口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)的思考
——以廈門口岸為例

莊妙慧

一、引言

習(xí)近平總書記指出：“國家安全是頭等大事，做好新時代國家安全工作，必須堅(jiān)持總體國家安全觀?！笨诎豆残l(wèi)生事件應(yīng)急管理是國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要組成部分。口岸一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可能造成外來傳染病輸入、外來物種入侵、有害物質(zhì)污染等一系列危害，容易引發(fā)民眾恐慌，危害地方安全，影響社會穩(wěn)定，對國家的國際形象產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至引起外交糾紛。海關(guān)處在對外開放和安全把關(guān)一線，提高應(yīng)急管理能力直接關(guān)系國門安全。

廈門是我國重要的國境口岸，是東南沿海重要的商貿(mào)、交通口岸城市，是我國新一輪高水平對外開放的重要“窗口”。2021年第10期《中國海關(guān)》發(fā)布的“2020中國外貿(mào)百強(qiáng)城市”榜單中，廈門綜合排名位列全國第七、福建省首位。廈門作為境內(nèi)外經(jīng)貿(mào)交流密切、人員和貨物往來頻繁的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，獨(dú)享對臺優(yōu)勢，其獨(dú)特的地理位置使其成為中國東南最大的航空口岸。海港口岸出入境人數(shù)占比位列全國前10位，廈金航行旅客吞吐量占兩岸“小三通”的比重達(dá)到90%。

就廈門的城市特點(diǎn)而言，口岸是廈門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的第一關(guān)鍵點(diǎn)。廈門高崎國際機(jī)場口岸是福建省最大的空港口岸，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，廈門空港口岸進(jìn)境人數(shù)從全國空港口岸第九位一度躍至第三位，將廈門口岸置于巨大的壓力之下。廈門是“9.8”投洽會、海峽論壇等重要盛會的舉辦地，會議期間必將帶來大量人口跨國跨區(qū)域流動和高度聚集，各種誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的因素也相應(yīng)而來，給廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力帶來了風(fēng)險和挑戰(zhàn)。[1]口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力，考驗(yàn)著口岸城市的反應(yīng)速度、管理精度和承壓韌度。因此，提升廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力，打造擁有抵御、適應(yīng)和恢復(fù)能力的健康韌性城市，對國家安全和社會穩(wěn)定意義重大。在廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，一定要到一線去發(fā)現(xiàn)問題，從基層去考慮問題，在第一時間去處理問題，同時用相對較小的成本來解決較大的關(guān)鍵問題，努力取得最佳的綜合效益。

二、口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)理論

(一)4R 模型理論

4R 模型理論由美國危機(jī)管理專家羅伯特·希斯(Robert Heath)在《危機(jī)管理》一書中首次提出。該模型包括縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢復(fù)力(Recovery)四個部分。[2]

1.縮減階段是管理者處理危機(jī)的核心部分。在前期做好充足的準(zhǔn)備，可以減少風(fēng)險因素，避免后期在資源和時間等方面的浪費(fèi)，起到削弱危機(jī)影響的作用。該階段主要從環(huán)境、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和人員幾個方面入手來完成。

2.預(yù)備階段重點(diǎn)是危機(jī)的準(zhǔn)備工作。通過對風(fēng)險的識別、預(yù)警和監(jiān)測，按照既定預(yù)案做好危機(jī)來臨的準(zhǔn)備工作；同時，進(jìn)行培訓(xùn)和演習(xí)，不斷完善預(yù)案，檢驗(yàn)預(yù)案的可行性，以從容應(yīng)對危機(jī)。

3.反應(yīng)階段重要的是獲得更多的時間以應(yīng)對危機(jī)。科學(xué)決策和快速反應(yīng)機(jī)制尤為重要；同時，也應(yīng)重視社會的廣泛參與和部門間的協(xié)作。

4.恢復(fù)階段要在最短時間內(nèi)回歸常態(tài)。通過深入分析危機(jī)產(chǎn)生的影響和后果制定針對性措施和計(jì)劃，盡快挽回危機(jī)造成的損失，回歸常態(tài)；同時，在危機(jī)中育先機(jī)，通過暴露問題尋找更好的管理方法。

4R 模型最早只應(yīng)用在企業(yè)的危機(jī)管理中，但經(jīng)過不斷發(fā)展，因其科學(xué)性和廣泛的適用性被用于社會很多領(lǐng)域。[3]企業(yè)和政府的危機(jī)，在預(yù)防、進(jìn)展、處理和善后四個階段具有相同的規(guī)律，企業(yè)和政府在管理目標(biāo)上也是一致的，所以在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中，4R 模型的運(yùn)用有著積極的指導(dǎo)意義。首先，可以避免以往只重視現(xiàn)狀處理，事前沒有充分預(yù)防的問題；其次，可以增強(qiáng)管理全過程的計(jì)劃性和戰(zhàn)略性，提高管理效率；再次，恢復(fù)力的研究著眼于轉(zhuǎn)危為機(jī)，可以提升管理的質(zhì)量。

(二)公共治理理論

公共治理理論擺脫了傳統(tǒng)理論認(rèn)為“市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會是對立不可調(diào)和”的束縛，把兩者的合作視為一種良好的管理。政府擁有治理國家的合法權(quán)力，但并非是唯一的權(quán)力擁有者，公共組織也具備一定的合法權(quán)力；口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)不僅需要政府部門高度參與，也需要社會各種力量包括非政府組織積極參與，才能有效應(yīng)對危機(jī)。[4]公共治理理論在公共管理和行政改革方面提出了系列改革措施，如政府信息公開，[5]治理主體的多元化，注重公共政策的制定等。

基于公共治理的理論視角，雖然應(yīng)對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主體是政府部門，但是僅僅依靠個別“專業(yè)對口”的部門(如海關(guān)、衛(wèi)生健康行政部門)無法滿足廣大人民保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)安全的迫切需要。這就需要公民社會和公民組織的高度參與，充分調(diào)配社會各界，包括但不限于政府、企業(yè)、媒體、社區(qū)等力量，形成聯(lián)動工作機(jī)制，發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢，妥善處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件。非政府組織在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中具有顯著優(yōu)勢，可以接受各種捐贈，整合社會資源，為政府決策提供支持，起到穩(wěn)定社會秩序、安撫民眾心理、消除隱患、減少危機(jī)帶來的損失等作用。

三、廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與問題分析

筆者以廈門海關(guān)、廈門海事局等口岸監(jiān)管單位和廈門市疾病預(yù)防控制中心、廈門市衛(wèi)生和計(jì)劃生育監(jiān)督所、廈門市醫(yī)療急救中心、大型醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等為主要調(diào)研對象，通過實(shí)地訪談和調(diào)查問卷，對廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了研究。

綜合調(diào)研情況，廈門口岸已構(gòu)筑了相對完整的應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急管理體制基本完善，建立了涵蓋風(fēng)險評估、醫(yī)學(xué)檢測、物資保障、聯(lián)防聯(lián)控、醫(yī)療救治及企業(yè)幫扶措施在內(nèi)的應(yīng)急管理機(jī)制。但目前還存在諸多問題，宏觀方面，廈門未充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)優(yōu)勢，導(dǎo)致法律支持能力相對薄弱；尚未形成固定的專家咨詢機(jī)制；缺乏口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)體系，不利于應(yīng)急管理長效機(jī)制的建立。微觀方面，應(yīng)急指揮體系存在短板，主要表現(xiàn)為缺乏信息化應(yīng)急指揮平臺體系；入境隔離場所存在風(fēng)險隱患；應(yīng)急救援工作中航空力量未得到充分運(yùn)用；口岸衛(wèi)生公益宣傳和國際旅行衛(wèi)生保健知識宣教較少；社會資源主要集中在街道及社區(qū)，志愿服務(wù)在口岸一線區(qū)域范圍參與度不高。另外，在應(yīng)急保障能力方面，首當(dāng)其沖的是人力資源配置不平衡，缺少復(fù)合型、高素質(zhì)、訓(xùn)練有素的可以處理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)生管理人才；針對口岸范圍的應(yīng)急物資配套乏力，導(dǎo)致在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，后勤保障及時性不足；應(yīng)急檢測能力不足，由于第三方醫(yī)學(xué)檢測機(jī)構(gòu)在廈門發(fā)展較晚，在廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中沒有得到利用；對調(diào)查研究重視度不足，針對口岸的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的科學(xué)調(diào)查研究較少。

廈門海關(guān)近年來特別重視口岸衛(wèi)生檢疫工作，在此過程中，也看到了在提升口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力方面存在一些有待完善的地方，如風(fēng)險評估被動、應(yīng)急規(guī)劃的科學(xué)性不足及應(yīng)急處置能力有待提升，[6]主要表現(xiàn)為口岸應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)滯后且專業(yè)化程度較低；應(yīng)急預(yù)案與口岸一線工作人員實(shí)際需求脫節(jié)，導(dǎo)致實(shí)用性和操作性不高；廈門海關(guān)直屬的廈門國際旅行衛(wèi)生保健中心衛(wèi)生檢疫實(shí)驗(yàn)室長期受制于隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)、物資的掣肘，對口岸衛(wèi)生檢疫的技術(shù)支撐作用未充分發(fā)揮；此外，由于對國境衛(wèi)生檢疫方面的教育宣傳不夠重視，口岸公共衛(wèi)生及國際旅行健康方面的輿論引導(dǎo)能力還有較大的提升空間。

四、廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力提升的優(yōu)化對策

(一)宏觀制度層面

1.推動口岸應(yīng)急法律法規(guī)體系建設(shè)，提升法律支撐能力

“小智治事，大智治制?！敝贫葘用娴母母?，蘊(yùn)藏著最深厚的力量。依法應(yīng)急是做好口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理的根本保證。要加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全法治建設(shè)，推進(jìn)口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理法治化?？诎锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作是一項(xiàng)長期而且涉及眾多行政部門的系統(tǒng)工程，需要各級人民政府、海關(guān)、衛(wèi)健、邊檢、海事等部門和社會各界的通力協(xié)作，建立各方共同參與的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。為提升廈門市一體化防控能力，建議充分發(fā)揮廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，盡快出臺《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，通過地方性政策推動完善廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作聯(lián)席會議機(jī)制。通過立法積極構(gòu)建覆蓋海關(guān)檢疫、移民通關(guān)、分流轉(zhuǎn)運(yùn)、醫(yī)療救治、社區(qū)管理、口岸衛(wèi)生應(yīng)急等口岸全鏈條、全閉環(huán)防控體系，為口岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制充分發(fā)揮作用提供法律依據(jù)，推進(jìn)廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的固化、規(guī)范化、常態(tài)化、法制化。

2.完善專家咨詢機(jī)制，提高決策水平

應(yīng)急管理專家是提供決策意見的參謀和助手，具有收集信息、提供咨詢、風(fēng)險研判、科學(xué)預(yù)測、提出建議等職能。專家主要以研究機(jī)構(gòu)或智庫的形式參與應(yīng)急管理，建議廈門市組建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急專家委員會，專家委員會由衛(wèi)生管理、預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)、心理學(xué)、社會學(xué)、法律、新聞傳播學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，成立各級各類專家組。當(dāng)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M應(yīng)和指揮部工作組同步，第一時間到達(dá)現(xiàn)場，始終在第一線發(fā)揮專家現(xiàn)場指導(dǎo)和技術(shù)支撐作用，使應(yīng)急處置能夠更加精準(zhǔn)高效。專家委員會應(yīng)定期組織開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研判分析，交流工作注意事項(xiàng)以及其他的防控經(jīng)驗(yàn)，因時因勢調(diào)整策略和措施，使專家組能夠發(fā)揮好參謀咨詢的作用。專家委員會的意見應(yīng)當(dāng)作為市、區(qū)人民政府、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及海關(guān)等有關(guān)部門作出相關(guān)決策的重要參考。

3.推進(jìn)廈門口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理能力評價體系建設(shè)，提高政府執(zhí)行力

應(yīng)急管理能力的評估是提升應(yīng)急管理能力不可或缺的環(huán)節(jié)。[7]通過應(yīng)急管理能力的評估可以了解當(dāng)?shù)丶扔械膽?yīng)急能力和存在的不足，并探索出解決辦法，以便做最充分的準(zhǔn)備。廈門市目前還沒有成文的應(yīng)急管理能力評估辦法，也還未開展過全面的應(yīng)急管理能力評估。應(yīng)急管理能力評估對廈門口岸應(yīng)急管理能力的提升具有重要意義，因此廈門市政府可以參照學(xué)界關(guān)于應(yīng)急管理能力評估的研究框架或其他地區(qū)的應(yīng)急管理能力評估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身實(shí)際建立廈門口岸應(yīng)急管理能力評估機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，定時開展評估工作，形成權(quán)威高效的應(yīng)急管理能力評價體系。根據(jù)評估結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)廈門口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理能力體系存在的短板和不足，針對性堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，及時調(diào)整應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)，變被動為主動，倒逼廈門口岸加強(qiáng)目標(biāo)、問題、資源的有效銜接，必將有利于在現(xiàn)階段快速提升廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理綜合能力。

(二)微觀執(zhí)行層面

1.強(qiáng)化組織保障，形成高效的指揮系統(tǒng)

堅(jiān)持黨對重大疫情防控和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。[8]各個部門之間互相協(xié)作極其關(guān)鍵。廈門口岸應(yīng)急狀態(tài)下必須推進(jìn)指揮體系的扁平化管理，實(shí)行集中辦公；發(fā)生“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時開展聯(lián)合辦公，減少中間環(huán)節(jié)，確保在突發(fā)疫情時能夠快速響應(yīng)、高效協(xié)同、有效處置。這種管理模式，按照建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍的要求，選配專業(yè)能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部在一線指揮，大大提升了各級政府和相關(guān)部門公共衛(wèi)生管理能力。

注重中央與地方的聯(lián)防聯(lián)控，與海關(guān)等中央在廈管理機(jī)構(gòu)密切配合，做好口岸衛(wèi)生應(yīng)急工作。對入境的人員實(shí)施全程管控，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)排查分析和精準(zhǔn)推送，形成對入境人員管理的閉環(huán)。加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，打通口岸相關(guān)各系統(tǒng)，針對廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件，融合海關(guān)、衛(wèi)健、公安等多部門數(shù)據(jù)資源，整合單一窗口、廈門城市大腦、120調(diào)度指揮中心等平臺信息，探索打造廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理一體化綜合應(yīng)用平臺系統(tǒng)，發(fā)揮該平臺的應(yīng)急指揮、協(xié)調(diào)和管理等作用，確保一旦發(fā)生口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件可以快速響應(yīng)，并在第一時間處置。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、AR等現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)，加快5G、區(qū)塊鏈等科技手段在口岸衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的應(yīng)用，可以依托廈門市網(wǎng)絡(luò)空間安全及社會治理代表性企業(yè)美亞柏科，打造“廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理一張圖”可視化平臺，建立貫穿聯(lián)防聯(lián)控各部門的信息、數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，確保入境人員信息采集一次完成，減少口岸、疾控、急救、救治單位重復(fù)勞動，形成個體、情境和系統(tǒng)的全景式治理，為進(jìn)一步的決策調(diào)整提供依據(jù)，提升口岸衛(wèi)生應(yīng)急科技和信息化水平，增強(qiáng)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系協(xié)同度，甚至在未來使其成為全市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的中樞系統(tǒng)，提升廈門口岸公共衛(wèi)生治理能力。

2.加強(qiáng)入境集中隔離場所管控，加強(qiáng)漏洞隱患風(fēng)險排查

潛伏期較長的傳染病和沒有癥狀的病毒攜帶者，在入境口岸現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)顯然是非常困難的。相關(guān)職能部門只有建立全程的重點(diǎn)監(jiān)管，才會及時發(fā)現(xiàn)一些無癥狀的以及處于潛伏期的入境人員。從此次應(yīng)對新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)看，對入境人員采取的集中隔離管控措施，對于我國防止傳染病疫情由境外輸入起到了關(guān)鍵的作用。廈門在應(yīng)對境外輸入疫情風(fēng)險上曾形成多方面經(jīng)驗(yàn)，其中就包括疫情防控“飛行檢查專家組”制度。該專家組由衛(wèi)健、市場監(jiān)管、旅游、紀(jì)檢等多部門組成，每日對包括入境隔離酒店、冷鏈倉庫等疫情傳播風(fēng)險較大的場所進(jìn)行突擊檢查，該制度的實(shí)施取得了一定成效。專家組在針對風(fēng)險點(diǎn)提出整改意見后，應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制確保整改落實(shí)，對于拒不落實(shí)整改的經(jīng)營場所要敢于亮劍處罰，確保主體責(zé)任落實(shí)到位。同時，可以借鑒長三角地區(qū)隔離場所管控措施，對入境目的地為福建省內(nèi)的入境人員實(shí)行“3+11+7+7”的隔離轉(zhuǎn)運(yùn)措施，即在廈門集中隔離3天以后，安排專人專車將符合轉(zhuǎn)運(yùn)要求的相關(guān)人員，從隔離點(diǎn)閉環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)到當(dāng)?shù)亍稗D(zhuǎn)運(yùn)基地”，繼續(xù)集中隔離11天至14天期滿，再進(jìn)行7天居家隔離觀察和7天社區(qū)健康監(jiān)測；對目的地為福建省外的入境人員，仍按照現(xiàn)有做法。這樣可以充分考慮廈門口岸城市發(fā)展特點(diǎn)，既有效緩解廈門隔離酒店的壓力，也讓省內(nèi)入境人員離家更近一步。同時，還需要重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)運(yùn)安全問題，實(shí)現(xiàn)入境旅客接轉(zhuǎn) “點(diǎn)對點(diǎn)，全過程”可控。

3.加強(qiáng)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急醫(yī)療救援力量建設(shè)

航空應(yīng)急力量可以第一時間接運(yùn)和搶救傷病員，應(yīng)充分發(fā)揮飛機(jī)快速可懸停救人的優(yōu)勢，加強(qiáng)海陸空急救體系的建設(shè)，提高應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。積極推動廈門口岸區(qū)域加強(qiáng)航空、海上和陸地救援相結(jié)合，加快互聯(lián)互通，及時高效地保障境外受傷患者到實(shí)力強(qiáng)大的大型綜合性醫(yī)院進(jìn)行有效救治，實(shí)現(xiàn)海上、空中、陸地?zé)o縫連接，構(gòu)建海、陸、空聯(lián)動的立體化口岸急救體系，推進(jìn)航空力量在廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援體系中的應(yīng)用，強(qiáng)化廈門口岸應(yīng)急救援能力，為海內(nèi)外來賓提供一個堅(jiān)實(shí)可靠的生命保護(hù)傘。

4.加大口岸衛(wèi)生宣傳力度，提升輿情引導(dǎo)能力

全面加強(qiáng)境內(nèi)外輿情信息收集，健全口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿情應(yīng)對機(jī)制，積極正確引導(dǎo)輿論。積極推動組建廈門口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險溝通專業(yè)團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)輿情研判和引導(dǎo)。在應(yīng)急溝通過程中，政府與媒體、公眾存在互動關(guān)系且關(guān)系密切，發(fā)揮好新聞媒體的作用對應(yīng)急管理至關(guān)重要，[9]通過及時、準(zhǔn)確地傳遞正確信息可以減少突發(fā)事件造成的損失；同時也可以通過宣揚(yáng)工作成績，一定程度上淡化公眾因應(yīng)急管理中的失誤產(chǎn)生的負(fù)面印象。在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，應(yīng)發(fā)揮各類媒體的輿論導(dǎo)向作用，調(diào)動各類宣傳資源，及時報(bào)道口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，加強(qiáng)口岸公共衛(wèi)生公益宣傳，加強(qiáng)微博、微信及客戶端建設(shè)，形成新媒體傳播矩陣，加強(qiáng)國際旅行健康宣教，提高出入境人員自我防護(hù)能力。突出廈門對臺傳播優(yōu)勢，積極推動閩南語版國境衛(wèi)生檢疫對外宣傳，把廈門口岸的衛(wèi)生檢疫宣傳報(bào)道內(nèi)容翻譯成閩南語，推進(jìn)閩南文化的國際化傳播。各口岸管理單位可以事先與新聞媒體建立暢通的溝通渠道，建立和完善廈門口岸全媒體快速反應(yīng)機(jī)制和聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，回應(yīng)社會關(guān)切，形成宣傳合力，獲得輿論的積極評價，通過口岸展現(xiàn)廈門良好的國際形象。

5.發(fā)揮社會各界力量，形成強(qiáng)大社會合力

當(dāng)今，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本模式已經(jīng)發(fā)展為“包含社會性力量在內(nèi)的多主體協(xié)同模式”，依據(jù)公共治理理論，在應(yīng)對處置的過程中需要全社會各界力量共同參與完成。社會志愿者作為普通民眾的一員，來自于社會各個領(lǐng)域和各個階層，由于其大眾性、公益性等特點(diǎn)，與廣大出入境旅客之間有著自然的親緣關(guān)系，他們能作為“潤滑劑” “緩沖帶”，有效地緩解管理者與被管理者的對立，[10]化解口岸管理者與出入境旅客之間的矛盾糾紛，在他們之間搭建起一個溝通、交流、對話的平臺，有利于口岸衛(wèi)生應(yīng)急工作的順利開展，增強(qiáng)社會內(nèi)聚力，夯實(shí)口岸衛(wèi)生應(yīng)急的社會基礎(chǔ)。政府部門要充分認(rèn)識到非政府組織在應(yīng)急管理方面的優(yōu)勢，為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。廈門應(yīng)健全社會力量參與口岸衛(wèi)生應(yīng)急工作機(jī)制，合理布局志愿者力量，積極推進(jìn)社會資源向口岸一線現(xiàn)場區(qū)域傾斜，建立常態(tài)化援助機(jī)制，提前招募具有專業(yè)特長的志愿者，尤其是廈門口岸緊缺的外語翻譯志愿者，引導(dǎo)社會力量科學(xué)有序、安全有效參與口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急行動。

(三)應(yīng)急保障措施層面

1.健全應(yīng)急資源保障體系，提高應(yīng)急保障能力

口岸應(yīng)急人員與物資管理，必須堅(jiān)持“寧可備而不用，不可用而不備”的原則，加強(qiáng)資源儲備，尤其是后續(xù)能力的儲備，包括設(shè)備的儲備以及人員的儲備，推動應(yīng)急管理資源和力量整合。在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作中，海關(guān)部門與地方衛(wèi)健、公安、旅游等部門職能交錯，并且海關(guān)作為中央直屬單位，可支配資源較少，嚴(yán)重影響了工作效率，因此要注重發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)作用，合理配置資源，支持推進(jìn)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障體系的建設(shè)。

2.建立區(qū)域性機(jī)動檢測機(jī)制，提升應(yīng)急檢測能力

在摸清廈門口岸現(xiàn)有醫(yī)學(xué)檢測能力水平、分布等情況的基礎(chǔ)上，加快提升廈門口岸快速檢測和貨物消毒檢測能力。不僅要充分利用廈門現(xiàn)有豐富的醫(yī)學(xué)資源，同時加大培訓(xùn)和監(jiān)管力度，發(fā)揮第三方醫(yī)學(xué)檢測實(shí)驗(yàn)室作用，形成全市機(jī)動應(yīng)急檢測儲備。合理布局分區(qū)域機(jī)動檢測力量，組織實(shí)施機(jī)動支援工作，形成廈門口岸區(qū)域內(nèi)醫(yī)學(xué)檢測資源迅速集聚、迅速配置、快速反應(yīng)的調(diào)集機(jī)制，可以在發(fā)生口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件后較短時間內(nèi)完成檢測。建立片區(qū)機(jī)動支援制度，綜合人口、醫(yī)療衛(wèi)生資源布局及地理交通等因素，統(tǒng)籌廈門各區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控中心、較大規(guī)模的第三方實(shí)驗(yàn)室等作為機(jī)動檢測隊(duì)伍，積極探索建立跨部門、跨地域的醫(yī)學(xué)檢測平臺，與廈門海關(guān)各口岸隸屬海關(guān)建立協(xié)同聯(lián)絡(luò)機(jī)制，確保一旦發(fā)生口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以第一時間“頂?shù)蒙稀薄?/p>

3.科技賦能，做好應(yīng)急攻關(guān)的制度安排

堅(jiān)持平時和戰(zhàn)時結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研和防控結(jié)合，加大科研力量投入，加強(qiáng)廈門口岸輸入性傳染病防控和口岸公共衛(wèi)生管理應(yīng)急科技攻關(guān)體系和能力建設(shè)。“平時”著重進(jìn)行多學(xué)科交叉融合的系統(tǒng)性建設(shè)，打造集關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化、專業(yè)人才培養(yǎng)、公共政策研究于一體的“全鏈?zhǔn)健笨蒲衅脚_，打通技術(shù)鏈，融合產(chǎn)業(yè)鏈，做好人才和技術(shù)的戰(zhàn)略儲備。通過制度安排，應(yīng)急時可將各類科技創(chuàng)新主體集合攻關(guān)，短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。研究制定廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件科技攻關(guān)應(yīng)急行動規(guī)劃和指南，強(qiáng)化協(xié)同攻關(guān)機(jī)制，提高在緊急狀態(tài)下科技攻關(guān)的指揮、行動及保障能力。

(四)海關(guān)提升口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的對策建議

1.提高口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理法治化水平，提高執(zhí)行力

及時對接公共衛(wèi)生領(lǐng)域國家標(biāo)準(zhǔn)，提升口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)的有效性和科學(xué)性。推動口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施應(yīng)用，制定口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的規(guī)范流程，強(qiáng)化應(yīng)急處置的過程管理，促進(jìn)口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理工作規(guī)范化。建立海關(guān)口岸衛(wèi)生應(yīng)急管理常態(tài)化普法教育機(jī)制，加強(qiáng)立法普法教育。同時，需增強(qiáng)海關(guān)一線衛(wèi)生檢疫人員的法律意識，加強(qiáng)衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的儲備。

2.加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警措施，提升海關(guān)風(fēng)險管控能力

口岸是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中最前沿的部門，要對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件做到未雨綢繆，建立智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，健全多渠道監(jiān)測預(yù)警。[11]4R 模型理論對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前監(jiān)測預(yù)警方面具有重要啟示，海關(guān)部門要加強(qiáng)風(fēng)險排查，注重源頭防控，建立境內(nèi)外聯(lián)防聯(lián)控的口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制，主動預(yù)防、控制和應(yīng)對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件。針對境外輸入傳染病，開展口岸入境旅客體溫等指標(biāo)實(shí)時監(jiān)測及預(yù)警體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集和預(yù)警處置的標(biāo)準(zhǔn)化。發(fā)展專兼結(jié)合、精干高效、相對穩(wěn)定的廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評估專家隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件及時進(jìn)行監(jiān)測研判和風(fēng)險評估，并在評估工作中充分考慮境內(nèi)外傳染病情況，實(shí)施綜合評估，提出對策建議，提高風(fēng)險評估的全面性、及時性和準(zhǔn)確性。加強(qiáng)風(fēng)險評估合作，海關(guān)與衛(wèi)健部門在發(fā)生國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件或其他必要情況下，可以協(xié)調(diào)開展聯(lián)合傳染病風(fēng)險評估。

3.常態(tài)化開展基于情景假設(shè)分析的應(yīng)急演練，提升預(yù)案有效性

基于目前口岸一線專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量有限、流動性大、專業(yè)力量不平衡的現(xiàn)狀，一線人員尚未具備在短時間內(nèi)僅憑體溫測量和臨床體征做出臨床診斷和鑒別診斷的能力。因此，建議按照呼吸道傳染病、消化道傳染病、蚊媒傳染病、食源性疾病等方法分類建立預(yù)案庫，制定現(xiàn)場處置策略，便于現(xiàn)場處置人員迅速做出基本判斷，選擇合適的預(yù)案作為參考，提高預(yù)案的適用性，提升快速應(yīng)急響應(yīng)能力。創(chuàng)新應(yīng)急演練模式，建立口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練中心，針對不同類型事件、不同檢疫場景，收集以往廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，通過情景構(gòu)建的方法，建立相關(guān)模型，自主研制仿真演練系統(tǒng)、演練裝置，進(jìn)一步檢驗(yàn)預(yù)案實(shí)用性和針對性，通過演練優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案。

4.優(yōu)化人力資源配置，提升專業(yè)化水平

通過合理調(diào)配一線醫(yī)學(xué)專業(yè)人員配比來完善隊(duì)伍，挖掘有潛力的中青年專業(yè)技術(shù)人才、培養(yǎng)業(yè)務(wù)帶頭人和科技專家來打造知識型的衛(wèi)生檢疫干部隊(duì)伍。加快推進(jìn)廈門口岸公共衛(wèi)生教學(xué)實(shí)習(xí)基地建設(shè)，積極推動與高等醫(yī)學(xué)院校共同組建教學(xué)實(shí)習(xí)基地，加大應(yīng)急衛(wèi)生人才培養(yǎng)力度，探索具備國際視野、復(fù)合型公共衛(wèi)生創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，推進(jìn)口岸應(yīng)急衛(wèi)生相關(guān)學(xué)科建設(shè)與發(fā)展，將應(yīng)急管理理論研究與口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置實(shí)踐和衛(wèi)生應(yīng)急技術(shù)開發(fā)相結(jié)合，培養(yǎng)“國際化-復(fù)合型”的公共衛(wèi)生創(chuàng)新人才，打造適應(yīng)國境衛(wèi)生檢疫需求的強(qiáng)有力的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍。加強(qiáng)人才梯隊(duì)培養(yǎng)，確保隊(duì)伍的連續(xù)性。圍繞“一線、預(yù)備、應(yīng)急”三級人才梯隊(duì)，有針對性地開展專題技能培訓(xùn)，通過探索有效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)渠道，加大各口岸間專業(yè)人才的交流力度，增加業(yè)務(wù)演練，提供鍛煉機(jī)會。如建立隸屬海關(guān)層級實(shí)訓(xùn)點(diǎn)；與地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防、衛(wèi)生監(jiān)督、應(yīng)急管理局等部門開展“關(guān)地互學(xué)”，有效提升隊(duì)伍應(yīng)急處理能力。

5.加快海關(guān)實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)，充分發(fā)揮技術(shù)支撐作用

加大對海關(guān)系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室的投入力度，合理規(guī)劃海關(guān)實(shí)驗(yàn)室發(fā)展，構(gòu)建國境口岸“重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室——區(qū)域中心實(shí)驗(yàn)室——常規(guī)檢測實(shí)驗(yàn)室”三級實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)體系。[12]構(gòu)建各級實(shí)驗(yàn)室相互支撐、相互配合的工作模式，進(jìn)一步提升廈門海關(guān)口岸一線快速檢測實(shí)驗(yàn)室能力和水平，提高衛(wèi)生檢疫實(shí)驗(yàn)室科研能力水平，充分發(fā)揮技術(shù)支撐作用，為口岸一線衛(wèi)生檢疫執(zhí)法把關(guān)提供保障。

6.推進(jìn)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系建設(shè)，提高信息化水平

圍繞集約化、智能化、一體化的信息化發(fā)展趨勢，推進(jìn)應(yīng)急指揮體系建設(shè)，充分運(yùn)用信息化手段提升廈門海關(guān)應(yīng)對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件水平。推動口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和工作流程創(chuàng)新，建立科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行順暢、易于操作、可視性強(qiáng)的口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體系。通過應(yīng)急指揮體系融合并打通海關(guān)現(xiàn)有口岸工作流程機(jī)制，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)“雙閉環(huán)”，精準(zhǔn)把控口岸公共衛(wèi)生脈搏，提高廈門口岸治理能力，提升口岸常態(tài)化公共衛(wèi)生防控智能化和精細(xì)化水平。

7.鞏固口岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，深化與周邊國家和地區(qū)的國際合作

與海事、邊檢等口岸監(jiān)管部門及地方相關(guān)部門建立聯(lián)防聯(lián)控快速響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)交流合作，實(shí)現(xiàn)防控經(jīng)驗(yàn)和傳染病疫情信息共享，將口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作有機(jī)融入廈門口岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的鏈條中。牢固樹立“地球生命共同體”意識，加強(qiáng)與臺灣地區(qū)的交流與合作，積極參與到海關(guān)總署同多邊機(jī)構(gòu)、周邊國家，特別是“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生檢疫合作中。積極推動廈門口岸公共衛(wèi)生安全風(fēng)險監(jiān)測中心建設(shè)，探索依托廈門國際旅行衛(wèi)生保健中心建設(shè)一批專業(yè)化的全球傳染病疫情信息、“一帶一路”沿線國家傳染病疫情信息監(jiān)測中心，提升廈門口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險評估的國際影響力，為全球口岸公共衛(wèi)生治理建設(shè)貢獻(xiàn)更多的“中國海關(guān)智慧”。

五、結(jié)語

口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率和影響范圍正在日益增大，對應(yīng)急管理的要求也越來越高，口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)需要理論創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、舉措創(chuàng)新。海關(guān)等口岸監(jiān)管部門作為國門第一道防線，防止境外疫情輸入的責(zé)任巨大。本文對廈門口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)展開思考討論，在一定程度上豐富了應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究，有利于提高海關(guān)等口岸監(jiān)管部門應(yīng)對口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應(yīng)和抗風(fēng)險能力，同時可以為其它政府部門提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力提供有益的借鑒。