訴訟。［7］參見吉林省延吉市中級人民法院行政判決書，（2018）吉24行終114號。

（二）對無法撤銷的違法行為的請求

如需撤銷行政機關(guān)違法行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)提出撤銷之訴，而不能籠統(tǒng)地要求整改。對于不能撤銷的，可以提起確認違法之訴。例如，在安徽舒怡房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、樅陽縣國土資源局、樅陽縣人民檢察院土地行政管理不履行法定職責(zé)案中，檢察機關(guān)要求法院判令被告行政機關(guān)依法追繳涉案企業(yè)所拖欠的土地出讓金、違約金及相應(yīng)利息；請求法院判令被告對未按照合同約定繳清土地出讓金而辦理國有土地使用證的行為進行整改。但法院的裁判結(jié)果為：確認國土資源局向涉案企業(yè)發(fā)放土地使用證的行為違法；判令國土資源局繼續(xù)履行土地出讓收入征收職責(zé)，依法征收涉案企業(yè)欠繳的土地出讓金。［8］參見安徽省銅陵市中級人民法院行政判決書，（2018）皖07行終26號。在本案當(dāng)中，雖然被告行政機關(guān)在出讓土地使用權(quán)的過程當(dāng)中存在違法行為，但是由于其違法出讓的土地使用權(quán)已經(jīng)投入建設(shè)流轉(zhuǎn)，出讓土地使用權(quán)的行為已無法撤銷。因此法院只能判決當(dāng)初出讓土地使用權(quán)的行為違法并判令被告追回涉案企業(yè)欠款。

三、“一案一訴”抑或“一事一訴”

“一案一訴”是行政訴訟的重要原則。在行政爭議中，同一或不同行政主體可能作出數(shù)個相關(guān)聯(lián)的行政行為，相對人或利害關(guān)系人提起行政訴訟時，原則上須應(yīng)遵循“一案一訴”原則，即一個行政行為對應(yīng)一個行政訴訟，不得在同一案件中對多個行政行為提起訴訟。在一般行政案件當(dāng)中，法院基本嚴格按照“一案一訴”模式。但從最高檢公布的典型案例來看，對于涉及多個管理部門且職能交叉的案件，通過一個程序解決的“一事一訴”模式被認為是一種可復(fù)制、推廣的經(jīng)驗。例如在云南省安寧市溫泉地下水資源保護公益訴訟訴訴前程序系列案［9］參見最高人民檢察院：《檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后訪問日期：2022年3月23日。中，對于違法開采利用地下水資源的情況，檢察機關(guān)依法立案，對市國土局、水務(wù)局、財政局、街道辦等主體分別發(fā)出了訴前檢察建議，督促其依法履職，依法提出了合理的整改建議，引起地方黨委政府高度重視，形成全市一盤棋的整改氛圍，有效保護了地下水資源。

在廣東省乳源瑤族自治縣人民檢察院訴乳源瑤族自治縣財政局、乳源瑤族自治縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局不履行法定職責(zé)、畜牧行政確認糾紛案當(dāng)中，檢察機關(guān)針對涉案牧場違法騙領(lǐng)中央專項資金一案，分別針對不同行政機關(guān)提出了不同性質(zhì)的訴訟請求，法院受理了該案并在同一判決書中對涉及不同法律關(guān)系的訴訟請求作出了裁判。分別確認了被告行政機關(guān)審核批準(zhǔn)涉案企業(yè)申領(lǐng)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)項目中央補貼資金的行政行為違法；確認了被告行政機關(guān)在查處涉案企業(yè)違規(guī)領(lǐng)取30萬元國家相關(guān)補貼資金的財政違法行為過程中怠于履行職責(zé)的行為違法；并且判令被告行政機關(guān)對涉案企業(yè)在申領(lǐng)國家專項補貼資金過程中的財政違法行為繼續(xù)依法履職。［10］參見廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院行政判決書，（2017）粵0203行初189號。

據(jù)此，對于關(guān)聯(lián)密切、事實清楚、法律關(guān)系的明確的若干案情，出于國家利益、公共利益保護問題的緊迫性和徹底性要求，檢察機關(guān)可以突破“一案一訴”原則限制，在一個訴訟當(dāng)中對不同法律關(guān)系分別提出訴訟請求，而法院不得以違反“一案一訴”原則為理由駁回。

四、行政公益訴訟請求與訴前檢察建議的一致性

行政訴訟法第25條規(guī)定了訴前建議程序，其要求檢察機關(guān)“應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機關(guān)不依法履職的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！钡摋l款的含義并非是只要檢察機關(guān)提出過訴前檢察建議，其在訴訟當(dāng)中就可以提出任何要求。訴前建議程序的實質(zhì)要求是檢察機關(guān)提出的訴訟請求必須經(jīng)過檢察建議的程序，即檢察機關(guān)的訴訟請求應(yīng)當(dāng)與訴前檢察建議保持一致性。

具體來說這種一致性包括事實的一致性和履職方式的概括一致性。事實的一致性要求訴訟請求中行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的事實不能多于訴前建議當(dāng)中所涉及的事實。當(dāng)檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出訴前建議之后，又發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)新的不履職事實時，即使之前就其他不履職事實已經(jīng)向行政機關(guān)提出過檢察建議，仍應(yīng)就新的不履職事實重新向行政機關(guān)制作檢察建議，只有關(guān)于新事實的履職要求經(jīng)過訴前建議程序后行政機關(guān)仍不依法履職的，檢察機關(guān)方可提起相關(guān)訴訟。