代表理論視角下影響村民議事會代表功能發(fā)揮的主要因素分析
——基于湖北省X市C村的微觀政治考察

胡平江 楊美枝

黨的十九屆五中全會指出，要“實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，深化農(nóng)村改革，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”1《中共十九屆五中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，《人民日報》，2020年10月30日。。近年來，為提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，廣大地方政府紛紛成立村民議事會、村民理事會等代表組織，促進與農(nóng)民的溝通互動，實現(xiàn)“共謀、共建、共管、共享”。通過對湖北省X市C村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民議事會不僅成為基層政府聯(lián)系農(nóng)民的重要方式，且在某些方面替代了村民代表會議等正式組織的功能。那么，作為非正式組織的村民議事會其代表功能發(fā)揮如何？有哪些因素影響其代表功能的發(fā)揮？本文嘗試從代表理論的角度出發(fā)，探討村民議事會代表功能的發(fā)揮狀況及其影響因素。

一、文獻梳理與問題提出

“代表”是當代政治學理論中的重要話題。漢娜·皮特金從“委托-代理”關(guān)系的視角，第一次對代表問題進行了系統(tǒng)研究，并認為代表是通過獲得被代表者的同意和權(quán)力委托而存在，必須為了選民們的利益去行事1[美]漢娜·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團有限責任公司2014年版，第203頁。。這也明確了西方學界對代表性質(zhì)的基本界定，即公民通過代表來表達、呈現(xiàn)自己的利益。在實踐過程中，代表早已超出簡單的“委托-代理”范疇。如簡·曼斯布里奇曾總結(jié)出“陀螺型”、“替代型”等代表模式2簡·曼斯布里奇：《反思代表模式》，鐘本章譯，載于《國外理論動態(tài)》2017年第5期。。但無論何種模式，代表功能仍然是構(gòu)成代表關(guān)系的核心要素，代表仍然是民意匯聚的象征和共同利益的聚合點，是民意在公共平臺上呈現(xiàn)的過程3段德敏、希琳：《從被動反映到主動塑造——建構(gòu)論視角下代表含義的轉(zhuǎn)換》，載于《國外理論動態(tài)》2021年第5期。。

代表功能是代表的基礎(chǔ)功能。但是，對于代表功能的理解卻存在“中西”分歧。在西方代表理論中，代表側(cè)重于對選民利益的代表，且往往并不能代表所有選民。議員通?？吹降闹皇切〉摹⒋渭壍倪x區(qū)而非完整的選區(qū)，通常只代表那些向他們捐款的選民并代表他們采取行動4Miler K C，Constituency Representation in Congress:The View from Capitol Hill，Cambridge University Press，2010，pp.160-163.。與此相對，在人民民主理論中，民意是一種強制性委托，代表必須服從作為整體的人民意志5陳明明、陳遠星：《代議制政府與代表制政府：一個理論和歷史的比較》，載于《學術(shù)月刊》2021年第7期。?？梢姡袊鴮W界與西方學界對代表性的理解差異，核心在于“公意”和“眾意”的差異。中國社會強調(diào)代表的對象是人民，西方社會代表的對象只有追求一己私利的個人6王紹光：《代表型民主與代議型民主》，載于《開放時代》2014年第2期。。

作為人民整體利益的代表如何發(fā)揮代表功能，蔡文成指出，人大代表與人民的關(guān)系主要體現(xiàn)在同構(gòu)共生上，即通過政黨結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、界別結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等組成體現(xiàn)人民的結(jié)構(gòu)，使其本身是人民的組成部分7蔡文成：《代表·回應(yīng)·責任：人大代表制度的政治邏輯》，載于《蘭州大學學報(社會科學版)》2017年第4期。。但在現(xiàn)實中，由于選舉權(quán)配置偏向城市、直接選舉的范圍偏窄等因素影響，制約了代表與人民的同構(gòu)共生關(guān)系8覃福曉：《論提高人大的代表性》，載于《中州學刊》2009年第3期。。同時，有學者發(fā)現(xiàn)，人大代表雖然從選舉維度獲得了獨立判斷本級行政區(qū)域內(nèi)人民意志和利益的權(quán)力，但是在履職時卻因制度上的高門檻和程序障礙而不能夠發(fā)揮出來9楊小虎：《人大代表的代表性研究》，載于《海南大學學報(人文社會科學版)》2008年第3期。?？梢姡斍按碇贫鹊牟煌晟?，使代表保持“獨立性”的理想受到較大約束。

在中國社會，評估代表的代表功能還特別需要關(guān)注政黨和國家對其的影響。如楊雪冬發(fā)現(xiàn)，人大代表功能的弱化沒有產(chǎn)生所謂的“代表赤字”，因為人大制度的運行服從了國家治理的總體要求，提升了整體治理績效，從而對沖了“代表赤字”的可能影響10楊雪冬、閆?。骸丁爸卫怼碧娲按怼?？——對中國人大制度功能不均衡的一種解釋》，載于《學術(shù)月刊》2020年第3期。。景躍進認為人大代表與中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)了“選舉式代表”和“規(guī)律-使命式代表”兩種代表理論，且在現(xiàn)實中后者的政治地位優(yōu)越于前者11景躍進：《代表理論與中國政治——一個比較視野下的考察》，載于《社會科學研究》2007年第3期。。對此，李宸、方雷等人提出了“先鋒代表制”這一概念，并指出這是歸屬于“黨和國家”整體維度的制度形式12李宸、方雷：《先鋒代表制：一個中國特色新政治概念的提出與解析》，載于《社會主義研究》2022年第1期。。但是，政黨和國家對代表的影響機制是什么，則需要進一步研究。

近年來，村民議事會、村民理事會等非正式代表組織廣泛興起。對此，鄭衛(wèi)東認為，組建“村建理事會”是完善鄉(xiāng)村“雙軌政治”的契機13鄭衛(wèi)東：《“雙軌政治”轉(zhuǎn)型與村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新》，載于《復(fù)旦學報(社會科學版)》2013年第1期。。肖濱、方木歡認為，村民代表議事制度能夠?qū)⒐蚕怼⒐h、公平、公開、監(jiān)督與問責六大要素進行有機整合，從而將民主與治理有效銜接14肖濱、方木歡：《以擴充民主實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”——基于廣東省下圍村實施村民代表議事制度的研究》，載于《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期。。徐勇、沈乾飛指出，村民議事會是保障農(nóng)民權(quán)利，破解農(nóng)民“形式有權(quán)，實際無權(quán)”困境的重要創(chuàng)新15徐勇、沈乾飛：《村民議事會：破解“形式有權(quán)，實際無權(quán)”的基層民主難題》，載于《探索》2015年第1期。。杜鵬認為由村民議事會承接村莊公共事務(wù)，與村民建立起利益聯(lián)系，調(diào)動了他們的政治參與1杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動力與治理機制——以成都“村民議事會”為例》，載于《中州學刊》2016年第2期。?？梢姡延醒芯總?cè)重從“治理”角度進行探討，而較少放在代表理論的視角下進行考察。

總的來看，學界多聚焦于人大制度等正式代表制度的研究，而較少對村民理事會等非正式代表組織進行考察。對于影響代表功能發(fā)揮的因素，主要關(guān)注政黨、政府對代表的影響，而較少考察農(nóng)民對代表的影響。相對于正式代表組織而言，村民議事會等非正式代表組織有著不同的運行機制，與國家、農(nóng)民也有著不同的互動關(guān)系。在此情況下，村民議事會等非正式代表組織的功能發(fā)揮如何，受什么因素影響？這些問題仍然有待進一步研究。

二、C村村民議事會的興起與運行

一般而言，自治組織模式較公共組織模式更能促進居民參與和社會公平2Tan R and Heerink N，"Public and Self-organized land Readjustment in Rural China- A Comparison"，Journal of Rural Studies，Vol.53，No.4，2017，pp.45-57.。在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，廣大基層政府日益重視對居民自治組織的培育與利用，特別是以村民議事會、村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等為載體的群眾議事決策組織不斷興起。本文所調(diào)查的湖北省X市C村，就通過組建村民議事會，推動鄉(xiāng)村建設(shè)取得了重要進展。

村民議事會這一代表組織的興起，源于加強村“兩委”與村民互動溝通的現(xiàn)實需要。C村有9個村民小組，共610戶，2700余位村民。近年來，C村因為干群關(guān)系緊張而成為遠近聞名的“典型村”。C村作為X市典型的“軟弱渙散村”，信訪矛盾突出，有村民多次赴X市和省政府上訪，甚至在5年時間內(nèi)更換了3位黨支部書記。2018年，X市為推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力實施“紅色頭雁”工程，即通過下派“第一書記”，整頓轉(zhuǎn)化“軟弱渙散村”的黨組織，且C村被納入第一批整頓轉(zhuǎn)化村。

第一書記是將政策目標、政府資源、基層干部和村民的利益等進行粘合的重要載體3郭小聰、曾慶輝：《“第一書記”嵌入與鄉(xiāng)村基層粘合治理——基于廣東實踐案例的研究》，載于《學術(shù)研究》2020年第2期。，更是基層黨組織和地方政府解決村莊治理和發(fā)展問題的直接體現(xiàn)。2018年6月，X市下派一位市場監(jiān)管局副局長到C村任第一書記。第一書記到任后，一是重新組織“村兩委”，包括免去原村支書等人，僅婦女主任一人留任；二是資源項目的引入，第一書記到任后爭取到一個土地增減掛鉤項目，獲得600余萬元的收益，成為C村鄉(xiāng)村建設(shè)的啟動資金；三是建立起入戶走訪制度，根據(jù)要求，第一書記每月走訪不低于10戶，支部書記每月走訪不低于20戶，村“兩委”成員每月走訪不低于10戶。

為落實土地增減掛鉤項目，村“兩委”開始重視起村內(nèi)一處98畝的荒置地。該片土地原為2015年時一位從事園藝工作的外村王姓老板與130戶村民簽訂協(xié)議合作經(jīng)營苗木，由于市場銷售困難，經(jīng)營效益不好，最終荒置。但村委會準備將土地收歸村集體時，卻引起了村民的不滿，甚至引致了部分村民的上訪。為推動土地增減掛鉤這一項目，村“兩委”積極發(fā)動老黨員、老干部、老教師等進行宣傳。最終，村委會以村民無法提供土地承包協(xié)議為由，認為該片土地不是村民承包地，屬于村集體所有。

土地增減掛鉤項目完成后，第一書記認為，通過具有一定威望的“代表”做工作和示范，其他村民就不會有意見。2018年8月，村“兩委”按照每個村民小組3人，共27人的形式組建“村民議事會”，其中村民小組長作為當然代表。對于另外兩名代表，由村委會通知各小組長自行組織并在第二天上午9點前上報名單，但對兩名代表如何產(chǎn)生并沒有提出具體要求。因此，村民小組長一般找平時對村里事務(wù)積極、帶頭作用強的“能人”擔任。推選產(chǎn)生出27名代表后，C村于2018年8月28日村內(nèi)主題黨日活動時宣布成立村民議事會。

土地增減掛鉤項目完成后，由于600萬元的補償資金并非直接支付到村委會，而是需要通過項目建設(shè)形式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出，因此C村并未停止建設(shè)的步伐。而在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，C村村“兩委”班子成員普遍認識到借力“村民議事會”的價值。如一位班子成員表示，鄉(xiāng)村建設(shè)是一個“先難后易”的過程，如果不經(jīng)過議事會決議，實施起來會很難；通過議事會決議，實施起來基本順利成功1訪談資料（20210110-1）。。對此，該村黨支部副書記總結(jié)了三點原因：一是村民不相信村干部，但鄉(xiāng)村建設(shè)需要找中間人做村民工作。二是議事代表長期在村，容易組織參加會議。三是議事代表大都積極為公，平常對于村委會的工作會積極帶頭2訪談資料（20210110-2）。。

村民議事會成立后，C村形成了“群眾倡議、支部提議、黨員大會審議、議事代表決議”的議事流程。其中，黨員大會審議和議事代表決議兩個環(huán)節(jié)都在每月定期組織的村內(nèi)主題黨日活動中進行。具體而言，一是由村“兩委”成員走訪征求意見；二是黨支部研究確定方案；三是提請支部黨員大會討論通過；四是提請27名村民議事代表決議；五是公布決議并公開執(zhí)行。在村民議事會的協(xié)助下，該村先后啟動了村莊道路硬化、自來水管網(wǎng)改造、田園綜合體建設(shè)等工程。據(jù)不完全統(tǒng)計，相關(guān)部門近三年在C村累積投入超過兩千萬元。這些項目的有效落地，村民議事會發(fā)揮了重要作用。該村第一書記將之歸納為“還權(quán)賦能”，即把決定權(quán)交給村民，以此把村民的發(fā)展熱情激發(fā)出來3訪談資料（20210110-1）。。

三、村民議事會的代表功能發(fā)揮

在現(xiàn)有研究中，對代表的代表功能主要存在兩種評價路徑：一是基于描述性代表理論，考察代表的構(gòu)成對不同群體利益進行反映；二是基于實質(zhì)代表理論，考察代表行為與群體偏好的契合度4林奇富、殷昊：《反思互聯(lián)網(wǎng)政治參與：代表性的視角》，載于《學術(shù)月刊》2020年第10期。?；诖?，本文將嘗試從三個維度衡量村民議事會代表功能的發(fā)揮狀況。一是代表的結(jié)構(gòu)組成，即結(jié)構(gòu)特征能否反映村民的結(jié)構(gòu)特征；二是村民對代表的授權(quán)、問責，即通過何種形式進行問責、追責；三是代表的代表行為，即表達、反映以及實現(xiàn)村民利益的情況。

（一）村民議事會的代表結(jié)構(gòu)及其代表性

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人，且村民代表的任期與村民委員會的任期相同。在C村的實踐中，由于村民外出務(wù)工、老人進城照顧小孩等因素影響，難以產(chǎn)生正式與固定的村民代表。一般而言，村“兩委”召開會議時請到哪幾位村民參加會議，該村民就是所謂的“村民代表”5訪談資料（20210109-3）。。同時，由于村委會對村民代表的需求動力不足，導(dǎo)致實際上村民代表不僅人數(shù)有限，且往往是由“老干部”替代，難以發(fā)揮其應(yīng)有功能。

在描述性代表理論看來，代表組織構(gòu)成全體人民的一個縮影，代表通過與社會大多數(shù)人的相似性來獲取代表性6陳浩宇：《描述性代表觀的復(fù)歸——理據(jù)與挑戰(zhàn)》，載于《國外理論動態(tài)》2021年第5期。。換言之，代表的社會身份、地位、階層等與選民的相似性，是影響其代表性的重要因素。在C村的村民議事會中，村民議事代表由村內(nèi)具有一定能力和威望的村民構(gòu)成。在27名村民議事代表中，有2人曾任村干部，12人現(xiàn)在或曾經(jīng)擔任村民小組長，另有3人為退休小學校長或村民小組會計。對此，有村民表示，“議事會是有面子的人去理事”7訪談資料（20210109-3）。。正因如此，有學者認為，這些參與者并非是普通公民，而是當?shù)鼐⒑汀俺壘用瘛保虼藢ζ浯硇蕴岢鰬岩?Frenkiel E，"Participatory Budgeting and Political Representation in China"，Journal of Chinese Governance，Vol.6，No.1，2021，pp.58-80.。

但是，從代表的群體范圍、成員規(guī)模來看，村民議事會無疑提升了村級組織議事決策的代表性。2017年，湖北省在全省推進主題黨日活動。在C村，則主要利用主題黨日這一時間開展民主議事。在成立“村民議事會”前，如2018年7月28日召開的黨支部主題黨日活動，應(yīng)到人數(shù)為25人，實到人數(shù)為19人。而在成立“村民議事會”后，2018年9月，該村召開“有關(guān)文物鼎·漢亭落戶定址表決會”，參加的黨員代表達到32人，其中村民議事代表參加25人。

（二）村民議事會的代表責任及其代表性

所謂代表，核心是委托人通過選舉授權(quán)特定的代表者來代表自己，并根據(jù)其表現(xiàn)給予懲罰或支持，以此確保其向委托者負責1參見聶智琪、談火生：《代表理論：問題與挑戰(zhàn)》，廣東人民出版社2018年版，第7頁。。在西方代表理論中，通過選舉進行授權(quán)和問責，是選民與代表之間聯(lián)系互動的重要渠道。但在中國社會，政治代表的法理基礎(chǔ)往往排斥“選舉中心論”，代表也并不以獲得選舉連任為動力。特別是對于村民議事會這樣的非正式代表組織而言，其代表往往因特定的建設(shè)或治理項目而生，隨著項目的完成而結(jié)束代表身份。C村村民議事代表的產(chǎn)生，并沒有經(jīng)過明確的村民選舉授權(quán)程序。其之所以成為村民議事代表，是由于日常生活中積累的權(quán)威。

中國的代表機制強調(diào)構(gòu)筑代表與選民間的“情境同構(gòu)”關(guān)系，使代表與選民保持長期接觸，以此產(chǎn)生兩者間具有共同生活情境的一體化結(jié)構(gòu)2嚴行健：《代表回應(yīng)性的制度實現(xiàn)機制：比較視野與中國模式探析》，載于《教學與研究》2022年第3期。。村民議事代表長期生活在村莊社會，與村民處于共同的熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，長期的接觸使其具備了解村民利益訴求的良好條件。因此，在村“兩委”看來，獲得村民議事代表的認可，也就意味著得到多數(shù)村民的認可，即“有村民議事會的集體決議，村委會就可以名正言順地實施”3訪談資料（20210110-4）。。如該村每年要求村民繳納灌溉水費等費用，并通過村民議事會形成決議，對沒有交費的村民進行處罰，包括不提供自來水收費打卡服務(wù)等。

但是，授權(quán)程序不明確也使村民議事代表面臨身份認同缺乏的問題。在C村，村民議事代表的產(chǎn)生很大程度上取決于村“兩委”的偏好，并未與村民之間建立起穩(wěn)定的代表關(guān)系。如議事代表DX表示，不僅村民不知道他是議事代表，其本人也不知道自己是代表4訪談資料（20210109-1）。。在基層治理過程中，社區(qū)領(lǐng)袖極大地影響著村民的行為，政府需要通過吸納來控制其影響力5Cai Y，"Community Elites and Collective Action: The State and the Starved during the Chinese Famine(1959-61)"，Politics & Society，Vol.48，No.1，2019，pp.99-130.。總體來看，村民議事代表并沒有進行代表的主體認知，也缺乏村民施加的問責壓力。在某種意義上，其主要是村“兩委”將村莊中的鄉(xiāng)土權(quán)威整合到村莊治理體系中，實現(xiàn)對村莊精英的“吸納”的治理行為。

（三）村民議事會的行動效能及其代表性

在中國，代表是什么沒那么重要，重要的是代表做了什么，重要的是代表所做出的真實可見的貢獻6托馬斯·海貝勒：《“代表”概念的回顧及其在中國的應(yīng)用》，周艷輝譯，載于《國外理論動態(tài)》2017年第5期。。因此，村民議事代表在多大程度上能夠影響村莊決策和實現(xiàn)村民利益，是衡量其代表效能的重要方面。根據(jù)C村村民議事會議事規(guī)則的設(shè)定，黨支部起核心領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)在某種程度上也壓縮了村民議事代表的行動空間，導(dǎo)致其功能聚焦于對黨員大會通過的方案進行表決，而意見征集、方案制定等功能并未得到發(fā)揮。

在實際運行過程中，村莊議事決策過程會進一步簡化，村民議事代表的行動和作用空間被進一步壓縮。據(jù)2019年6月28日主題黨日活動的會議記錄記載，在民主議事環(huán)節(jié)中，黨員MSC、HFH，群眾TDR、TMD等提出，第5-9村民小組的村民房屋后地塊上所剩雜樹及樹苗應(yīng)盡快清除。對于這一提議，全體參會黨員干部及議事代表一致同意，將清理出的地塊納入“土地增減掛鉤”項目規(guī)劃中。在此基礎(chǔ)上，黨支部書記將此作為7月份的主要工作任務(wù)。由此可見，村莊決策并不一定遵循嚴格的提議、討論、決議和公示等過程。

中國政治中的兩種代表理論所體現(xiàn)的不同價值理念和制度設(shè)計張力在基層政治中已經(jīng)開始充分表露出來7景躍進：《代表理論與中國政治——一個比較視野下的考察》，載于《社會科學研究》2007年第3期。。C村村民議事會行動空間的不斷壓縮，體現(xiàn)的正是與黨組織先鋒代表的張力。名義上，村民議事會具有較大的權(quán)力，“有的工作哪怕村黨支部已研究成熟，如果村民議事會投了反對票，就必須推倒重來”8訪談資料（20210110-6）。。但實際上，村民議事會難以反對黨支部的提議。如C村27名議事代表中最知名的“刺頭”TSL，平時雖然會指出村委會的不足，但并不反對村委會的決策。對此，村民議事代表DZ表示：“有意見也沒有人聽，我們就是端上去的一碗菜，充人數(shù)的。”1訪談資料（20210109-1）。正因如此，村“兩委”認為，村民議事代表相較村民代表更能夠與村委會保持“步調(diào)一致”。

代表結(jié)構(gòu)、代表責任、代表效能是衡量代表組織功能發(fā)揮的三個重要維度。在理想狀態(tài)下，三個維度條件的充分滿足，代表組織的代表功能將能夠得到有效發(fā)揮。在三個維度條件難以同時滿足的情況下，代表的成員擴充是提升代表功能發(fā)揮水平的最簡單和最直接的辦法，但并不意味著能夠真正實現(xiàn)被代表者的訴求和利益。代表的行動效能是對代表行為結(jié)果和貢獻的直接體現(xiàn)，但代表能否真正代表和實現(xiàn)被代表者的利益，需要通過代表的責任機制加以約束。在C村，依據(jù)村民自治制度設(shè)立的“村民代表”難以適應(yīng)村莊現(xiàn)實情況，使其陷入虛置狀態(tài)。村民議事會的設(shè)立，在一定程度上增強了議事代表的代表性。然而，其代表功能的發(fā)揮仍然受到約束，并未達到理想狀態(tài)。

其一，代表結(jié)構(gòu)的功能釋放，即通過擴充代表的人員構(gòu)成，提升代表與居民的同質(zhì)性程度。C村通過村民議事代表的設(shè)置，擴充了村民代表的人數(shù)構(gòu)成，一定程度上增強了村民的利益表達。但通過代表人員的拓展來提升代表功能發(fā)揮，需要甄別代表人員與居民是否具有相似性。即代表是否能夠體現(xiàn)不同群體的居民結(jié)構(gòu)，特別是能否代表普通居民。

其二，代表責任的功能釋放，即居民通過授權(quán)、問責以及日常交往等方式對代表施加壓力，使代表承擔起為居民利益而行動的責任。從C村的村民議事會的運行來看，村民議事代表并非通過正式的選舉授權(quán)程序產(chǎn)生，也缺乏村民對其問責的正式渠道。但是，村民議事代表與村民生活在共同的熟人社會網(wǎng)絡(luò)之中，或能在一定程度上激發(fā)村民議事代表的代表責任。

其三，代表效能的功能釋放，即代表擁有有效的行動空間，能夠?qū)矝Q策施加有效影響，從而實現(xiàn)所代表居民的利益。在C村，由于黨支部的積極主動作為，導(dǎo)致大量村民議事代表可以承擔的功能被黨支部、黨員所替代，從而限制了村民議事代表的功能發(fā)揮。但是，村民議事會的存在有效提升了村委會的行動合法性，使村委會能夠更好地執(zhí)行、落實鄉(xiāng)村建設(shè)等政策任務(wù)。

四、影響村民議事會代表功能發(fā)揮的主要因素

村民議事會的設(shè)立，在一定程度上提升了村莊議事決策的代表性，但其代表功能的發(fā)揮仍然受到諸多因素的約束。那么，是什么因素影響或者決定了“代表”的類型轉(zhuǎn)換？是什么因素影響著村民議事會“代表”功能的發(fā)揮？

（一）整體利益的塑造

在西方代議制中，議員代表的往往是個體利益，并通過選舉競爭形式取得對特定群體利益的代表權(quán)。議員通常看到的只是小的、次級的選區(qū)而非完整的選區(qū)，通常只代表那些向他們捐款的選民并代表他們采取行動2Miler K C，Constituency Representation in Congress:The View from Capitol Hill,Cambridge University Press，2010，pp.160-163.。在中國社會，中國共產(chǎn)黨是全體人民整體利益的最高代表。作為黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民議事會，其代表的同樣是村民的整體利益。但是，在不同條件下，村民的整體利益并不相同。從C村的實踐來看，村民的整體利益存在存量利益與增量利益兩種形態(tài)。

所謂“存量整體利益”，是指村民所關(guān)注的整體利益是村莊業(yè)已存在的利益。如在開展鄉(xiāng)村建設(shè)之前，C村享受的政府資源投入和建設(shè)項目相對有限，此時村民聚焦于內(nèi)部資源的分配公平問題。當“存量整體利益”的相對合理分配，或者并不存在利益的調(diào)整時，往往村民與村“兩委”組織處于互不干擾狀態(tài)，即“太平有道之世，國與民更仿佛兩相忘”3梁漱溟：《中國文化要義》，安徽師范大學出版社2014年版，第166頁。。但是，當利益分配或調(diào)整存在不公平時，往往意味著部分村民利益的受損，并引發(fā)村民的不滿和利益維護行動。如C村部分村民曾就村里的1000多畝土地流轉(zhuǎn)問題而多次上訪。

鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，國家資源的大量進入使村民關(guān)注“增量整體利益”的分配。如村莊道路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等。由于大規(guī)模輸入的增量利益往往是“過了這個村，就沒這個店”，因而也給村級組織帶來了整體利益維護和實現(xiàn)的動力。如村紀檢委員TMX表示：“國家投入是一級級上漲，做的越好，資源就越多。如果亂了，就不會投入?！?訪談資料（20210111-2）。同時，由于增量利益的輸入給村民帶來的是紅利而非利益損失，因此對村莊治理表現(xiàn)出較大的寬容度。如議事代表ZC表示：“國家有這個政策，我們享受國家的政策。因為不需要我們老百姓出錢，沒有不支持的。”2訪談資料（20210111-5）。

（二）國家權(quán)力的介入

西方代議制是建立在國家和市民社會的二元對立結(jié)構(gòu)上，而中國社會中的代表制是建立在國家和社會一體化的理論假設(shè)上的3陳明明、陳遠星：《代議制政府與代表制政府：一個理論和歷史的比較》，載于《學術(shù)月刊》2021年第7期。。國家與社會關(guān)系的不同模式，影響著代表的行為方式和功能的發(fā)揮。在西方，代表將公民的偏好轉(zhuǎn)化為政策、法律，并要求行政機構(gòu)執(zhí)行。但是，少數(shù)服從多數(shù)的代議原則，驅(qū)使每一個群體都想成為“多數(shù)”，并通過擊敗其他群體和集團來使自己的支配地位得到承認4張乾友：《超越對抗政治——對代表性原則的理論反思》，載于《江蘇社會科學》2015年第4期。。因此，代議制中的代表是不同主體進行權(quán)力競爭和支配其他群體的工具。

與此相對，在中國的人民民主制度中，中國共產(chǎn)黨的先鋒隊代表作用能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策與人民利益的統(tǒng)一。從C村的實踐來看，國家介入對代表功能的提升主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對代表組織的重塑。村民議事會并非村民自發(fā)組織成立，而是黨支部的主動創(chuàng)建，用以破解村民代表會議運行不暢的問題；二是對村民需求的發(fā)現(xiàn)。如在C村，通過黨的紀律要求村“兩委”成員對村民進行走訪并征求意見。村“兩委”走訪收集的意見交由支部黨員大會討論，最終交由村民議事會決議。

只有當代議民主在對人負責方面具有回應(yīng)性、在對事負責方面具備有效性時，政治代表性才能獲得最大程度的實現(xiàn)5高春芽：《行政國家視野中的政治代表性重構(gòu)：選舉與治理》，載于《學術(shù)界》2018年第1期。。國家通過組織的創(chuàng)建以及動員，有效促進了村民議事會代表功能的發(fā)揮。但是，國家的介入并非越多越好。在C村，黨支部對議事過程具有主導(dǎo)性影響，且承擔了意見收集、方案制定、執(zhí)行落實等具體責任。這就導(dǎo)致對村民議事會缺乏有效放權(quán)，使其行動空間受限。換言之，村民議事會并不能在議事過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以至于有議事代表認為自己只是“端上去的一碗菜”，是充人數(shù)的工具。

（三）村民壓力的輸導(dǎo)

代表組織是銜接和協(xié)調(diào)居民訴求與政府行動的重要載體。一般而言，村民對代表組織施加影響主要有兩個途徑：一是選舉授權(quán)與問責的正式制度途徑。與西方不同的是，中國社會中選舉并非影響代表行為的主要途徑，但仍然有著重要積極影響?！八麄兏赡苁菫楹蜻x人提名和正式選舉階段所形成的公民授權(quán)的認知和積極履職的道義責任感所激勵?！?黃冬婭、陳川慜：《縣級人大代表履職：誰更積極?》，載于《社會學研究》2015年第4期。二是代表與被代表者的日常聯(lián)系。與選民的接觸、服務(wù)，是代表獲取認同并影響代表行為的重要因素7Fenno R F J，Home Style: House Members in Their Districts，Longman Press，1978，p.158.。特別是在村莊、村落等較小治理單元中，代表與被代表者的日常聯(lián)系更為緊密，作用更為明顯。

在中國社會，代表一方面承擔著人民利益代表的功能，另一方面也應(yīng)國家要求承擔更為具體的治理責任，甚至治理職責任某種程度上優(yōu)先于代表功能8楊雪冬、閆?。骸吨卫怼碧娲按怼保俊獙χ袊舜笾乒δ懿痪獾囊环N解釋》，載于《學術(shù)月刊》2020年第3期。。兩大功能如何分配，抑或代表功能能否充分發(fā)揮，則與村民壓力的輸導(dǎo)強度密切相關(guān)。一般而言，居民參與往往呈現(xiàn)一種“防御性參與”狀態(tài)，即在政府對他們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生實際影響之前，居民表現(xiàn)出強烈的不參與，并傾向于吸收任何問題或不便9Huang P，Vanesa Castán Broto and Westman L K，"Emerging Dynamics of Public Participation in Climate Governance:A Case Study of Solar Energy Application in Shenzhen，China"，Environmental Policy and Governance，Vol.30，No.6，2020，pp.306-318.。特別是在政府外部資源大量輸入的情況下，村民會對村莊治理表現(xiàn)出較高寬容度。此時，村民并不會向村民議事代表施加“問責”壓力，甚至不關(guān)心誰作為“代表”。

在弱村民壓力和強國家權(quán)力主導(dǎo)下，村民議事會可能更偏重治理職責任而弱化代表功能。如對代表的組成側(cè)重于鄉(xiāng)賢精英等少數(shù)群體?；鶎訁f(xié)商民主確實有助于向以前被排除在外的參與者開放決策過程，但這些參與者并非是普通公民，而是當?shù)鼐⒑汀俺壘用瘛?Frenkiel E，"Participatory Budgeting and Political Representation in China"，Journal of Chinese Governance，Vol.6，No.1，2021，pp.58-80.。C村村“兩委”主動建構(gòu)起村民議事會這一組織，是將村民議事代表視為“先知先覺”者，將普通村民視為“后知后覺”者2訪談資料（20210110-1）。。此時，村“兩委”主要嘗試借助對村民議事代表的吸納來帶動村民的認可、支持，而較少考慮普通村民如何授權(quán)、問責村民議事代表。

在一般狀態(tài)下，或者國家資源投入有限時，村民更加關(guān)注自身利益。當利益受損或面臨分配不公時，可能對代表組織施予較大壓力。此時，需要提升代表組織的代表功能，進而了解、疏導(dǎo)村民的利益訴求。當既有代表組織無法有效發(fā)揮其應(yīng)有代表功能時，村民可能通過上訪等形式尋求國家權(quán)力的介入。當前村民議事代表的興起，正是村民代表無法有效適應(yīng)村民訴求表達需要的產(chǎn)物，其目的在于推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動與村民需求的有效協(xié)調(diào)。相對于國家權(quán)力主導(dǎo)的代表組織重塑，村民壓力影響下的代表組織重塑將更為注重代表功能的發(fā)揮。

總的來看，“兩大情境、兩大主體”影響因素相互作用，又在一定階段相互轉(zhuǎn)換（如圖1所示）。一般而言，國家的積極介入將在短時間內(nèi)給村莊社會帶來巨大的外部利益。此時，村民的利益聚焦點變?yōu)椤霸隽坷妗敝鲗?dǎo)下的整體利益觀。由于村民是利益的享受者而非受損者，因此對村“兩委”、村民議事會等組織表達出較高的寬容度，甚至能夠承受一定程度的利益讓渡。而在缺乏國家介入的情況下，由于村莊無法短時間內(nèi)獲得龐大的增量資源，村民則會聚焦于“存量利益”如何分配。當存量利益未受損時，村民與村級組織處于“兩相忘”狀態(tài)，村級組織對村民而言處在懸浮狀態(tài)。但是，當存量利益面臨分配不公或者受到損害時，村級組織則會面臨來自村民的巨大問責壓力，甚至通過上訪等形式尋求基層政府的介入。C村下派第一書記以及鄉(xiāng)村建設(shè)的率先啟動，在很大程度上就是基層政府化解該村村民利益矛盾和上訪壓力的嘗試。

圖1：村民議事會功能發(fā)揮的影響因素與轉(zhuǎn)換路徑示意圖

五、結(jié)論

建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，是推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動的內(nèi)在要求之一。村民議事會等代表組織，是促進村民、村“兩委”、基層政府之間有效溝通互動，實現(xiàn)、維護和發(fā)展好村民權(quán)益的重要平臺。因此，對村民議事會的考察，既不能在“國家—社會”或“公民—代表”的二元關(guān)系中考察，而應(yīng)在“政府—代表—被代表者”的三元關(guān)系中考察其代表性。換言之，代表的代表性不僅取決于與公民的互動，也取決于與政府的互動。

代表功能的有效發(fā)揮體現(xiàn)在代表結(jié)構(gòu)、代表責任、代表效能等多個方面。從C村的實踐來看，村民議事會通過代表人數(shù)的擴大、代表與村民的熟人社會聯(lián)系等，在一定程度上激活了其代表功能的發(fā)揮。但是，村民議事會等代表組織由于缺乏正式的“授權(quán)-問責”機制和明確的議事決策權(quán)力，其代表功能的發(fā)揮也受到了限制。因此，村民議事會等代表組織的設(shè)立，并不意味著代表功能的有效發(fā)揮。如何在代表組織的組織結(jié)構(gòu)、運行機制等方面進行配套保障，是實現(xiàn)其功能有效發(fā)揮的關(guān)鍵所在。

村民議事會的代表功能發(fā)揮，受到“兩大情境、兩大主體”因素的影響。在存量整體利益觀下，當村民利益受到損害時，將對代表施加較大壓力，從而倒逼代表組織代表功能的增強。在增量整體利益觀下，作為利益享受者的村民對代表施加壓力較小，代表組織主要受到國家權(quán)力的塑造，在功能上也可能偏重自上而下的治理而忽視自下而上代表功能的建設(shè)。當前，鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)的大力推進為農(nóng)村代表組織的重塑提供了有利空間，能夠有效將村民的利益關(guān)注點從“存量整體利益”轉(zhuǎn)向“增量整體利益”，為村民議事會等代表組織的運行營造相對寬松的環(huán)境。

在鄉(xiāng)村建設(shè)背景下形成的“代表熱”仍然需要關(guān)注兩大問題。一是要避免重組織形式而輕視組織運行機制的建設(shè)，即需要從代表結(jié)構(gòu)、授權(quán)機制、行動權(quán)力等方面進行配套，使代表組織真正運行起來。由于“增量整體利益”下的村民議事會可能偏重協(xié)助國家進行自上而下的治理，從而容易輕視對其代表功能這一本職功能的建設(shè)。二是在國家投入減弱后，村民的利益關(guān)注點必然從“增量整體利益”轉(zhuǎn)回“存量整體利益”。此時，村民對自身利益將更為關(guān)注，將對代表組織施予更大壓力。如何協(xié)調(diào)村民利益，如何保障村民利益的有效表達，將是推進村民議事會等代表組織從產(chǎn)生走向成熟的關(guān)鍵。