論BOT項目融資模式在基礎設施建設中的應用

潘靜 中節(jié)能鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司

BOT是政府和企業(yè)之間合作建設公共基礎設施的模式。在傳統(tǒng)的公共基礎設施建設模式中，單靠政府或者融資平臺的力量很難實現(xiàn)項目的預期收益。因此政府迫切需要引入民間的資本和力量，以減輕政府融資和建設的壓力。BOT項目融資模式就是在這種背景下產(chǎn)生的。在實際應用中，該融資模式還存在一系列的風險，比如項目環(huán)境風險、項目建設風險、政府監(jiān)管風險和法律法規(guī)風險等。因此開展BOT項目融資模式在公共基礎設施建設中應用的研究具有較強的緊迫性。

一、相關概念介紹

（一）BOT項目融資

BOT，是英文 Build Operate Transfer首字母的組合，其中文含義為建造、經(jīng)營和轉(zhuǎn)移，是民間資本參與公共基礎設施的設計、建造、運營和維護，并通過向社會提供產(chǎn)品和服務獲得收益的模式。政府一般會通過契約的方式授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)在獲得了特許經(jīng)營權(quán)之后，可以以此為依據(jù)從多種渠道獲得融資，并開展項目的建設和專業(yè)化的運營。在特許經(jīng)營權(quán)結(jié)束以后，企業(yè)再將項目轉(zhuǎn)移給政府[1]。這種模式完成了公共基礎設施建設的民營化，是市場和政府相結(jié)合的混合項目建設模式。

（二）BOT項目流程

BOT并不是建設、運營和轉(zhuǎn)交三個過程的簡單組合。通常而言，該模式包括項目決策、融資施工、專業(yè)運營和向政府移交項目四個步驟。其中在項目決策階段，主要內(nèi)容包括對項目的前期調(diào)查和確定合作方；融資施工階段內(nèi)容主要包括從多種渠道獲得融資和開展項目建設；專業(yè)運營階段主要包括專業(yè)化的管理以及對管理過程的監(jiān)督；轉(zhuǎn)移階段的內(nèi)容主要是企業(yè)將項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。在整個的項目周期之內(nèi)，政府和項目投資人都必須積極參與項目融資、建設、運營和轉(zhuǎn)移的整個流程[2]。

（三）BOT模式的特點

BOT模式的特點體現(xiàn)在以下幾個方面：BOT模式的參與主體包括政府、項目發(fā)起方、項目公司、運營機構(gòu)、保險機構(gòu)和承建商等[3]；項目獲得融資的依據(jù)并不是投資人的資信，而是項目中所含的資產(chǎn)和預期帶來的現(xiàn)金流量；項目所獲得資金應該堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，不得將建設資金挪作他用；一般情況下，項目投資的額度較大；公共基礎設施項目建設的技術難度較大，建設周期要較長，有可能會引入國外技術[4]；所建設項目一般對地區(qū)的經(jīng)濟影響較大；項目建成以后所推行的運營是面向市場的，以營利性為主導的；項目建設方會享受來自政府的多項優(yōu)惠政策。

二、BOT項目融資模式實施的可行性

BOT項目融資模式不僅適用于國內(nèi)的公共設施建設，也同樣適用于國外的基礎設施建設活動，具有廣泛的適用性。該模式的可行性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，有利的國際環(huán)境。世界銀行和國際貨幣基金組織等國際組織對于各國的基礎設施建設提出了采用BOT融資項目模式的建議，并提供了貸款方面的支持。這就為發(fā)展中國家加速進行基礎設施建設提供了有利條件[5]。

其次，民間資本力量雄厚。經(jīng)過社會經(jīng)濟的長期發(fā)展，部分民營企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模不斷擴大、資產(chǎn)實力迅速提升、具有雄厚的資金儲備。同時，民間企業(yè)存在對政府的天然信任，期望通過項目投資獲得穩(wěn)定的投資收益[6]。

最后，BOT項目建設專業(yè)運營和維護是項目投資方主導的。項目投資方會引入市場化的機制和手段加強成本控制提升護理能力。市場化經(jīng)營模式和管理經(jīng)驗正是值得政府參考和借鑒的。

三、BOT項目融資模式存在的風險類型

BOT融資項目模式存在的風險類型主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、項目環(huán)境風險，BOT項目開展的前期需要實施大量工作，需要開展前期調(diào)研，實現(xiàn)對項目法律層面、經(jīng)濟層面和技術層面的論證。同時，項目所處的外部環(huán)境中存在多種不確定因素，比如原材料市場價格的變動、技術的更新?lián)Q代等等。此外，環(huán)境風險還包括政策與法律層面的因素，比如會計準則和稅法的變動等。

第二、項目建設風險。項目建設是BOT項目的重要階段，其面臨著多樣化的風險要素，比如工程延期、設計變更、追加預算、發(fā)生污染、資金鏈斷裂等。同時，建設中也有可能存在安全隱患，導致安全事故的發(fā)生等。比如項目建設參與方在前期調(diào)研時確定的概算金額不合理，與建設期實際需要的資金存在明顯差異，導致項目成本超支，無法按時完成。

第三、項目運營風險。項目建設完工之后，運營方需要采取專業(yè)化的方式開展項目運營，并有可能存在未能實現(xiàn)預期收益甚至虧損的風險。比如運營方可能會出現(xiàn)成本上漲、定價失誤、營銷策略失敗、市場需求不足、同行的惡性競爭等情況。此外，運營方出現(xiàn)的舞弊風險也屬于項目運營風險。產(chǎn)生運營風險的主要因素是項目運營方的運營水平太低，無法合理有效地配置經(jīng)營資源。

第四、項目移交風險。在項目運營期間結(jié)束之后，企業(yè)需要將項目特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，這一過程可能會出現(xiàn)移交周期變更、項目驗收失敗、財務處理失誤等問題。比如在項目移交時，有可能會因為合同條款和結(jié)算金額的爭議，導致移交被延期，甚至會產(chǎn)生矛盾。

第五、不可抗力風險。所謂BOT項目的不可抗力風險主要指的是項目受到戰(zhàn)爭、地震、洪澇、火災等因素影響所造成的工程延期或人員傷亡的風險。

四、BOT項目融資模式在基礎設施建設中存在的問題

（一）法律法規(guī)缺失

公共基礎設施建設一般都是國家的重大項目，具有較強的社會與經(jīng)濟意義，因此，項目容易受到政治與法律因素的影響。比如項目所在國出現(xiàn)政治更替，導致公共基礎設施項目被征用；項目所在地的法律法規(guī)不完善，導致項目建設方與政府簽訂的合同未能生效等。由于BOT項目在國內(nèi)開展的時間并不長，因此，當下關于BOT項目的法律還較為欠缺。此外，國家鼓勵在公共基礎設施建設中引入BOT項目主要是為了引入社會資本和力量來完成項目建設，然而政策層面卻沒出具有關此項目的有關規(guī)范，因此，BOT 融資項目模式中的諸多行為缺乏法律和政府的有效監(jiān)管。一旦BOT項目融資模式建設中出現(xiàn)問題，那么就很可能因為缺乏法律依據(jù)，而陷入爭議。

（二）風險分配失衡

BOT項目融資模式的參與方包括所在地政府、項目主辦人和項目貸款人，這三者在項目中所面臨的風險類型與承擔的責任都存在較大差異。一方面，項目主辦人負責項目的施工、運營和維護因此面臨的風險因素較多，比如政治風險、金融風險、經(jīng)營風險，因此，項目主辦人期望同政府能簽訂銷售和保證協(xié)議，使政府成為風險共擔者，而政府在BOT項目融資模式項目中較多以項目支持者和監(jiān)管者的角色存在，因此，政府大概率不會簽訂類似協(xié)議，這就導致部分投資主體缺乏參與的積極性。另一方面，BOT項目融資模式存在與政府相關的信用風險。項目前期的審批都是由政府完成的，在實踐中，部分政府部門缺乏服務意識，審批時間過長，加大了項目主辦人的時間成本。同時，部分官員基于政績考量，缺乏對各利益主體的協(xié)調(diào)，和對項目的統(tǒng)籌規(guī)劃，容易損害社會利益，但是，政府部門則很難被追責。

（三）投資回報周期過長

從前文的敘述中可知，很多公共基礎設施需要大量的投資，同時建設周期較長，甚至長達十年以上。在項目的調(diào)研期和項目建設期，有關主體需要進行數(shù)額巨大的投資，而項目建設和運營的成本需要在運營期得到長期且穩(wěn)定地收回。雖然部分項目中的土地使用權(quán)由政府劃撥，并且部分附加稅額得到免除。但這并沒有在較大程度上降低項目主辦人的投資成本。如果采用動態(tài)評估法對項目的經(jīng)濟效益進行分析，使用貼現(xiàn)率、收入增長率、經(jīng)營收入等指標，結(jié)果發(fā)現(xiàn)幾乎諸多項目都會在項目運營的后半段實現(xiàn)扭虧為盈。除此之外，項目運營中還會面臨一系列突發(fā)情況，比如材料與人力資源價格上漲帶來的成本飆升等，都會給盈利水平的提升帶來一定的不確定性。由此可見，項目的投資回報周期較長。

（四）項目主辦方人員專業(yè)素質(zhì)不足

BOT項目融資模式要求各個參與方具有專業(yè)的項目建設素養(yǎng)，以實現(xiàn)對風險的識別、評估和應對。在實踐中，BOT項目參與人的專業(yè)素質(zhì)不足。一方面，項目主辦人需要確定融資渠道，以獲得資金。融資的模式具有多樣化的特點，各種融資模式的成本與風險具有較大的差異性。這要求項目主辦人能從企業(yè)運營狀況出發(fā)選擇融資組合，事實上，部分企業(yè)人員不具備構(gòu)建融資組合的能力。另一方面，項目建設方在建設中需要具備良好的預算管理意識，能通過預算信息系統(tǒng)實現(xiàn)對項目材料的事前規(guī)劃，確保工程能在規(guī)定的工期內(nèi)完成?，F(xiàn)實中，部分項目建設方工作人員的學歷水平較低，不具備預算管理和信息技術的應用能力，這種狀況阻礙了項目的建設和運營。

五、促進BOT項目融資模式在基礎設施建設中發(fā)揮作用的對策

（一）完善法律法規(guī)

BOT項目融資模式的應用較為復雜，涉及多元化的主體，同時也會受到國家政策法律、匯率政策、利率政策的影響，因此，國家應該加強對BOT項目融資模式的法律建設，以明確各個參與方的權(quán)利與義務，減少融資項目糾紛。專門的法律能實現(xiàn)對BOT項目融資模式的有效監(jiān)管。與此同時，為了鼓勵BOT項目融資模式在公共基礎設施建設中的應用，國家應該制定針對BOT項目融資模式的稅收優(yōu)惠政策，通過免稅和減稅降低項目建設與運營的成本。為了鼓勵貸款方在融資方面的支持，政府應該出臺關于貸款方的優(yōu)惠政策，比如可以規(guī)定為BOT項目融資模式提供貸款所獲得的投資收益免征所得稅。

（二）均衡分配各方面風險

BOT項目各個參與方所面臨的風險水平是不同的，這導致部分參與方缺乏主動參與性。因此，BOT項目模式的各個參與方應加強協(xié)商，均衡分配各自風險。首先，項目建設方可以加強同上下游供應鏈企業(yè)的聯(lián)系，形成利益者聯(lián)盟，及時規(guī)避原材料價格變動和技術升級帶來的風險。其次，對于項目成本超支的風險。政府應建立各參與方的定期協(xié)商制度，建立風險共擔機制，將成本超支彌補缺口的責任分配給政府、項目主辦人和貸款方。就項目主辦人而言，其股東可以依據(jù)資本比例確定融資金額，以解決融資缺口問題。最后，項目主辦方同政府建立良好的合作關系，積極尋求政府的保證和承諾是一種有效應對風險的方法。比如取得政府承諾不會無條件征收、給予項目建設虧損補償?shù)?。這種方式讓項目建設和運營中的風險實現(xiàn)了共同承擔。

（三）提升項目投資回報率

在發(fā)達國家，項目主辦人為了保證項目的盈利能力，可以向政府要求項目投資回報率。對于發(fā)展中國家，首先，政府可以為項目建設方提供一定的基礎性回報率，保證項目建設方不會虧損。這樣一方面能提升項目建設方的信心，另一方面，也能保證項目的正常進行。其次，政府可以與項目主辦人簽訂投資回報的保證協(xié)議，為項目的基礎回報作擔保。這種模式明確了項目建設的投資回報底線。最后，對于項目建設方而言，要對建設計劃進行經(jīng)濟性和技術性的論證，應努力提升經(jīng)營管理水平，加強成本控制，突出創(chuàng)新能力和服務水平，從而真正提高經(jīng)營收益。

（四）優(yōu)化人力資源管理

BOT項目融資模式要求各個參與方都具備較高的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德水平。因此，優(yōu)化BOT項目融資模式的人力資源管理具有較強的緊迫性。首先，對于政府部門而言，應該樹立正確的“政績觀”，不能僅僅將GDP作為考核官員的標準，這樣就會導致無效的BOT項目融資重復建設。因此，政府部門要調(diào)整針對官員的考核標準，將BOT項目融資模式的科學性、合理性和盈利能力納入考核指標，這樣有利于政府部門工作人員素質(zhì)的提升。其次，對于項目建設方而言，要在人才的招錄方面控制招聘質(zhì)量，加強對應試人員專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)責任感的考核。同時，項目建設方還應建立長效的人才培訓機制，就BOT項目融資模式的運行邏輯，項目建設、項目運營、合同管理和融資模式的選擇開展培訓。

六、結(jié)語

實踐證明，BOT項目融資模式是一種行之有效的建設模式，尤其適用于公共基礎設施的建設。這種模式構(gòu)建了項目主辦人、政府和貸款方的合作機制，明確各個主體的權(quán)利與義務，實現(xiàn)了各方的雙贏。然而在實踐中，BOT項目融資模式在國內(nèi)的應用時間較晚，仍然存在一系列的弊端和漏洞，比如面臨著項目環(huán)境風險、項目建設風險、項目運營風險和不可抗力風險。這就要求有關部門加強法律法規(guī)建設、提升項目的投資回報率、建立風險共擔機制、優(yōu)化人力資源的管理等。只有這樣才能讓項目在市場化的運營中實現(xiàn)盈利，最終保障各個參與方的利益。期望文章的研究能為BOT項目融資模式在公共基礎設施建設中的應用提供一定的借鑒。