行政復(fù)議體制改革的甘肅實踐

馬寶明（甘肅省司法廳副廳長）

2022年以來，甘肅省司法廳全面貫徹落實中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》要求，認(rèn)真貫徹落實司法部和甘肅省委、省政府的工作部署，把集中整合行政復(fù)議職責(zé)作為核心目標(biāo)，把重塑體制機制作為重要手段，把規(guī)范化專業(yè)化建設(shè)作為重要保障，以制度保障推動行政爭議實質(zhì)性化解。聚焦落實“有機構(gòu)、有人員、有場所、有經(jīng)費、有手段”的“五有”要求，堅持高站位推動，全力推進(jìn)行政復(fù)議體制重塑、機制重構(gòu)、制度重建、流程再造，2022年6月底已全面完成行政復(fù)議體制改革主要目標(biāo)任務(wù)。

一、提高思想認(rèn)識，加快暢通化解行政爭議的法定渠道

行政復(fù)議制度運行多年來，為化解行政爭議、保護(hù)群眾合法權(quán)益、推動依法行政發(fā)揮了重要作用，但實踐中存在行政復(fù)議資源配置不合理、職能發(fā)揮不充分、公信力不夠高、程序不順暢等深層次的體制機制問題，已不能很好地適應(yīng)深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新形勢新要求。黨中央高度重視行政復(fù)議體制改革，2020年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，全面部署推進(jìn)行政復(fù)議體制改革工作。甘肅省委、省政府高度重視此次改革，把行政復(fù)議體制改革作為“一把手”工程，擺在全局工作的突出位置來抓。

一是統(tǒng)一思想，高度凝聚改革共識。行政復(fù)議是化解行政爭議的主渠道，也是監(jiān)督糾正違法或不當(dāng)行政行為、倒逼依法行政的有效手段。此次行政復(fù)議體制改革，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的客觀要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視行政復(fù)議體制改革，強調(diào)“要落實行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民利民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”。這一重要指示為行政復(fù)議改革精準(zhǔn)定位、明確方向提供了根本遵循。全面推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，是踐行習(xí)近平法治思想的具體體現(xiàn)，是落實黨中央決策部署的重大政治任務(wù)，更是加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵性任務(wù)。省、市、縣三級黨委、政府切實提高政治站位，充分認(rèn)識行政復(fù)議體制改革的重大意義，不斷增強政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，深刻認(rèn)識“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，不斷強化政治自覺、提升政治能力、扛牢政治責(zé)任，以高度的責(zé)任感、使命感抓好行政復(fù)議體制改革。

二是省委、省政府高位部署推進(jìn)。甘肅省委、省政府深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于行政復(fù)議體制改革的重要指示精神，將行政復(fù)議體制改革擺在省委工作全局的重要位置、納入省委全面深化改革年度要點，把準(zhǔn)方向謀改革，蹄疾步穩(wěn)抓改革，高位部署促改革。甘肅省委書記尹弘主持召開省委全面依法治省委員會會議，審議通過《甘肅省行政復(fù)議體制改革實施方案》，成立省行政復(fù)議體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，主持召開省委編委會研究審定涉行政復(fù)議體制改革機構(gòu)編制調(diào)整事項，專題聽取省司法廳關(guān)于行政復(fù)議體制改革情況匯報并作出指示要求，為甘肅省行政復(fù)議體制改革的順利推進(jìn)提供了根本保證。省委副書記、省長、省行政復(fù)議體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長任振鶴直接領(lǐng)導(dǎo)、親自指揮、強力推動，明確提出“有機構(gòu)、有人員、有場所、有經(jīng)費、有手段”的“五有”要求，兩次主持召開行政復(fù)議體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議推動落實，先后作出7次批示，多次作出指示，提要求、督進(jìn)度、促落實，并在省政府常務(wù)會議、全省法治政府建設(shè)工作會議、省政府廉政建設(shè)工作會議上多次強調(diào)推進(jìn)行政復(fù)議體制改革。在省委、省政府的部署推進(jìn)下，市、縣兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)自覺擔(dān)負(fù)改革第一責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)直接責(zé)任，三個月時間內(nèi)均組織召開黨委常委會、政府常務(wù)會研究具體改革事項，出臺改革實施方案，成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，定目標(biāo)、明任務(wù)、強措施、建機制、抓落實。自2022年1月1日起，省、市、縣三級政府同步實現(xiàn)“只保留一個行政復(fù)議機關(guān)”要求，截至2022年7月1日，全面完成行政復(fù)議職責(zé)集中整合。

三是加快暢通化解行政爭議主渠道。在各級黨委、政府的有力推動與各級各部門全力支持下，省、市、縣三級協(xié)調(diào)解決了機構(gòu)設(shè)置、編制調(diào)整、人員調(diào)配、經(jīng)費保障等改革重點難點問題。全省承擔(dān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作的職能處（科、股、室）達(dá)到154個，增長3.3倍，其中省級由1個增設(shè)到3個，14個市州的科（室）由13個增設(shè)到33個，86個縣（市、區(qū)）的股（室）由22個增設(shè)到118個，從根本上保證了行政復(fù)議工作有專職機構(gòu)辦案。2022年7月4日，甘肅省司法廳召開新聞發(fā)布會，向全社會公布了103個行政復(fù)議機構(gòu)的辦公辦案地址、聯(lián)系電話和線上線下咨詢受理方式，全面暢通行政復(fù)議申請受理渠道，司法行政部門“一口對外”，實現(xiàn)了行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定”。改革期間，由省、市、縣三級司法行政部門牽頭，與重點執(zhí)法單位建立行政復(fù)議案件辦理銜接溝通機制，召開130多次部門案件協(xié)調(diào)會，通報改革政策，統(tǒng)一思想認(rèn)識，提出相關(guān)要求，實現(xiàn)了改革過渡期間的行政復(fù)議辦案無縫銜接，杜絕了行政復(fù)議機構(gòu)推諉扯皮、人民群眾“申請復(fù)議無門”的現(xiàn)象。

二、壯大行政復(fù)議隊伍，增強化解行政爭議的專業(yè)保障

中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》和甘肅省印發(fā)的《甘肅省行政復(fù)議體制改革實施方案》均明確要求，堅持“事編匹配、優(yōu)化節(jié)約、按需調(diào)劑”的原則，合理調(diào)配編制資源，配齊配強行政復(fù)議人員，做到“人案相適、人崗相適”。自行政復(fù)議體制改革以來，甘肅省司法廳高度重視行政復(fù)議隊伍專業(yè)化建設(shè)，針對行政復(fù)議專職人員少、業(yè)務(wù)能力弱等制約行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用充分發(fā)揮的重要問題，省、市、縣三級全力攻堅，不斷加強行政復(fù)議隊伍建設(shè)。

一是探索建立行政復(fù)議員制度。為嚴(yán)把行政復(fù)議隊伍入口關(guān)，保證行政復(fù)議專業(yè)隊伍質(zhì)量，經(jīng)過廣泛深入調(diào)研，在把握中國特色行政復(fù)議制度發(fā)展規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)上，解放思想、勇于創(chuàng)新，甘肅省人民政府辦公廳制定實施《甘肅省行政復(fù)議員管理辦法（試行）》，建立省政府統(tǒng)一管理、各級政府分級任命的行政復(fù)議員制度，為行政復(fù)議隊伍專業(yè)化建設(shè)提供了制度保障，也為全國推進(jìn)行政復(fù)議員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)提供了制度樣本和甘肅實踐。

二是全面落實行政復(fù)議隊伍編制。甘肅省通過行政復(fù)議體制改革，省、市、縣三級司法行政機關(guān)內(nèi)行政復(fù)議工作編制由原來的60名增加到現(xiàn)在的530名，增長約7.8倍，其中省級20名、市級131名、縣級379名。各地嚴(yán)格按照《甘肅省行政復(fù)議員管理辦法（試行）》確定的資格條件，采取有效措施，通過從司法行政系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑、相關(guān)部門轉(zhuǎn)隸、基層選調(diào)、公開遴選、公開招考等方式，快速調(diào)整補充符合行政復(fù)議任職資格的干部，目前已調(diào)整到位的行政復(fù)議人員450人，人員到位率達(dá)到85%，其中75%的人員獲得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，徹底解決了“市級力量弱、縣級無人員”的問題。

三是切實提升行政復(fù)議隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。行政復(fù)議體制改革期間，甘肅省司法廳舉辦了5期全面深化行政復(fù)議體制改革“云端”培訓(xùn)班，邀請司法部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和全國行政復(fù)議領(lǐng)域?qū)＜覟楦拭C省行政復(fù)議體制改革進(jìn)行權(quán)威輔導(dǎo)、精心指導(dǎo)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，準(zhǔn)確把握行政復(fù)議體制改革的重大意義與行政復(fù)議制度的發(fā)展趨勢。邀請司法部、北京市司法局及中國政法大學(xué)的專家、學(xué)者為行政復(fù)議工作人員開展行政復(fù)議政策理論與法律實務(wù)、行政復(fù)議案件分析等方面的指導(dǎo)，理論與實踐相結(jié)合，著力提升行政復(fù)議人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力。

三、重塑制度機制，提升化解行政爭議的制度保障

規(guī)范高效的行政復(fù)議機制是行政復(fù)議體制有效運轉(zhuǎn)的重要支撐。根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》要求，縣級以上人民政府要以提高行政復(fù)議公正性和公信力為導(dǎo)向，以“公正權(quán)威、統(tǒng)一高效”為目標(biāo)，加快建立健全行政復(fù)議配套工作機制，努力提高案件辦理質(zhì)效。改革后，甘肅省堅持把建立健全制度機制作為改革突破口和著力點，結(jié)合實際積極探索、大膽創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)機制重構(gòu)、制度重建、流程再造，已建立6類19項制度規(guī)范，為推動行政爭議實質(zhì)性化解提供制度保障。

一是探索建立了“1+3”領(lǐng)導(dǎo)運行機制?！?”即經(jīng)省政府同意，成立甘肅省人民政府行政復(fù)議委員會，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全省行政復(fù)議工作，審理特別重大、疑難、復(fù)雜案件?！?”即設(shè)立甘肅省人民政府行政復(fù)議委員會辦公室，承擔(dān)委員會的日常工作；設(shè)立甘肅省人民政府行政復(fù)議專家咨詢委員會，負(fù)責(zé)為疑難、復(fù)雜案件提供專家咨詢意見；設(shè)立甘肅省人民政府行政復(fù)議調(diào)解和解委員會，負(fù)責(zé)在行政復(fù)議全過程參與各類案件調(diào)解和解，推動行政爭議實質(zhì)性化解。這一全新體制，使議事決策、專家咨詢、調(diào)解和解有機統(tǒng)一、高效運行，是對全省行政復(fù)議組織領(lǐng)導(dǎo)體制的重大變革和整合重塑。目前，市、縣兩級都參照省級普遍建立“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運行機制，實現(xiàn)省、市、縣三級一套體制、上下貫通、規(guī)范運行。

二是探索建立行政復(fù)議“三級辦案模式”。深刻分析研判當(dāng)前行政復(fù)議案件辦理環(huán)節(jié)存在的審理模式單一、審理方式落后、辦案責(zé)任不明、辦案質(zhì)量不高等問題，率先在省級層面創(chuàng)新建立集體負(fù)責(zé)的“三級辦案模式”，建立省人民政府行政復(fù)議委員會案件審理會議為一級辦案組織，負(fù)責(zé)審理特別重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件；省人民政府行政復(fù)議委員會辦公室案件審理會議為二級辦案組織，負(fù)責(zé)審理較為重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件；省人民政府行政復(fù)議委員會辦公室案件評議組為三級辦案組織，負(fù)責(zé)審理一般性的行政復(fù)議案件。強化了行政復(fù)議集體辦案責(zé)任制，為確保行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量提供了制度保證。

三是不斷完善行政復(fù)議監(jiān)督機制。與省檢察院制定印發(fā)《協(xié)同化解行政爭議實施辦法》，對于符合調(diào)解條件的行政爭議，行政復(fù)議機構(gòu)可以邀請檢察官共同參與調(diào)解，為推進(jìn)行政爭議的實質(zhì)性化解作出有益探索。制定了甘肅省行政復(fù)議抄告制度、甘肅省行政復(fù)議通報制度，強化對各級行政機關(guān)違法行政的監(jiān)督約束，全面提升行政復(fù)議公信力、權(quán)威性，讓行政復(fù)議“長出牙齒”，真正發(fā)揮威力，倒逼推進(jìn)依法行政、助力法治政府建設(shè)。

四是系統(tǒng)部署行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)。堅持把體制改革與規(guī)范化建設(shè)同部署、同推進(jìn)，制定《關(guān)于全面加強全省行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的意見》，確定10個方面44項任務(wù)，印發(fā)《甘肅省行政復(fù)議辦案場所規(guī)范化建設(shè)參考標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《甘肅省司法廳關(guān)于規(guī)范行政復(fù)議辦公場所外觀標(biāo)識及內(nèi)部設(shè)置的通知》，重新整理印發(fā)57項《全省行政復(fù)議法律文書示范樣本（試行）》，精選編印《行政復(fù)議典型案例匯編（一）》，對全省行政復(fù)議業(yè)務(wù)工作、場所建設(shè)、法律文書、案件辦理提出統(tǒng)一指導(dǎo)意見，對申請、立案、受理、審理、決定、執(zhí)行、監(jiān)督等行政復(fù)議全流程提出規(guī)范化建設(shè)要求，為全面提升行政復(fù)議效能奠定了堅實基礎(chǔ)。

四、加強社會宣傳，強化社會認(rèn)知和社會參與

開展行政復(fù)議體制改革宣傳工作，是深入推進(jìn)行政復(fù)議體制改革的一項重要內(nèi)容和有效手段，是擴大社會認(rèn)知度和知曉率的重要舉措。2022年4月初，以省委宣傳部、省委全面依法治省委員會辦公室、省行政復(fù)議體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室名義，聯(lián)合部署在全省開展主題為“深化行政復(fù)議體制改革，加快建設(shè)法治政府”的行政復(fù)議體制改革宣傳月活動，邀請十多家媒體召開新聞媒體通氣會，介紹甘肅省行政復(fù)議體制改革有關(guān)情況，全面啟動甘肅省行政復(fù)議體制改革宣傳月活動?；顒悠陂g，通過各媒體加強對行政復(fù)議相關(guān)政策、法律的宣傳解讀，展示全省行政復(fù)議體制改革成效，共同營造良好輿論氛圍，省、市、縣三級累計發(fā)布政策解讀通告、公告、文章1500多篇次，各類新媒體平臺刊載甘肅省行政復(fù)議改革信息7400多篇次。通過全方位、多媒體的宣傳，甘肅省行政復(fù)議體制改革工作得到了各方支持和肯定，讓廣大人民群眾充分認(rèn)識、支持行政復(fù)議工作，越來越多的人民群眾選擇行政復(fù)議渠道化解行政爭議。2022年以來，全省各級行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請1156件，同比增長89%；受理1017件，同比增長81%；接待行政復(fù)議咨詢1600多人次。

五、實質(zhì)性化解行政爭議，助力打造法治化營商環(huán)境

習(xí)近平總書記指出：“要加快轉(zhuǎn)變政府職能，培育市場化法治化國際化營商環(huán)境。”在推進(jìn)行政復(fù)議體制改革的同時，甘肅省司法廳緊緊圍繞省委、省政府關(guān)于“強科技、強工業(yè)、強省會、強縣域”的部署要求，推動行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議，助力打造法治化營商環(huán)境，切實維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。

一是建立完善機制。推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，可以提升各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政意識，有利于從源頭上預(yù)防和減少行政違法現(xiàn)象的發(fā)生。省委全面依法治省委員會辦公室、省高級人民法院、省政府行政復(fù)議委員會辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好涉企業(yè)行政訴訟案件行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的指導(dǎo)意見》，建立健全行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)工作制度機制，進(jìn)一步推動行政機關(guān)負(fù)責(zé)人切實履行出庭應(yīng)訴的法定職責(zé)，提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)量。通過積極參與法庭調(diào)查和法庭辯論，就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見，實現(xiàn)“告官要見官、出庭要出聲”，不斷彰顯實質(zhì)性化解行政爭議的效能。

二是開展復(fù)議為民活動。組織省、市、縣三級行政復(fù)議機關(guān)干部圍繞行政復(fù)議進(jìn)企業(yè)開展復(fù)議為民活動，助力法治化營商環(huán)境建設(shè)。針對企業(yè)的實際需求，結(jié)合行政復(fù)議工作特點，組織“開展一次復(fù)議座談，進(jìn)行一次法治體檢，舉辦一場普法講座，贈送一批法律書籍，推廣一個服務(wù)平臺，強化一類矛盾調(diào)處，開通一條法援通道”的“七個一”活動，主動引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，放下思想包袱與顧慮，通過行政復(fù)議渠道解決行政爭議，維護(hù)自身合法權(quán)益。

三是實質(zhì)性化解行政爭議。在辦理行政復(fù)議案件過程中，始終堅持審查與調(diào)解相結(jié)合，注重加強復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的有機銜接聯(lián)動，將調(diào)解融入案前、案中等全過程，以多元化快速解決糾紛機制服務(wù)保障法治化營商環(huán)境建設(shè)。2022年5月，省司法廳在辦理一起藥品流通企業(yè)不服省直某執(zhí)法部門的行政復(fù)議決定案件中，充分發(fā)揮調(diào)解和解新機制的優(yōu)勢，邀請有關(guān)調(diào)解專家參與案件辦理，在案件受理后9天內(nèi)就成功將該起持續(xù)近7個月的重大行政爭議實質(zhì)性化解，被申請人主動改變原行政行為，申請人主動撤回行政復(fù)議申請，為企業(yè)挽回經(jīng)濟損失近1500萬元，穩(wěn)定了近150名員工的就業(yè)，得到群眾高度認(rèn)可，達(dá)到了政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一，為打造甘肅省法治化營商環(huán)境貢獻(xiàn)了“復(fù)議力量”。

六、下一步工作重點

盡管甘肅省行政復(fù)議體制改革現(xiàn)階段預(yù)期目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但是行政復(fù)議工作信息化程度低、規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)差、專業(yè)化水平不高等問題仍是制約行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用發(fā)揮的短板，繼續(xù)深化改革任務(wù)、常態(tài)化運行任務(wù)依然繁重。下一步，甘肅省將聚焦“辦案信息化、業(yè)務(wù)規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、監(jiān)督多元化、服務(wù)便民化”，以“五化”建設(shè)做好改革“后半篇文章”，推動甘肅省行政復(fù)議工作再上新臺階。

一是推進(jìn)行政復(fù)議辦案信息化建設(shè)。推動將行政復(fù)議信息化建設(shè)納入全省數(shù)字政府建設(shè)二期工程，以最快速度、最優(yōu)方案、最佳載體打造具有顯著甘肅特色的行政復(fù)議信息化平臺，推動全流程、全環(huán)節(jié)網(wǎng)上辦理，讓人民群眾足不出戶就可申請、辦理行政復(fù)議，探索更加生動、鮮活的甘肅行政復(fù)議工作經(jīng)驗。二是抓好行政復(fù)議業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)。圍繞行政復(fù)議接待、咨詢、立案、審理、聽證、調(diào)解、決定、監(jiān)督、送達(dá)、網(wǎng)上公開、基礎(chǔ)保障、檔案管理等方面的全要素規(guī)范、全流程再造，力爭三年內(nèi)提前實現(xiàn)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)目標(biāo)，使每一項工作環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范運行。三是抓好行政復(fù)議隊伍專業(yè)化建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行《甘肅省行政復(fù)議員管理辦法（試行）》，不斷強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力打造一支革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議隊伍。四是加快推出多元化行政復(fù)議監(jiān)督機制。推動落實行政復(fù)議倒逼依法行政的“組合政策”，強化對各級行政機關(guān)違法行政的監(jiān)督約束，全面提升行政復(fù)議公信力、權(quán)威性，倒逼推進(jìn)依法行政，助力法治政府建設(shè)。五是全面提升行政復(fù)議便民化服務(wù)平臺。加快改造升級甘肅省人民政府行政復(fù)議接待大廳及相關(guān)業(yè)務(wù)功能用房，打造省級層面首個高標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化、便捷化的行政復(fù)議便民服務(wù)大廳。