地方政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展策略

黃雷 劉政 嚴(yán)雨桐

摘? ?要：全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開金融的支持與創(chuàng)新，增加地方政府專項(xiàng)債券在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的投放力度，是落實(shí)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要金融抓手。地方政府專項(xiàng)債券已成為我國在特定時(shí)期引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化等的重要金融工具。所以，基于鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略，針對鄉(xiāng)村振興中地方專項(xiàng)債發(fā)展過程中面臨的問題，提出創(chuàng)新債券品種、重視項(xiàng)目資源整合、擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍等策略，以進(jìn)一步完善地方政府專項(xiàng)債券在鄉(xiāng)村振興中的作用，通過財(cái)政手段、金融手段促進(jìn)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：政府債券；新《預(yù)算法》；鄉(xiāng)村振興；資源整合

中圖分類號(hào)：F207? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）35-0001-04

引言

鄉(xiāng)村振興是全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)抓手，是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融工具創(chuàng)新的著力點(diǎn)。自2017年以來，中央每年都會(huì)出臺(tái)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的投融資措施，以促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等發(fā)展。本文結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券相關(guān)政策、發(fā)行案例，針對鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債在助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問題，探析地方政府專項(xiàng)債券助力鄉(xiāng)村振興的可實(shí)施路徑。

當(dāng)前，融資途徑窄、融資成本高等仍然是束縛我國鄉(xiāng)村振興的主要問題。全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開金融的支持，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中明確提到針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和薄弱環(huán)節(jié)需要配置更多的金融資源。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)在獲得充足的資金支持下，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出穩(wěn)定，農(nóng)民收入得到保障，農(nóng)民工作積極性提高，形成良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展。金融助力鄉(xiāng)村振興的方式主要有三種。一是漸進(jìn)式補(bǔ)足金融基礎(chǔ)設(shè)施；二是豐富鄉(xiāng)村振興投融資模式；三是鼓勵(lì)地方政府在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域試點(diǎn)專項(xiàng)債券，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資工具，盤活農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源。

一、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐

地方政府專項(xiàng)債券是我國地方政府獲取融資支持的核心途徑，也是地方政府支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)的重要資金來源。2022年，我國擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元，從而在國民經(jīng)濟(jì)下行、新冠疫情沖擊、國際貿(mào)易沖突等背景下對“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)”起到托底的作用，也對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供金融支持。

（一）鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的政策保障

新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府擁有發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的權(quán)限，在解決“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興等問題上有了更多的金融抓手，為加快我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有了一定的保障。2017年，國務(wù)院發(fā)布國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)文件，要求地方政府通過專項(xiàng)債券支持農(nóng)村供水、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將鄉(xiāng)村振興概念引入地方政府專項(xiàng)債券。此后，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券多次在政府工作報(bào)告、中央1號(hào)文件等中提出，地方政府專項(xiàng)債券已成為精準(zhǔn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村普惠金融的重要手段之一。

（二）鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債的基本情況

地方政府專項(xiàng)債券具有期限長、利率低等特點(diǎn)。自“2018年四川省瀘縣鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券（一期）”成功發(fā)行以來，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券在全國各省區(qū)逐漸推行，有效促進(jìn)了我國鄉(xiāng)村振興建設(shè)。2018年至2022年9月末，四川、江蘇、江西、山東、河南等11個(gè)省發(fā)行支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代綜合農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的地方政府專項(xiàng)債券共計(jì)72期，合計(jì)發(fā)行規(guī)模929.32億元。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重大課題，地方政府專項(xiàng)債券將持續(xù)性助力鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，推進(jìn)并落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債自2018年起發(fā)行期數(shù)、規(guī)模逐年快速增長。四川省是我國第一個(gè)發(fā)行鄉(xiāng)村振興地方政府專項(xiàng)債券的省區(qū)，也是迄今為止鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模最大的省區(qū)。除四川省外，江蘇省、江西省發(fā)行規(guī)模增長速度也比較快。

（三）鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券在鄉(xiāng)村振興中的作用

“三農(nóng)”問題是國計(jì)民生的根本性問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差距等重要問題的根本保證。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能完全依靠政府投入，依靠政府財(cái)政投入建立的“標(biāo)志性農(nóng)村樣板”無法真正解決鄉(xiāng)村振興所面臨的根本問題。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要突破點(diǎn)在資金、人才、產(chǎn)業(yè)，缺一不可。

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村集經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)等功能于一體，地方政府鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的發(fā)行可以解決實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金不足，盤活農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，結(jié)合地方資源稟賦打造特色產(chǎn)業(yè)、提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。從近幾年我國發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券來看，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目主要集中在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園、異地扶貧搬遷、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等項(xiàng)目（具體如表4）。

從表4可以看出，鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型債券項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方方面面，項(xiàng)目構(gòu)成多樣化，其收入來源也多樣化。通過發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券，可以有效盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源開發(fā)，提高地方財(cái)政收入，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

二、鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債面臨的挑戰(zhàn)

地方政府專項(xiàng)債為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供資金支持，但專項(xiàng)債在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的運(yùn)用也面臨著項(xiàng)目收益自平衡難實(shí)現(xiàn)、要素供需匹配度低、資金需求錯(cuò)配等因素的挑戰(zhàn)。

（一）項(xiàng)目自身收益匱乏

鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目具有易受自然環(huán)境影響、生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)成本高、產(chǎn)品收益低等特點(diǎn)，項(xiàng)目是否能夠自求平衡有待考驗(yàn)，債券按期償付面臨風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目資金的自求平衡條件和地方政府財(cái)政限額規(guī)定，也制約了鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債的大規(guī)模及大范圍發(fā)行，限制了項(xiàng)目獲取收益的途徑。此外，如鄉(xiāng)村垃圾處理、污水處理、廁所建設(shè)、村莊整頓、冷鏈物流等項(xiàng)目收費(fèi)較城鎮(zhèn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更低，存在現(xiàn)金流測算被高估的情況，可能導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營出現(xiàn)收入歸集難、成本高，成本大于收入，項(xiàng)目收益出現(xiàn)虧損等現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目供需要素匹配度差

項(xiàng)目要素的供給與需求失衡，制約鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債發(fā)揮融資效用。人力資源要素方面，目前我國農(nóng)村地區(qū)人口存在空心化及老齡化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和人才要素供給不足，產(chǎn)業(yè)振興需要大量技術(shù)人才和勞動(dòng)力，人力資源要素不匹配現(xiàn)象普通存在。資源要素方面，鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)、水路、電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，科技投入不足，農(nóng)村特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效落地及對接，產(chǎn)業(yè)扶植受阻，難以吸引社會(huì)資本投入。進(jìn)駐鄉(xiāng)村的企業(yè)實(shí)力相對較弱，且財(cái)政及金融資金無法得到合理配置，資源要素供需不匹配。除勞動(dòng)、技術(shù)、資金等要素存在供需不匹配的問題外，其他如經(jīng)營管理、文化等要素也存在供需失衡的現(xiàn)象。

（三）項(xiàng)目融資額度與實(shí)際需求不符

我國地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行采用省級(jí)政府代市縣級(jí)政府發(fā)行，后轉(zhuǎn)貸給市縣的模式，且上級(jí)財(cái)政部門在分配資金額度時(shí)同時(shí)考察地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政狀況、項(xiàng)目建設(shè)融資需求等因素來分配地方新增專項(xiàng)債限額，上下級(jí)政府信息不完全對稱，存在上級(jí)分配的資金額度與下級(jí)實(shí)際需求不匹配的現(xiàn)象。正因?yàn)楦骷?jí)政府權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、上下級(jí)政府信息不對稱，不僅削弱了市縣級(jí)政府償債意識(shí)，導(dǎo)致債務(wù)期限錯(cuò)配，且易造成市縣政府市場化經(jīng)營管理能力缺位的局面，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、繼續(xù)深化專項(xiàng)債券支持鄉(xiāng)村振興的路徑

（一）繼續(xù)創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興債券品種，與其他鄉(xiāng)村振興類債券形成互補(bǔ)

鄉(xiāng)村振興地方政府專項(xiàng)債券是支持鄉(xiāng)村振興的債券類融資工具的一種，其他融資工具如鄉(xiāng)村振興票據(jù)、鄉(xiāng)村振興公司債等分別由交易商協(xié)會(huì)和交易所推出，所募集資金重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興類債務(wù)融資工具的重要組成部分。不同類型的債券融資工具形成優(yōu)勢互補(bǔ)，有助于引導(dǎo)更多社會(huì)資本參與，破解鄉(xiāng)村融資困境，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展。2021年6月，全國首單鄉(xiāng)村振興公司債“21廣新V1”在深交所發(fā)行，募集資金投向養(yǎng)豬場現(xiàn)代化建設(shè)項(xiàng)目。2021年，中糧集團(tuán)有限公司發(fā)行國內(nèi)首批鄉(xiāng)村振興中期票據(jù)，募集資金支持農(nóng)業(yè)糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債同鄉(xiāng)村振興其他類債券相互補(bǔ)充，共同踐行金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)的使命。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和碳中和戰(zhàn)略深度融合

通過 “碳中和”、“碳達(dá)峰”戰(zhàn)略賦能鄉(xiāng)村能源，推動(dòng)農(nóng)村能源清潔化轉(zhuǎn)型，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供實(shí)踐場所，根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源更多向清潔能源、污染防治等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域傾斜。因地制宜，加快構(gòu)建農(nóng)村清潔能源體系，以綠色、低碳為目標(biāo)，強(qiáng)化農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）重視項(xiàng)目儲(chǔ)備及項(xiàng)目資源整合

秉持“資金跟著項(xiàng)目走”的市場化運(yùn)作原則，結(jié)合鄉(xiāng)村單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模小、資金需求量大、項(xiàng)目覆蓋面廣的特點(diǎn)，可以借鑒兩種發(fā)債模式，一種是江西省發(fā)行的全國首支高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)同類型項(xiàng)目的資金資源進(jìn)行整合后打包發(fā)行；另一種是四川省發(fā)行的國內(nèi)首單鄉(xiāng)村振興地方專項(xiàng)債券，將不同類型鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目捆綁發(fā)行。建立項(xiàng)目橫向管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，即加強(qiáng)農(nóng)業(yè)同本地財(cái)政、發(fā)改委、環(huán)保局、鄉(xiāng)村振興局等單位的密切聯(lián)系，在項(xiàng)目審批、工程保障、物資購置等前期工作方面做好統(tǒng)籌安排，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率，減少債券償付風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券項(xiàng)目全流程管理

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在運(yùn)營過程中面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)。例如，農(nóng)村土地出讓、農(nóng)村耕地指標(biāo)交易、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)種植養(yǎng)殖等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)收益的過程存在較大的挑戰(zhàn)；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)易受天氣、自然災(zāi)害等因素的影響，面臨風(fēng)險(xiǎn)損失的概率較高，進(jìn)而專項(xiàng)債券的還本付息也需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債必須加強(qiáng)投后管理，制定動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，遵循項(xiàng)目規(guī)定，每月上報(bào)調(diào)查項(xiàng)目的推進(jìn)程度、完成質(zhì)量。建議設(shè)立專項(xiàng)債券償付保障機(jī)制，將專項(xiàng)債券項(xiàng)目還款情況納入地方政府部門的年度考核指標(biāo)，以強(qiáng)化地方政府對專項(xiàng)債券資金使用范圍及進(jìn)展的監(jiān)督責(zé)任。建議細(xì)化專項(xiàng)債券支持鄉(xiāng)村振興的范圍。精細(xì)化分類有助于債券的發(fā)行設(shè)計(jì)更貼合實(shí)際，以保證鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券資金精準(zhǔn)用在項(xiàng)目上。

（五）積極擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券使用范圍

從各省發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的期數(shù)、規(guī)模來看，我國鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模還太小，還有部分省區(qū)沒有針對性地發(fā)行過鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長、保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)杠桿率、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等各方面起著重要作用，建議針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金需求情況，由鄉(xiāng)村振興局統(tǒng)籌建立鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目子資源庫，在保障一定規(guī)模專項(xiàng)債券資金投入的基礎(chǔ)上合理規(guī)劃鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金，著重保障重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程，特別注重服務(wù)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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