論我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的制度完善

曾文革 鄧 月

目前中國國內(nèi)新型冠狀肺炎疫情(以下簡稱新冠疫情)已經(jīng)得到基本控制，但局部地區(qū)反彈的情形一直存在，同時國外疫情形勢依然嚴(yán)峻，境外人員紛紛涌向國內(nèi)，防范境外疫情輸入成為我國疫情防控的關(guān)鍵。面對新冠疫情長期存在的態(tài)勢，我國防控境外疫情輸入必須由緊急防控措施向長期性、穩(wěn)定性的防控措施轉(zhuǎn)變。但是由于我國防控境外疫情輸入存在制度缺失，導(dǎo)致境外疫情輸入型病例不斷增加。本文通過對對外口岸疫情輸入常態(tài)化防控的制度分析，針對我國對外口岸疫情輸入常態(tài)化防控制度的不足之處提出完善性建議。

一、我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的必要性

目前中國國內(nèi)疫情防控工作已經(jīng)取得了顯著成果，但是境外疫情仍有蔓延趨勢。全球新冠肺炎疫情的連鎖反應(yīng)、疫苗的不確定性決定了我國對外口岸防控疫情輸入也必須進入常態(tài)化軌道。

第一，全球疫情形勢需要我國加強對外口岸疫情輸入常態(tài)化防控工作。自我國出現(xiàn)首次境外輸入確診病例以來，新增境外輸入確診病例在全國新增確診病例中所占的比例逐漸升高。2022年2月2日至3月2日，境外輸入新增確診病例持續(xù)上升，從日增18例攀升到日增233例；自2022年3月3日以來，境外輸入新增確診病例雖然有所下降，但也一直保持在日增20例左右。(1)數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生健康委員會再加上國際方便快捷的交通運輸使得人員跨境流動日益頻繁，更是加劇了疫情的傳播速度，擴大了疫情的傳播范圍。世界衛(wèi)生組織緊急委員會認(rèn)為此次新冠肺炎疫情是“百年一遇的健康危機”，并且將會在“很長一段時間內(nèi)”難以化解，人們將在十年內(nèi)受到疫情的影響。新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延意味著我國必須加強對外口岸常態(tài)化防控工作并完善相關(guān)制度。

第二，新冠肺炎疫情的傳播性以及其所帶來的連鎖反應(yīng)要求我國加強對外口岸疫情輸入常態(tài)化防控工作。新冠肺炎極強的傳播特點要求我國防控疫情輸入必須形成常態(tài)化的準(zhǔn)備，加強各部門的協(xié)調(diào)防控。入境人員包括中國籍華人、華僑、外國籍人士等，其涉及到外交、檢疫等多個部門的管理；入境人員入境后需要經(jīng)過健康檢疫、社區(qū)隔離等流程。當(dāng)一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺失時，傳染范圍將會持續(xù)擴散。國境衛(wèi)生檢疫是我國國家安全的重要保障，習(xí)近平總書記亦在全國衛(wèi)生與健康大會上做出“筑牢口岸檢疫防線”的重要指示。加強我國常態(tài)化防控對外口岸疫情輸入有利于把控疫情源頭，有利于完善我國國境口岸防疫防控管理制度，提升檢疫機關(guān)預(yù)防和監(jiān)測能力，搭建全方位、系統(tǒng)化的國境口岸防控體系。

第三，疫苗效果的不確定性需要我國加強對外口岸疫情輸入常態(tài)化防控工作。接種疫苗雖然是防控疫情傳播的重要途徑之一，但是其效果需要長期驗證，仍然具有很大的不確定性。醫(yī)療專家表示疫苗對新冠肺炎的抑制效果需要經(jīng)過一段時間的觀察，并且世界上已經(jīng)出現(xiàn)了多種新冠病毒的變異體。目前，英國、美國等國家均已發(fā)現(xiàn)新冠病毒變異的情況。新冠病毒的變異和傳播性增強也為疫苗效果帶來了新的挑戰(zhàn)。這就決定了我們不能松懈疫情防控措施，必須完善現(xiàn)有防控措施和制度，將防范境外疫情輸入納入常態(tài)化防控的軌道。

二、我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律依據(jù)及主要措施

(一)我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律依據(jù)

1.我國簽訂的衛(wèi)生國際條約

《國際衛(wèi)生條例(2005)》的目的在于避免公共衛(wèi)生危害事件的發(fā)生，同時在不影響國際交通和貿(mào)易的情況下控制疾病傳播。《國際衛(wèi)生條例(2005)》是國際組織控制國際衛(wèi)生疾病的法律淵源，也是我國疾病控制的法律淵源之一。全文共六十六條，以及8個相關(guān)附件，從公共衛(wèi)生問題的預(yù)警與監(jiān)測到入境人員及貨物檢驗檢疫都有詳細(xì)的規(guī)定。其中強調(diào)了每個締約國都應(yīng)當(dāng)建立負(fù)責(zé)出入境的主管當(dāng)局，明確了主管當(dāng)局的職責(zé)，即對出入境的人員、物品檢驗檢疫，以確保出入境的安全，并且強調(diào)主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)具有應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。除此之外，還強調(diào)了應(yīng)當(dāng)確?？诎兜哪芰ㄔO(shè)，該條約在附件一中更是對口岸的監(jiān)測和應(yīng)對、指定機場、港口和陸地過境點的核心能力提出了具體要求，主要內(nèi)容包括：其一，在監(jiān)測和應(yīng)對方面，每個締約國應(yīng)當(dāng)在兩年內(nèi)達(dá)到核心能力建設(shè)的最低要求；同時列舉了不同層次所應(yīng)當(dāng)具備的能力，需要指出的是國家層面對評估和通報、公共衛(wèi)生應(yīng)對兩個方面提出了能力要求，這兩部分也是防范對外口岸疫情輸入的重要環(huán)節(jié)；其二，在指定機場、港口和陸地過境點方面，同樣針對常態(tài)化和非常態(tài)化兩種情況規(guī)定了不同的能力，在常態(tài)化情況下只需滿足一般檢驗檢疫的要求，在非常態(tài)化(可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件)下必須有足以應(yīng)對的應(yīng)急預(yù)案部署、檢驗檢疫能力、評估能力等，才能足以保障出入境的安全。我國作為《國際衛(wèi)生條例(2005)》的締約國，該條約對我國具有法律約束力。

2.基本法律

《中華人民共和國出境入境管理法》以規(guī)范出入境管理為目的，雖然更多地強調(diào)出入境的手續(xù)和程序規(guī)定，但是其于第六條規(guī)定“對外開放的口岸設(shè)立出入境邊防檢查機關(guān)”，賦予了邊防檢查機關(guān)檢查檢疫的權(quán)力?！吨腥A人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》(以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法》)制定于1986年，經(jīng)過2007年、2009年、2018年三次修改，是防范境外疫情輸入、國境衛(wèi)生檢疫的重要法律之一。除去總則和附則，共四章，包括檢疫、傳染病監(jiān)測、衛(wèi)生監(jiān)督、法律責(zé)任?！秶承l(wèi)生檢疫法》第三條將檢疫傳染病確定為鼠疫、霍亂、黃熱病、國務(wù)院確定和公布的其他傳染病。該條最后一項屬于檢疫范圍的兜底條款，凡是國務(wù)院確定的其他傳染病也可納入檢疫范圍。2020年1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布的1號公告將新冠肺炎也納入到《國境衛(wèi)生檢疫法》檢疫范圍中。故此，《國境衛(wèi)生檢疫法》也應(yīng)當(dāng)作為新冠疫情防控的法律依據(jù)?！秶承l(wèi)生檢疫法》更加注重國境檢疫機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，主要包括檢疫、傳染病監(jiān)測、衛(wèi)生監(jiān)督三大職責(zé)。國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)必須對出入境的人員、物品進行檢驗檢疫，當(dāng)發(fā)現(xiàn)傳染病或疑似傳染病時，應(yīng)當(dāng)采取必要的衛(wèi)生措施，同時及時報告當(dāng)?shù)丶皣鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門。在出入境時發(fā)現(xiàn)的傳染病染疫人有權(quán)對其進行隔離，對相應(yīng)的物品及場所應(yīng)當(dāng)予以消殺。出入境的人員應(yīng)當(dāng)進行健康監(jiān)測，并要求其填報健康申明卡。

《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)制定于1989年，以預(yù)防和控制傳染病為目的?！秱魅静》乐畏ā返谄呤艞l規(guī)定了如果存在國境衛(wèi)生檢疫問題，則適用相關(guān)法律?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)中明確列明公共衛(wèi)生事件屬于突發(fā)事件的范疇?？梢姡秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l(fā)事件應(yīng)對法》均是國境衛(wèi)生檢疫的法律依據(jù)。

3.行政法規(guī)

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》(以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》)是于1989年制定的行政法規(guī)，屬于《國境衛(wèi)生檢疫法》的細(xì)化規(guī)定，一共十二章，涉及到信息通報、檢驗檢疫、檢測與監(jiān)管等方面?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》制定于2003年，該部行政法規(guī)中提到的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情等嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十八條規(guī)定，凡是涉及國境口岸防控問題，依照國境衛(wèi)生檢疫的規(guī)定。《中華人民共和國國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》(以下簡稱《國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》)強調(diào)國境口岸、交通工具等的衛(wèi)生要求，盡管其更加注重一般情況下的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，但是該衛(wèi)生要求依然可以作為常態(tài)化防控疫情輸入背景下應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求?？梢?，《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》也是國境口岸防控的重要法律依據(jù)。

4.部門規(guī)章

《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》于2003年制定，經(jīng)2018年修訂，是依照《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》制定的，以保障出入境人員和國境口岸為目的的部門規(guī)章。本規(guī)章所指的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》定義基礎(chǔ)上，將其范圍限定在“出入境人員和國境口岸”上。全文除總則和附則外，共五章，包括組織管理、應(yīng)基準(zhǔn)備、報告與通報、應(yīng)急處理、法律責(zé)任。國境口岸突發(fā)事件應(yīng)急處理應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為原則，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)為原則，在口岸突發(fā)事件出入境應(yīng)急指揮體系下有序進行，并且應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案、建立高效統(tǒng)一的信息報告系統(tǒng)、具備采取緊急控制措施的能力。

5.規(guī)范性文件

隨著我國防控疫情進入常態(tài)化階段，在國家聯(lián)防聯(lián)控機制的指導(dǎo)下，國家衛(wèi)健委、交通部、民航局等部門陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，以加大常態(tài)化防控疫情輸入力度。2020年1月24日，《海關(guān)總署、國家衛(wèi)生健康委員會關(guān)于防控新型冠狀病毒感染的肺炎的公告》指出出入境人員應(yīng)當(dāng)配合海關(guān)做好衛(wèi)生檢疫工作，應(yīng)當(dāng)及時做好自身衛(wèi)生監(jiān)測和報告工作，同時賦予海關(guān)實施動態(tài)調(diào)整口岸防控措施的權(quán)力。自2020年5月7日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機制制定印發(fā)《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》起，我國疫情防控逐步進入常態(tài)化階段。該指導(dǎo)意見從五個方面強化“外防輸入、內(nèi)防反彈”策略。在國務(wù)院的統(tǒng)一指揮下，國家衛(wèi)健委、交通運輸部、民航局、海關(guān)總署陸續(xù)出臺政策文件，各部門精準(zhǔn)施策，加強防控制度的實施。2020年9月始，民航局及時修訂機場、港口等防控工作指南，加強疫情防控。隨著冷鏈?zhǔn)称逢懤m(xù)檢測出新冠病毒，2020年10月，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)進口冷鏈?zhǔn)称奉A(yù)防性全面消毒工作方案的通知》《關(guān)于進一步做好冷鏈?zhǔn)称纷匪莨芾砉ぷ鞯耐ㄖ贰独滏準(zhǔn)称飞a(chǎn)經(jīng)營過程新冠病毒防控消毒技術(shù)指南》(并于2022年1月30日更新第二版)等文件指導(dǎo)冷鏈?zhǔn)称窓z疫工作；2020年11月14日，交通運輸部門印發(fā)《公路、水路進口冷鏈?zhǔn)称肺锪餍鹿诓《痉揽睾拖炯夹g(shù)指南》，加強對進口物品的檢驗檢測，實施從業(yè)人員、運輸工具、海關(guān)查驗、信息登記、應(yīng)急處置五個方面的強化制度，做到從源頭加強管控。

(二)我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的主要措施

第一，建立常態(tài)化背景下的聯(lián)防聯(lián)控制度。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制強調(diào)依照《國際衛(wèi)生條例(2005)》《國境衛(wèi)生檢疫法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，堅持“外防輸入、內(nèi)防反彈”的總策略，實行嚴(yán)格的口岸防控機制，加強境外疫情的動態(tài)研判、落實“三查、一排、一轉(zhuǎn)運”的檢疫機制、實行分區(qū)管控機制、健全信息共享和聯(lián)合處置機制，搭建完整的疫情防控鏈條，做到早發(fā)現(xiàn)、早防控，以更加嚴(yán)密的防控措施應(yīng)對不斷變異的新冠肺炎病毒。[1]

第二，加強常態(tài)化背景下的入境人員防控制度。一方面是外交、交通、海關(guān)等部門綜合施策形成閉環(huán)管理。加強遠(yuǎn)端防控，形成交通工具的疫情防控、口岸檢疫檢測、入境以后人員的完整閉環(huán)。另一方面是加強重點人員的疫苗接種。疫苗的接種遵循“城鄉(xiāng)分開、口岸優(yōu)先、區(qū)分輕重緩急穩(wěn)妥有序”的原則，先接種在國境口岸、從事國際國內(nèi)交通運輸?shù)囊恍┲攸c人群。

第三，加強常態(tài)化背景下的對外口岸檢疫能力。一是完善冷鏈?zhǔn)称愤\輸檢驗制度。加強對進口物品的檢驗檢測，建立健全多環(huán)節(jié)監(jiān)測的預(yù)警機制，實施從業(yè)人員、運輸工具、海關(guān)查驗、信息登記、應(yīng)急處置五個方面的強化制度，建立冷鏈?zhǔn)称芳斜O(jiān)管制度，健全冷鏈?zhǔn)称窓z驗檢疫制度，做到源頭加強管控，來源去向信息共享。二是完善對外口岸出入境檢驗檢疫制度，加強周邊國家邊檢機關(guān)合作，搭建信息共享平臺，統(tǒng)一檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)，[2]加強疫情日增病例數(shù)量、出入境人員行動軌跡等內(nèi)容的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，加強完善與各國邊境檢疫機關(guān)協(xié)作制度，盡力做到入境人員的全程跟蹤，形成入境前的行動軌跡信息掌握、入境時的健康狀況申報、入境后的信息回訪等一整套系統(tǒng)的防控閉環(huán)措施，共同阻斷出入境傳播渠道。

三、我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的制度缺失

在我國國內(nèi)疫情得到基本控制的情況下，現(xiàn)有新冠病毒病例主要以輸入型為主，在繼續(xù)與疫情抗?fàn)幍耐瑫r，應(yīng)對境外疫情輸入管控環(huán)節(jié)的制度問題也日益凸顯。

(一)對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律制度不完善

第一，對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律規(guī)范存在滯后性。一方面，《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》與《國際衛(wèi)生條例(2005)》規(guī)定的內(nèi)容有較大差距。主要體現(xiàn)在：1.現(xiàn)行法律與《國際衛(wèi)生條例(2005)》概念上的不對應(yīng)。[3]例如，《國際衛(wèi)生條例(2005)》中增加了“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的規(guī)定，然而《國境衛(wèi)生檢疫法》中的檢疫范圍為檢疫和監(jiān)控兩個方面。《國際衛(wèi)生條例》(2005)所列舉的“集裝箱裝卸區(qū)”“明顯干擾”“國家歸口單位”等概念在《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》中尚未體現(xiàn)。2.《國際衛(wèi)生條例(2005)》附件一中對檢疫機關(guān)核心能力提出要求，但是我國目前的法律法規(guī)中只是突出強調(diào)檢疫機關(guān)的權(quán)力，并未對檢疫機關(guān)的能力建設(shè)作出規(guī)定。另一方面，當(dāng)前的法律法規(guī)亦不能和國境口岸防疫防控程序和措施等方面的實際情況相契合。例如，《國境衛(wèi)生檢疫法》中對于突發(fā)事件等級的評估、傳染病染疫人的隔離制度規(guī)定尚不健全；《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》中對于違反檢驗檢疫要求的人員的處罰方式也較為單一。

第二，對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律規(guī)范之間不協(xié)調(diào)。需要重點指出兩個方面的問題，一是《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的信息發(fā)布問題，《傳染病防治法》規(guī)定國務(wù)院和省級衛(wèi)生行政部門享有信息發(fā)布權(quán)，然而在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定各級政府享有信息發(fā)布權(quán)。[4]二是《國境衛(wèi)生檢疫法》與《傳染病防治法》所規(guī)定的傳染病范圍問題，《傳染病防治法》共列舉了37種疾病，《國境衛(wèi)生檢疫法》將傳染病分為檢疫傳染病、監(jiān)測傳染病。國家衛(wèi)健委發(fā)布的1號公告將新冠肺炎納入到《國境衛(wèi)生檢疫法》檢疫范圍中，但也暴露出當(dāng)前《國境衛(wèi)生檢疫法》對傳染病分類的問題，面對未知的突發(fā)傳染病難以有效且及時地防控。除此之外，《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》最新修訂時間為2018年、2019年，然而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》最近一次修訂是在2013年，《突發(fā)事件應(yīng)對法》自2007年制定至今尚未修改，突發(fā)傳染病類型涉及的公共衛(wèi)生問題傳播快、蔓延廣的特性要求盡快完善相關(guān)法律體系。

(二)對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的檢疫能力不足

我國對外口岸常態(tài)化防控輸入疫情衛(wèi)生檢疫能力仍存在較大不足，我國對外口岸核心能力亟待加強。[5]中國有近三百個邊貿(mào)口岸，在國外疫情未得到有效控制的情勢下，我國的對外口岸防控壓力日漸增大?！秶晨诎锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》第十二條規(guī)定海關(guān)應(yīng)當(dāng)保證口岸應(yīng)對突發(fā)事件的處理能力。另外，以“口岸建設(shè)”為關(guān)鍵詞在北大法寶網(wǎng)檢索，幾乎所有涵蓋“口岸建設(shè)”一詞的文件均來自于海關(guān)總署或交通運輸部，由此可以看出當(dāng)前僅是由海關(guān)總署或交通運輸部負(fù)責(zé)口岸核心能力建設(shè)，并未涉及到其他主體。事實上，當(dāng)前新型冠狀肺炎主要以輸入型病例為主，檢疫機關(guān)在疫情防控中承擔(dān)著重要的責(zé)任，但是如果僅憑單一部門的防控措施無法有效地遏制疫情的傳播。從境外疫情的防控包括入境醫(yī)學(xué)監(jiān)測、疑似及確診病例患者的隔離診治、密切跟蹤者的追蹤等多個環(huán)節(jié)，涉及到外交、公安、海關(guān)、民航等多個部門之間的相互配合。然而，目前我國公共衛(wèi)生治理運行框架總體采取“條條分割”的職能部門負(fù)責(zé)制，[6]各部門之間的“碎片化”管理容易形成信息孤島，部門之間協(xié)調(diào)與溝通制度的缺失容易出現(xiàn)管理真空地帶或職能重疊的現(xiàn)象。

另一方面，海關(guān)、各級政府在口岸防控過程中存在職責(zé)不明、協(xié)作不足的問題，其協(xié)作主要依靠行政命令，而不是制度依據(jù)，[7]并且在《國境衛(wèi)生檢疫法》等相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對有關(guān)部門的具體職責(zé)進行劃分，此種情況下相關(guān)部門難以有效界定各自職責(zé)范圍和權(quán)利義務(wù)，因此導(dǎo)致相關(guān)部門在防控輸入疫情過程中存在疏漏，難以滿足常態(tài)化防控背景下相關(guān)部門聯(lián)防聯(lián)控的需要。

(三)對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的信息化程度不高

疫情信息的獲取、收集、利用是有效解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件難題的關(guān)鍵。[8]衛(wèi)生檢疫工作信息化的高效運轉(zhuǎn)會提升國境口岸檢疫工作的效能?，F(xiàn)行《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》僅僅只在第二章規(guī)定了發(fā)現(xiàn)疫情向衛(wèi)生檢疫機關(guān)通報的制度，并未建立完善的信息通報制度以及數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。不僅是疫情信息，航班運行、客流量輸入、交通運行等信息也是防控疫情應(yīng)該關(guān)注的部分。在實際操作中，疫情信息的收集尚不全面，信息采集渠道單一，信息來源真實性有待商榷，部門之間疫情信息共享程度低。

(四)對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的疫苗接種問題頻現(xiàn)

疫苗接種作為疫情防控的關(guān)鍵，在對外口岸常態(tài)化防控輸入疫情中起著至關(guān)重要的作用。重慶智飛生物2021年8月27日發(fā)布公告稱，重組新型冠狀病毒疫苗對新冠肺炎的總體保護率為81.76%，對德爾塔變異株的保護率高達(dá)77.54%。[9]新冠肺炎疫苗的成功研發(fā)是疫情常態(tài)化防控的重大突破，根據(jù)國家衛(wèi)健委提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年2月28日，我國接種新冠病毒疫苗達(dá)三十一億多劑次，我國疫情防控已逐步進入正軌。然而“疫苗民族主義”的盛行導(dǎo)致國際接種疫苗情況不容樂觀，這將導(dǎo)致口岸防控壓力增大?！耙呙瑛櫆稀背蔀橐咔榉揽氐淖璧K之一。一方面，一些發(fā)達(dá)國家存在囤積疫苗的情形，另一方面，一些欠發(fā)達(dá)國家尚無能力保障其國民享有注射疫苗的機會，[10]在疫情肆虐的非洲，其疫苗接種率連6%都不到。雖然西方國家承諾加入“新冠肺炎疫苗實施計劃”，但是實際履行并未達(dá)到承諾事項中所提及應(yīng)提供疫苗的數(shù)量。更為過分的是，有的國家提供的疫苗由于保質(zhì)期較短存在安全隱患，并不能投入使用。[11]

四、我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入制度的完善途徑

我國目前對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入制度存在漏洞，及時修訂我國國境口岸檢疫法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)的防控體系，有利于加強我國常態(tài)化防控工作，與國際衛(wèi)生要求相一致，共同打造健康命運共同體。具體來講，對境外疫情輸入的制度完善應(yīng)主要側(cè)重以下幾個方面：

(一)完善疫情輸入防范法律，提供口岸防控制度保障

一方面，對標(biāo)國際法律文件，及時修訂國境口岸檢疫法律法規(guī)。及時修訂《國境衛(wèi)生檢疫法》等法律法規(guī)，使之符合《國際衛(wèi)生條例(2005)》的宗旨和要求，與國際標(biāo)準(zhǔn)保持一致，以提升國境口岸檢疫機關(guān)的執(zhí)行能力，有效遏制疫情境外輸入。其一，修訂《國境衛(wèi)生檢疫法》中適用的范圍，增加“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的概念，并相應(yīng)增加監(jiān)測和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體條款，填補我國在應(yīng)對突發(fā)事件上的法律空白，增加對“集裝箱裝卸區(qū)”“明顯干擾”“國家歸口單位”等名詞的解釋。其二，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例(2005)》附件一的內(nèi)容，在《國境衛(wèi)生檢疫法》中對國境口岸衛(wèi)生檢疫機關(guān)的監(jiān)測和通報能力進行規(guī)劃，并用法律的手段加以確定：(1)48小時內(nèi)評估和通報的能力；(2)24小時進行技術(shù)分析、現(xiàn)場支持、部門協(xié)同、社會協(xié)作的能力；(3)確定與世界衛(wèi)生組織維持信息通報和聯(lián)系的對口單位。其三，完善《國境衛(wèi)生檢疫法》中對于突發(fā)事件等級的評估、傳染病染疫人的隔離制度，健全《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》中對于違反檢驗檢疫要求的人員的處罰形式，以增強相關(guān)法律法規(guī)的威懾性，強化檢驗檢疫監(jiān)管的處罰力度。

另一方面，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律規(guī)范間的協(xié)調(diào)性。將突發(fā)公共衛(wèi)生防控法律規(guī)范的完善提升到修訂日程，厘清各部門之間的權(quán)限職責(zé)，加強相互間信息共享與溝通，使法律間、法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章間相互協(xié)調(diào)，完善公共衛(wèi)生事件法律體系。同時，完善我國對傳染病的劃分，在傳染病分類與對應(yīng)的防控措施之間搭建起相對應(yīng)的橋梁，使之形成一一對應(yīng)關(guān)系，推動傳染病分類在各個法律法規(guī)之間的銜接，推動疫情防控法律法規(guī)之間的一致性和體系性。同時，各級政府也應(yīng)當(dāng)加快應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件地方性法規(guī)的修訂工作。[12]

(二)建立統(tǒng)一的口岸運行機制，加強對外口岸檢疫能力建設(shè)

海關(guān)檢疫工作在疫情防控中至關(guān)重要，口岸檢疫工作的推進要求必須加強統(tǒng)一的對外口岸檢疫能力建設(shè)，否則一個對外口岸的防控漏洞勢必會引發(fā)不可估量的連鎖反應(yīng)，因此需搭建多部門共建的口岸核心能力建設(shè)運行機制?？诎斗揽夭皇且粋€單一部門所能完成的，涉及到多個環(huán)節(jié)、多個部門。建議加強對外口岸聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，搭建以“政府為主導(dǎo)，企業(yè)負(fù)總責(zé)，海關(guān)為主管，部門相聯(lián)動”的聯(lián)防聯(lián)控機制，將政府主導(dǎo)作為一切防控工作的前提，海關(guān)主管作為對外口岸衛(wèi)生核心能力建設(shè)和疫情防控的關(guān)鍵，以部門之間的聯(lián)防聯(lián)控為目標(biāo)，[13]增強對外口岸的防控運行機制，加強對外口岸檢疫能力。在新型傳染病入境風(fēng)險較大的省際之間建立健全信息共享、協(xié)商研判等制度，將部分省市的聯(lián)動互動合作模式制度化，有利于形成“網(wǎng)格狀”防范體系，實現(xiàn)疫情信息互聯(lián)互通，這有助于協(xié)調(diào)各部門各方面合作，形成口岸檢驗檢疫工作的完整閉環(huán)。

(三)構(gòu)建國境口岸檢驗檢疫信息機制，提升信息化水平

建立健全衛(wèi)生檢疫信息使用制度，繼續(xù)深化研究、完善《檢驗檢疫業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)元規(guī)范》，通過對衛(wèi)生檢疫信息分類、疫情信息模型構(gòu)建等，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動公共衛(wèi)生管理智能化，將信息化貫穿公共衛(wèi)生問題監(jiān)測分析、病毒溯源、應(yīng)急管理的資源調(diào)配始終，為防控防疫政策措施提供理論依據(jù)；構(gòu)建衛(wèi)生檢疫信息預(yù)警分析制度，利用人工智能健全境外疫情信息管理，將疫情信息模塊化，建立境外輸入人員地理時空數(shù)據(jù)庫，及時跟蹤和分析數(shù)據(jù)信息，準(zhǔn)確預(yù)判嚴(yán)重程度，建立突發(fā)公共衛(wèi)生問題多部門智能化信息監(jiān)測和預(yù)警平臺，構(gòu)建一個全國公共衛(wèi)生信息資源共享的數(shù)據(jù)庫，以便更好地用信息化手段跟蹤疫情發(fā)展態(tài)勢。[14]建議增加國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)與交通、電信、衛(wèi)生等部門之間的衛(wèi)生信息交流制度，落實針對出入境人員的衛(wèi)生檢疫措施，實現(xiàn)疫情信息的系統(tǒng)整合和高效利用。

(四)加強疫苗國際合作，促進疫苗平均分配

全球化要求我國在對外口岸防控過程中必須加強國際合作，促進疫苗公平分配。疫苗作為防范疫情的有力武器，不應(yīng)當(dāng)成為各國追逐利益的工具，只有各國加強國際合作，共同抵制“疫苗民族主義”，才能促進疫苗的公平分配，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。我國在中非合作合作論壇第八屆部長級會議開幕式上強調(diào)，再向非洲提供10億劑疫苗，援助其實施10個醫(yī)療衛(wèi)生項目，派遣1500名醫(yī)療專家前往非洲以推動非洲60%接種率目標(biāo)的實現(xiàn)。[15]截至2022年1月6日，我國已將超過18億劑的疫苗提供給120余個國家及組織，并且向非洲地區(qū)提供了1.8億余劑疫苗。[16]我國始終以一個負(fù)責(zé)任的大國的姿態(tài)投身到全球疫苗普及中，始終以疫苗公平分配，消除“疫苗鴻溝”為理念，堅持人類衛(wèi)生健康共同體理念，推動多邊疫情防控合作機制。世界各國也應(yīng)共同推動構(gòu)建抗擊疫情的人類衛(wèi)生健康共同體，共同抗擊疫情，避免跨國跨境流動帶來的疫情反彈情形出現(xiàn)。

五、結(jié)語

隨著我國防控疫情進入常態(tài)化階段，國境口岸的有效防控是控制國內(nèi)疫情乃至戰(zhàn)勝全球疫情的關(guān)鍵。我國在對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入上必須由緊急措施向常態(tài)化防控轉(zhuǎn)變。但是，當(dāng)前我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的法律規(guī)范不僅同國際法律和國內(nèi)其他相關(guān)法律規(guī)范無法契合，同時也無法滿足當(dāng)前疫情防控的實際需要；對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的衛(wèi)生檢疫能力仍亟待加強，聯(lián)防聯(lián)控機制尚未完善；疫情信息獲取、收集、利用的程度不高；國際疫苗接種問題頻現(xiàn)，“疫苗鴻溝”問題逐漸擴大。面對我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入制度上存在的諸多問題，我國必須完善疫情輸入防范法律，提供口岸防控制度保障；建立統(tǒng)一的口岸運行機制，加強對外口岸檢疫能力建設(shè)；構(gòu)建國境口岸檢驗檢疫信息機制，提升信息化水平；加強疫苗國際合作，促進疫苗合理分配，為應(yīng)對境外疫情輸入提供嚴(yán)密的制度“防護網(wǎng)”。