無縫隙政府理論視角下行政審批流程再造

馮帥瑤 朱水成 于靜雯

摘? ?要：在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，國家治理體系現(xiàn)代化所追求的目標(biāo)已經(jīng)超越了傳統(tǒng)簡單的簡政放權(quán)，行政改革逐漸擺脫了以政府為中心的治理邏輯，開始探索面向公眾的“無縫隙政府”，而技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步使其成為了可能。因此，在梳理我國行政審批制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以無縫隙政府理論的政府再造方案主要的規(guī)劃原則為理論基礎(chǔ)，分析了“深圳樣本”的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探討了進(jìn)一步推進(jìn)改革可能遇到的障礙，以期能夠?yàn)楹罄m(xù)改革的深入和其他地區(qū)的探索實(shí)踐提供一定的啟示。

關(guān)鍵詞：行政審批；無縫隙政府理論；政府再造；政務(wù)服務(wù)

中圖分類號：C916? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）35-0137-04

一、問題提出

20世紀(jì)70年代以來，傳統(tǒng)公共行政范式逐漸被新興的新公共管理理論所替代，打破了公共行政范式中官僚機(jī)構(gòu)或政府部門作為公共物品或服務(wù)唯一提供者的壟斷局面，開始強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”，以滿足公民（顧客）的不同需求[1]。但在后新公共管理時(shí)期，全球治理體系仍以科層制為主。隨著公共治理的實(shí)踐發(fā)展和環(huán)境的變遷逐漸出現(xiàn)了諸如政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、部門間協(xié)調(diào)成本增加以及過分追求效率而忽視公共服務(wù)供給有效性等許多問題[2]，而這些問題也同樣困擾著中國當(dāng)下的政府改革。近年來，中國的“大部制”機(jī)構(gòu)改革雖取得明顯的成效，但權(quán)責(zé)配置和運(yùn)行機(jī)制仍不順暢，還缺乏有效的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制和制度保障[3]。

如今，與民眾密切相關(guān)的行政審批制度便是政府機(jī)構(gòu)改革的重中之重。行政審批制度是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的時(shí)代產(chǎn)物。隨著政府職能轉(zhuǎn)變與科技進(jìn)步，新興的信息技術(shù)在嵌入國家治理實(shí)踐、解決治理難題的同時(shí)，也在一定程度上倒逼行政體系改革，為行政審批制度的未來發(fā)展指明了新的方向。《全國綜合性實(shí)體政務(wù)大廳普查報(bào)告》中指出，截至2017年4月，各地各部門所推行的“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”已取得明顯成效，多地已初步建成覆蓋省市縣各級的統(tǒng)一的線上線下政務(wù)服務(wù)平臺[4]。行政審批制度的改革正逐步深入，力求政務(wù)服務(wù)能像“網(wǎng)購”一樣方便。

行政審批制度改革的背后是全方位的政府流程再造。西方學(xué)界對于流程再造的研究起步較早，最早被用于工業(yè)管理中。哈默（Hammer）認(rèn)為，當(dāng)時(shí)許多企業(yè)中的流程是習(xí)以為常卻毫無效率的，要想促進(jìn)組織績效的改進(jìn)，需要徹底再思考組織過程并重新設(shè)計(jì)作業(yè)流程[5]。隨后哈默與錢伯爾（Champy）在Reengineering? the? Corporation：A? Manifesto for? Business? Revolution（1993）一書中對企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述。隨后，企業(yè)界業(yè)務(wù)流程再造運(yùn)動(dòng)開始迅猛發(fā)展，帶動(dòng)了政府和公共部門的流程再造實(shí)踐，實(shí)施“政府再造”。公共部門的“流程再造”激發(fā)了學(xué)者對政府和公共管理部門流程再造的研究。國外政府流程再造理論涵蓋了諸如基本概念、障礙困境、方法模型以及關(guān)鍵因素研究等方面，其理論發(fā)展已經(jīng)較為系統(tǒng)、全面。而行政審批流程再造作為政府流程再造研究的重要關(guān)注點(diǎn)之一，西方公共管理學(xué)界的學(xué)者們針對不同國家、不同行政層級、不同部門所進(jìn)行的行政審批流程再造進(jìn)行了大量的案例分析和實(shí)證研究，取得了豐富的成果。

2020年5月，由國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室發(fā)布的《省級政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評”調(diào)查評估報(bào)告（2020）》中，深圳市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力連續(xù)兩年位列全國重點(diǎn)城市第一[6]。因此，本文選取深圳市線上政務(wù)服務(wù)中心為研究對象，以“秒批秒報(bào)一體化”政務(wù)服務(wù)改革為例，以無政府理論為理論基礎(chǔ)，總結(jié)其改革的經(jīng)驗(yàn)，探討推進(jìn)我國行政審批改革的實(shí)現(xiàn)條件及機(jī)制。拉塞爾·M·林登的無縫隙政府理論則可以為我國行政審批制度改革提供一個(gè)較為全面的理論依據(jù)，同時(shí)，研究也可以為今后的“秒批秒報(bào)一體化”平臺的深入改革和其他地區(qū)線上行政審批制度改革提供一定的可借鑒之處。

二、深圳市“秒批秒報(bào)一體化”政務(wù)服務(wù)改革

（一）我國行政審批流程發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國的行政審批工作主要由行政服務(wù)中心承擔(dān)，又被稱為“一站式”服務(wù)。“一站式”服務(wù)由企業(yè)管理中向顧客提供的“一條龍”式服務(wù)而發(fā)端。英國首次將這一理念引入政府改革實(shí)踐中，大大提高了公共部門的行政效率，之后在全球范圍的公共治理實(shí)踐中盛行。行政服務(wù)中心在我國最初是各地地方政府自主創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的產(chǎn)物，因此在不同地區(qū)、不同時(shí)期的名稱叫法各不相同，比如有“政務(wù)服務(wù)中心”、“行政審批服務(wù)中心”、“公共服務(wù)辦事大廳”、“便民服務(wù)中心”等不同稱謂。行政服務(wù)中心在20多年的發(fā)展歷程中，已經(jīng)成為了我國推進(jìn)公共治理現(xiàn)代化的重要助推器之一。

傳統(tǒng)的串聯(lián)式行政審批流程逐漸被“一站式”政務(wù)服務(wù)所取代。在傳統(tǒng)的行政審批模式下（圖1），行政相對人在申請時(shí)需要向不同的職能部門依次遞交申請，若卡在其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都無法繼續(xù)推進(jìn)。而行政服務(wù)中心使各職能部門的派出機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了物理上以及部分職能上的集中（圖2），行政相對人無需依次向各個(gè)職能部門申請，減少了行政相對人在多個(gè)部門之間的往來，提高了行政審批的效率及便利性。但仍然存在著一個(gè)突出問題：“一站式”行政服務(wù)中心解決了各職能部門在行政服務(wù)中心中派出機(jī)構(gòu)的“體內(nèi)循環(huán)”問題，而各職能部門之間的跳脫出行政服務(wù)中心的“體外循環(huán)”依舊存在著循環(huán)不暢的問題，究其原因，則在于各職能部門之間存在著壁壘，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)信息的共享困難。這就在很多情況下給辦事的民眾帶來麻煩，導(dǎo)致人民滿意度下降、政府公信力缺失。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，當(dāng)時(shí)所認(rèn)為難以解決的治理難題也有望得以解決。

伴隨著技術(shù)發(fā)展和服務(wù)型政府治理理念的戰(zhàn)略引導(dǎo)，目前，各地正積極探索“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”平臺，并取得了明顯成效。但是，各地的創(chuàng)新實(shí)踐雖然遍地開花，卻碎片化嚴(yán)重，省級統(tǒng)一的線上行政服務(wù)中心屈指可數(shù)，在全國推廣的過程中更是遇到了很多障礙。

（二）深圳市“秒批秒報(bào)一體化”行政審批創(chuàng)新模式

“秒批”是無人干預(yù)自助審批的簡稱，是基于申請人填報(bào)信息與數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)進(jìn)行即時(shí)比對快速、高效獲得審批結(jié)果的一種行政審批新模式?！懊雸?bào)”則是指“無感申辦”，是在“秒批”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，無需申請人每次重新填寫表單，而是基于實(shí)名認(rèn)證，由申請人授權(quán)系統(tǒng)自動(dòng)讀取后臺數(shù)據(jù)庫，完成部分表單信息的自動(dòng)填充，也可實(shí)現(xiàn)部分申請材料的自助推送，從而實(shí)現(xiàn)“免填免報(bào)”?！懊肱迸c“秒報(bào)”所描述的都是行政審批新模式的結(jié)果，是在行政審批的申請端和審批端實(shí)現(xiàn)了高效性、高準(zhǔn)確性的政務(wù)服務(wù)，同時(shí)解放了申請人和行政審批人員。

“秒批秒報(bào)一體化”的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是深圳市的政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)湖。所謂的政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)湖是在政務(wù)信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、一體化的基礎(chǔ)之上建立的。深圳市“數(shù)字政府”建設(shè)運(yùn)行過程中產(chǎn)生、采集的所有政務(wù)信息資源交由深圳市數(shù)字辦統(tǒng)一管理，無條件匯聚到大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)了深圳市政務(wù)信息資源的“一體化”。與此同時(shí)，深圳市按照廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)時(shí)匯總政務(wù)信息，并將標(biāo)準(zhǔn)化的政務(wù)信息在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)百分之百共享。深圳市“秒批秒報(bào)一體化”行政審批服務(wù)所需的數(shù)據(jù)全部從政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)湖中實(shí)現(xiàn)調(diào)用（如圖3）。

三、無縫隙政府視角下深圳市“秒批秒報(bào)一體化”改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

20世紀(jì)90年代，拉塞爾·M·林登提出了無縫隙政府理論。所謂“無縫隙政府”，指的是政府將所有部門、人員和其他資源整合起來，以求打破傳統(tǒng)的部門壁壘和功能分割的現(xiàn)狀，在單一的界面為民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的信息與服務(wù)?！盁o縫隙政府”這一理念是在“無縫隙組織”的理念中發(fā)展而來的。林登認(rèn)為，無縫隙組織中應(yīng)該以一個(gè)整體的方式來為顧客提供服務(wù)，這就需要保證組織內(nèi)部所流通的信息是持續(xù)一致的。這與前文中所提到的政務(wù)信息資源的標(biāo)準(zhǔn)化、一體化是不謀而合的，政府在民眾面前以一個(gè)整體而非各自為政的形象來提供服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的目標(biāo)。拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府》一書中將政府再造方案主要的規(guī)劃原則分為七個(gè)方面，本文主要選取其中的三個(gè)原則為理論基礎(chǔ)來分析深圳市“秒批秒報(bào)一體化”的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

（一）圍繞結(jié)果（顧客、產(chǎn)品、過程）而不是職能進(jìn)行組織

林登認(rèn)為，圍繞結(jié)果進(jìn)行組織有三種方法，即通過客戶進(jìn)行組織、通過產(chǎn)品進(jìn)行組織、通過生產(chǎn)過程進(jìn)行組織[7] 。本文選擇第一種方法，即圍繞顧客進(jìn)行組織來分析。確定客戶的需求是圍繞結(jié)果進(jìn)行組織的基礎(chǔ)。圍繞顧客進(jìn)行組織，就是要縮減辦事時(shí)間、提高辦事效率、整合部門，同時(shí)，也要求在培養(yǎng)人員方面打造多面手，即培養(yǎng)通才，而非專才[7]。

政府是“人民的政府”，因此，政府須要對廣大人民負(fù)責(zé)，不斷改進(jìn)自身管理、服務(wù)模式以適應(yīng)新的社會形勢及群眾需求。深圳市“秒批秒報(bào)一體化”行政審批服務(wù)創(chuàng)新模式以公共服務(wù)組織與民眾的平等關(guān)系為基礎(chǔ)。所謂“秒批秒報(bào)一體化”服務(wù)的主語是民眾，也就是無縫隙政府理論中所講的顧客，將民眾的日常認(rèn)知為改革的基礎(chǔ)，改變以往政務(wù)服務(wù)由政府向民眾進(jìn)行單線程的供給。通常民眾認(rèn)知中的一項(xiàng)行政審批往往會涉及到多個(gè)職能部門，無論是傳統(tǒng)串聯(lián)式行政審批模式還是線下行政服務(wù)中心模式，都無法突破部門之間的界限，這就容易導(dǎo)致民眾在辦理行政審批事項(xiàng)時(shí)審批流程的“萬里長征”。深圳市的改革則重新梳理、歸并、整合政府權(quán)力事項(xiàng)，將熱門服務(wù)集中于“一網(wǎng)”，最大限度縮減所需材料、流程、時(shí)間等，降低民眾辦事資金、時(shí)間成本，擺脫時(shí)間、地點(diǎn)限制，從而提高民眾的辦事體驗(yàn)。同時(shí)，民眾與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)在行政審批過程中所基于的是同一個(gè)政務(wù)信息大數(shù)據(jù)湖，這就使得公共服務(wù)的使用者與公共服務(wù)供給組織之間實(shí)現(xiàn)基本的信息對稱，有效解決了因長期的“官本位”思維造成的民眾與公共服務(wù)組織之間的“心理隔閡”問題。

（二）在源頭處一次捕捉信息

如果客戶多次獲取相同的信息，就可能會浪費(fèi)客戶以及工作人員的時(shí)間和精力，同時(shí)，隨著信息傳遞次數(shù)的增多，信息失真的程度也會更高。因此，在源頭一次捕捉信息是許多高級管理人員長期以來追求的目標(biāo)，他們經(jīng)常收到錯(cuò)誤的、遲到的信息感到失望，這使他們只有很小的選擇余地和很短的決策空間[7]。在源頭處一次獲取信息，會使過程更加準(zhǔn)確和更有效率。

盡管我國各地已經(jīng)基本建立起了“一站式”行政服務(wù)中心，但是它的組織基礎(chǔ)仍然是較為分散化、碎片化的，因此要做到一次性獲取全部信息、一次遞交全部信息基本是不可能的。隨著公民意識的覺醒，許多民眾已經(jīng)不愿再浪費(fèi)時(shí)間來填寫、遞交重復(fù)的審批表格。而隨著技術(shù)的發(fā)展，要做到一次性獲取所有信息已經(jīng)成為可能。深圳市的“秒批秒報(bào)一體化”改革則是基于全市統(tǒng)一的信息資源中心，使用人臉識別、智能定位、信息智能提取等先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)審批，審批系統(tǒng)按照既定規(guī)則自動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對，全程實(shí)現(xiàn)自動(dòng)辦理。這就在極大地解放工作人員的同時(shí)，也減少了民眾重復(fù)遞交審批信息的時(shí)間、金錢、精力成本等。

（三）確?！爸饕蛄小保切┠転轭櫩蛶碇苯觾r(jià)值的活動(dòng)）的持續(xù)流動(dòng)性

無縫隙政府理論認(rèn)為，快速的轉(zhuǎn)變和即時(shí)的服務(wù)無論是對政府機(jī)關(guān)還是商業(yè)組織都越來越重要。確?！爸饕蛄小钡某掷m(xù)流動(dòng)性原則，意味著要重點(diǎn)關(guān)注那些能夠直接為最終用戶帶來增值的活動(dòng)，減少或排除那些無益的活動(dòng)。無縫隙政府理論將以下幾種活動(dòng)視為能夠增值的活動(dòng)。一是使產(chǎn)品或服務(wù)離顧客更近；二是把產(chǎn)品和服務(wù)更快地送達(dá)顧客手里；三是添加我們關(guān)心的特色；四是結(jié)合或提煉一些內(nèi)容以創(chuàng)造一些更有意義的東西；五是使一種產(chǎn)品或服務(wù)更好地為用戶著想；六是使第一線的工人更好地滿足我們的需求；七是為顧客提供準(zhǔn)確的實(shí)時(shí)信息。而那些諸如檢查、監(jiān)管、會計(jì)等無益的活動(dòng)應(yīng)該減少，這樣才能夠更好地為客戶帶來效率和便利。

深圳市“秒批秒報(bào)一體化”改革在申報(bào)之前就在申報(bào)界面明確以圖文形式詳細(xì)介紹了申報(bào)流程，在申報(bào)完成后，也可在“秒批”專區(qū)選擇“進(jìn)度查詢”查看進(jìn)度。對于行政審批服務(wù)，民眾更多關(guān)心的是自己審批事項(xiàng)的進(jìn)程及結(jié)果，對于一項(xiàng)行政審批在職能部門之間的政府內(nèi)部過程并不會投入過多的關(guān)注。民眾所需要的是流程的流暢性、透明化。深圳市“秒批秒報(bào)一體化”的創(chuàng)新模式將整個(gè)行政審批流程呈現(xiàn)給民眾，這樣民眾就可以直觀、快速、準(zhǔn)確地查詢到自己所需要的信息，了解與自己相關(guān)的流程。

四、結(jié)論與展望

中國是全球公共管理理論與實(shí)踐的學(xué)習(xí)者和實(shí)踐者。在各地線上行政服務(wù)中心建設(shè)如火如荼的背景下，本文以深圳市“秒批秒報(bào)一體化”為例，運(yùn)用無縫隙政府理論分析這一創(chuàng)新模式的實(shí)現(xiàn)條件和途徑。深圳市“秒批秒報(bào)一體化”創(chuàng)新模式探索的重要經(jīng)驗(yàn)可以系統(tǒng)地歸結(jié)為以下幾點(diǎn)。第一，賦權(quán)民眾，倒逼政府改革。在以往的政府改革中，雖然也把提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量作為改革目標(biāo)，但更多的是把簡政放權(quán)的程度當(dāng)成改革成效的評價(jià)指標(biāo)，而這種改革經(jīng)常因觸及部門利益而受到阻礙，難以切實(shí)轉(zhuǎn)化為民眾的滿意感、獲得感。深圳市的實(shí)踐則是以結(jié)果為導(dǎo)向，以民眾的辦事體驗(yàn)作為最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。他們不需要再面對碎片化的政府部門，無論在何時(shí)何地只需在一個(gè)整體性的政府平臺中接受高效的政務(wù)服務(wù)。第二，嵌入新興技術(shù)，創(chuàng)新政策工具。為實(shí)現(xiàn)“秒批秒報(bào)一體化”的自動(dòng)填報(bào)、自動(dòng)審批的目標(biāo)，深圳市依托先進(jìn)技術(shù)來建立新的更為標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)熱門審批事項(xiàng)的便捷性，減少或排除那些無益的過程，重塑業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)流程精簡。第三，推動(dòng)政府在數(shù)字空間中實(shí)現(xiàn)從審批到監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。政府在線上統(tǒng)一行政服務(wù)平臺上的職能由繁雜的審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管。由此可見，“秒批秒報(bào)一體化”背后是一系列理念、技術(shù)和管理的配套跟進(jìn)，它們相互作用、相互支持、相互依賴。

但與此同時(shí)，我們依舊能夠看到其未來發(fā)展可能存在的障礙。第一，相關(guān)的法律法規(guī)還未梳理完成，地方有了創(chuàng)新實(shí)踐卻缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度及法律法規(guī)的認(rèn)可和保障。比如，“電子證照”就與當(dāng)前部分地區(qū)相應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)章制度不符，“電子證照”的使用范圍通常只能局限在一省一市中，這會為跨區(qū)域辦理政務(wù)事務(wù)的民眾帶來極大的不便。第二，線上辦事與民眾互聯(lián)網(wǎng)能力之間存在縫隙。不是所有的人都有能力進(jìn)行線上審批，也就是我們常說的存在“數(shù)字鴻溝”問題。第三，相關(guān)行政人員的行政能力與新興技術(shù)之間存在縫隙。在目前的試點(diǎn)推廣階段，有些時(shí)候民眾就算是使用線上審批依舊需要相關(guān)行政人員的指導(dǎo)。但在指導(dǎo)過程中，懂業(yè)務(wù)的人不懂技術(shù)，懂技術(shù)的人又不懂業(yè)務(wù)，并不能有效解決民眾的問題。第四，政府組織系統(tǒng)內(nèi)部存在問題。在實(shí)踐過程中，政府組織系統(tǒng)必然要進(jìn)行配套的改革。傳統(tǒng)的政府流程仍以部門利益為核心，如將部門權(quán)力、職位等重新配置，則會受到許多利益相關(guān)者的抵制與反對，構(gòu)成政府流程自造的一大阻力。

“秒批秒報(bào)一體化”這一名稱所描繪的是這場改革的應(yīng)然結(jié)果，在這場持續(xù)幾年的漸進(jìn)式改革中填補(bǔ)了傳統(tǒng)模式難以覆蓋的“縫隙”，有效解決了部門之間的壁壘問題。不得不說，這場改革為提升公共服務(wù)滿意度以及優(yōu)化營商環(huán)境提供了有益的經(jīng)驗(yàn)探索和可資借鑒的思路。但這場改革并非是政府的自發(fā)性改革，而是技術(shù)與治理理念共同推動(dòng)的政府再造。其所撬動(dòng)的相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革的持續(xù)推進(jìn)和領(lǐng)域拓展都還有大量的工作要做。

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Reconstruction of Administrative Approval Process from the Perspective of Seamless Government Theory

— Taking the “Integration of Second Batch and Second Report” Government Service Reform in Shenzhen as an Example

FENG Shuai-yao， ZHU Shui-cheng， YU Jing-wen

（School of Management， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： In the context of the construction of service government， the modernization of national governance system has gone beyond the traditional simple streamlining of administration and delegating power. Administrative reform has gradually gotten rid of the government-centered governance logic and begun to explore the “seamless government” for the public， and the development and progress of technology makes it possible. Research on combing the current situation of the development of administrative examination and approval system， on the basis of seamless government theory of government reengineering scheme the main planning principles as the theoretical basis for analysis of the “shenzhen sample” experience， explore further advance reform may encounter obstacles， so as to be able to further reform of exploration practice and other areas to provide the certain enlightenment.

Key words： administrative examination and approval; Seamless Government Theory; government reengineering; e-government services

[責(zé)任編輯? ?彥? ?文]