對做好紀檢監(jiān)督工作的幾點基本認識*

朱詩柱

(中共國家稅務總局黨校， 江蘇 揚州 225002)

“已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，這是黨的十九大對我國經濟發(fā)展作出的內涵極其豐富深刻的重大戰(zhàn)略判斷?；谏鐣袡C體發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性要求，遵循經濟、政治、文化、社會、生態(tài)發(fā)展各方面不可能單兵突進、孤軍冒進的規(guī)律，“推動高質量發(fā)展”在黨的十九屆五中全會上被設定為新發(fā)展階段社會有機體全面成長的主題，從而成為新時代黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的總要求。這一總要求也涵蓋新時代黨的建設，包括黨風廉政建設和反腐敗斗爭、紀檢監(jiān)察工作等。黨的十九大已提出“不斷提高黨的建設質量”這個重大命題和重大任務。在十九屆中央紀委三次全會上，習近平總書記明確提出要“推動紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展”，“這是黨中央交給紀檢監(jiān)察機關的重大政治任務，也是十九屆中央紀委工作的主題主線”。由此，“高質量發(fā)展成為新時代紀檢監(jiān)察工作的價值理念、目標指向、衡量標準，也成為紀檢監(jiān)察機關踐行‘兩個維護’的必然要求和行動指向”。[1]推動紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展，首先必須清晰明了紀檢監(jiān)督的地位、性質和基本方式。本文就此談點認識和體會。

一、紀檢監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中應當居于主干地位

(一)黨和國家的監(jiān)督是一個需要在堅持中完善的自我監(jiān)督體系

監(jiān)督是紀檢機關的基本職責、第一職責，但黨和國家的監(jiān)督不是只有紀檢監(jiān)督，而是一個完整的體系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對新時代黨和國家監(jiān)督體系作出頂層設計：以黨內監(jiān)督為主導，引領帶動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督九類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調、共同發(fā)力?？梢钥闯觯@是一種對全體公職人員、所有權力事項橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的監(jiān)督體系，也是一種所有公權機關和公職人員均為監(jiān)督主體、均應承擔監(jiān)督責任和義務的體系，更是一種以堅持黨中央集中統(tǒng)一領導為根本特征、以自我監(jiān)督為主要途徑、獨具中國特色的監(jiān)督體系。

之所以要堅持這樣一種獨具中國特色的監(jiān)督體系，這既是由管理工作的一般規(guī)律決定的，更是由我國的根本政治體制決定的。一方面，從管理學的視角看，監(jiān)督是管理或治理的有機組成部分，是保障管理權力規(guī)范、高效運行的重要手段。正如習近平總書記所強調的，“監(jiān)督是治理的內在要素，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位”，[2]發(fā)揮著基礎性、保障性作用，因此“要堅持和完善黨和國家監(jiān)督制度，形成全面覆蓋、常態(tài)長效的監(jiān)督合力。”[3]從領導學的視角看，領導職責中也包含監(jiān)督職責，領導行為包含監(jiān)督行為。正如《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》所強調的：“各級領導干部要從政治上認識領導職責中包含監(jiān)督職責”，要“把管理和監(jiān)督寓于實施領導的全過程”。由此可見，任何管理、治理、領導職責中都包含“監(jiān)督”職責。強化監(jiān)督制約，是堅持和加強黨的全面領導、堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。任何將監(jiān)督責任全部推給紀檢監(jiān)察機關的做法，都是不應當、不合規(guī)的。另一方面，我們黨處于“全面領導”“領導一切”的地位，黨和國家實行的是民主集中制的根本組織制度和領導制度。對我們黨及其領導下的一切公權機關、公職人員行權履責的監(jiān)督，不能照搬西方國家實行的那種外部監(jiān)督、“異體”監(jiān)督模式，搞多黨制、輪流坐莊、三權鼎立那一套，而應當主要靠內部監(jiān)督、自我監(jiān)督，即主要靠不斷提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。習近平總書記深刻指出：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督。”[4]堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，是黨在長期執(zhí)政條件下推進自我革命、解決自身問題、跳出歷史周期率的重要制度安排和制度保障。堅定走中國特色的自我監(jiān)督之路，體現(xiàn)的是我們黨在深刻把握我國基本國情和黨情、繼承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和黨的優(yōu)良政治傳統(tǒng)的基礎上，對實現(xiàn)自我革命成功道路、有效途徑的創(chuàng)造性探索；體現(xiàn)的是我們黨在堅守性質宗旨和初心使命基礎上的強大政治自信和果敢政治勇氣。

習近平總書記還曾指出：“自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的‘哥德巴赫猜想’”。[5]對面臨著“四大考驗”“四大危險”的我們黨來說，則更是如此。我們必須增強憂患意識、風險意識，“主動應對反腐敗斗爭新形勢新挑戰(zhàn)，深化對管黨治黨規(guī)律、反腐敗斗爭規(guī)律的認識”，[6]通過鞏固深化與改革創(chuàng)新相促進，不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，使之更加成熟、更加定型，進而不斷增強監(jiān)督治理效能。

(二)黨內監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中必須發(fā)揮主導作用

黨和國家的監(jiān)督雖然是個體系，但不等于各類監(jiān)督地位平等、平分秋色，也不等于各類監(jiān)督單兵作戰(zhàn)、互不交集。按照十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》作出的頂層設計，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，根本途徑是以黨內監(jiān)督為主導，引領、帶動、促進各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調、形成合力，以增強監(jiān)督政治性、嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

“主導”地位意即在某一體系中處于主要的或統(tǒng)領性、指導性、引導性的地位。黨和國家監(jiān)督體系之所以要堅持以黨內監(jiān)督為主導，同樣是由我國的政治體制決定的。我們黨是國家的最高政治領導力量，處于統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的領導核心地位；勇于自我革命是我們黨最鮮明的政治品格，也是我們黨最大的優(yōu)勢。以黨內監(jiān)督為主導，是堅持和鞏固黨的全面領導地位、堅持和發(fā)揚黨的自我革命精神的體現(xiàn)和保障。同時，社會主義制度的本質和黨“領導一切”的地位，還決定了國家監(jiān)察必然是黨內監(jiān)督的拓展和延伸。[7]習近平總書記強調指出：“我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領導之下”，“因此，監(jiān)督國家公務員正確用權、廉潔用權是黨內監(jiān)督的題中應有之義。”[8]堅持以黨內監(jiān)督為主導，引領構建各類監(jiān)督貫通融合的大監(jiān)督格局，本質上體現(xiàn)了堅持依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一的治理邏輯，體現(xiàn)了以黨的永不變質確保紅色江山永不變色的政治邏輯。再者，也只有這種來自于黨自身的內部監(jiān)督，特別是上級對下級的監(jiān)督，發(fā)揮好黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，才能真正體現(xiàn)“權力對權力的監(jiān)督”，因而才是最有力量、最為有效的監(jiān)督，也才有利于推動監(jiān)督融入國家治理，形成對公權力進行全面、有效監(jiān)督的整體政治環(huán)境和社會氛圍。[9]黨和國家的監(jiān)督既然是一種“體系”，就必須“貫通協(xié)調”，做到“貫通協(xié)調”才有“合力”才會“高效”。而黨的全面領導地位，則決定了發(fā)揮好黨內監(jiān)督的主導作用是實現(xiàn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調、合力高效的前提和基礎?！捌渖碚涣疃?，其身不正雖令不從”，黨內監(jiān)督發(fā)揮了有力有效的主導作用，其他各類監(jiān)督才有方向和標準，也才能發(fā)揮各自應有的作用；相反，如果黨內監(jiān)督不能有力有效發(fā)揮主導作用，不能正常解決黨內出現(xiàn)的違規(guī)違紀違法問題，導致黨內政治不清明，其他各種監(jiān)督就很難發(fā)揮應有作用，甚至會走向反面，各類監(jiān)督貫通協(xié)調、權威高效更是無從談起。

(三)紀檢監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中應當居于主干地位

“主干”地位意即在某一體系中處于骨干的或主體的地位。從監(jiān)督主體角度看，黨內監(jiān)督是在黨中央統(tǒng)一領導下，使黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀檢機關專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督五種監(jiān)督相互結合、同向發(fā)力的完整體系。從監(jiān)督體制角度看，黨內監(jiān)督是內含著自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級間的相互監(jiān)督的有機體系。這也就意味著全體黨組織和黨員都擔負有監(jiān)督責任，而不僅僅是只有紀檢機關和紀檢干部才肩負此責。但紀檢監(jiān)督畢竟是黨內的專責監(jiān)督；紀檢機關“是黨內監(jiān)督的專責機關，是黨推進全面從嚴治黨、開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的專門力量”，[10]是監(jiān)督工作的“專業(yè)隊”“主力軍”，這就決定了紀檢監(jiān)督首先在黨內監(jiān)督體系中居于主干地位。當然，專責監(jiān)督也不是只有紀檢監(jiān)督，應該說，監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督也都是專責監(jiān)督，但紀檢監(jiān)督的地位更顯本源。這是因為：其一，經過十八大以來黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革和紀檢監(jiān)察機構改革的一體推進，紀委監(jiān)委實行合署辦公，已經形成了紀委、監(jiān)委在黨的領導下統(tǒng)一融合、集中決策、一體運行的領導體制和工作機制。其二，派駐監(jiān)督，它本身就是紀檢監(jiān)察機關的派駐，是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的延伸。其三，巡視監(jiān)督，也主要由紀委組織實施。其四，由于實踐中各級紀委監(jiān)委“強化紀委常委會的領導指導和統(tǒng)籌協(xié)調”職能，[11]再加上建立健全“四項監(jiān)督”間的信息溝通、線索移交、措施使用、成果共享等工作機制，這就形成了“四項監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接、協(xié)同協(xié)調的工作格局。由此可以說，紀檢監(jiān)督是其他三項專責監(jiān)督的“母體”，后者都是由它指導、主導或派生的。

由上分析可見，紀檢監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干地位，是黨和國家機關增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的重要制度安排和制度保障，其作用發(fā)揮如何關乎黨內監(jiān)督主導作用的發(fā)揮，關乎整個黨和國家監(jiān)督體系的治理效能，因而必須實現(xiàn)高質量發(fā)展。

二、紀檢監(jiān)督是政治監(jiān)督與日常監(jiān)督的辯證統(tǒng)一

(一)紀檢監(jiān)督必須堅守政治監(jiān)督的本質定位

《中國共產黨章程》第四十六條規(guī)定：黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是“維護”“檢查”“協(xié)助”，即“維護黨的章程和其他黨內法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作”；主要職責是“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”?！吨袊伯a黨紀律檢查委員會工作條例》的第四、第五章，分別對紀委“維護”“檢查”“協(xié)助”的主要任務和“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”的主要職責是進行了細化規(guī)定。這些規(guī)定表明，紀檢機關是政治機關，紀檢監(jiān)督本質上是“政治監(jiān)督”，是一種嚴肅的政治活動。換言之，政治監(jiān)督是紀檢監(jiān)督的內容、實質和靈魂。

要深刻理解這一本質屬性，首先必須深刻把握當代中國現(xiàn)實“政治”的本質涵義。在階級社會里，本源意義上的“政治”，就是以奪取和鞏固國家政權為核心的階級斗爭和階級關系。由于中國特色社會主義是近代以來中國人民歷盡千辛萬苦、付出巨大代價而取得的根本成就，而中國共產黨又是中國最廣大人民根本利益的代表，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征、是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，因此，從廣義上說在當代中國講“政治”就是黨的主張和意志，具體表現(xiàn)為黨的理論和路線方針政策，黨的紀律規(guī)矩，以及黨領導下制定的國家法律法規(guī)。而黨的主張和意志本質上是中國最廣大人民根本利益和意志，也就是最根本的“民心民意”的體現(xiàn)；“講政治”就是要貫徹落實黨和人民的意志即黨心民心這個“最大的政治”。從狹義上講，在當代中國“政治”就是要堅持和加強黨的全面領導，這是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，“是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。”[12]而堅持和加強黨的全面領導，核心是“兩個維護”，“講政治”就是要做到“兩個維護”！[13]紀檢機關履行上述主要任務和職責，本質上就是要堅定維護黨的主張和意志，就是要督促全黨以黨的主張和意志為導向、為標準去行權履責，就是要監(jiān)督檢查黨的主張和意志的貫徹落實情況，就是要執(zhí)紀審查違反黨的主張和意志的行為，就是要問責追究黨的主張和意志落實不到位的問題；最核心的，就是要監(jiān)督檢查、執(zhí)紀審查、問責追究是否做到“兩個維護”的情況。因此，紀檢機關承擔的是政治使命、政治責任，其履責的質效如何，事關黨的政治本質、政治立場、政治基礎、政治安全，事關黨、國家和民族的前途命運。

但是，政治監(jiān)督、“兩個維護”都不能虛化、泛化，而要具體化、具象化，體現(xiàn)在具體行動、具體工作上。必須聯(lián)系實際，結合業(yè)務工作的特點，找準切入點和著力點，制定完善政治監(jiān)督正負面清單，才能增強監(jiān)督的針對性、有效性。按照紀委工作條例的規(guī)定，紀檢機關的政治監(jiān)督具體包括四個方面的內容和任務。

一是要監(jiān)督黨組織、黨員特別是領導干部做到“政治忠誠”的情況，即“對黨忠誠，堅持黨的領導，貫徹落實黨的理論和路線方針政策、黨中央決策部署，踐行‘兩個維護’的情況”，核心是做到“兩個維護”的情況。紀檢機關要把加強對貫徹落實習近平總書記重要講話、指示批示精神和黨中央重大決策部署情況的監(jiān)督作為根本任務，督促同級黨委政府結合地方、部門或行業(yè)中心工作，建立傳達學習、研究落實、督查督辦、跟蹤問效的閉環(huán)工作機制。要健全完善臺賬落實、定期更新、動態(tài)跟蹤、對賬銷號的政治監(jiān)督工作閉環(huán)，抓住重點環(huán)節(jié)、帶動整體推進。要透過業(yè)務看政治，堅決糾治對“兩個維護”不敬畏、不在乎、空泛表態(tài)、應景造勢，對落實黨中央決策部署打折扣、不到位等問題，確保黨中央政令暢通、落實到位。

二是要監(jiān)督黨組織、黨員特別是領導干部堅守“政治信念”的情況，即“堅定理想信念宗旨，牢記初心使命，踐行入黨誓詞，堅持中國特色社會主義制度的情況”。判斷“政治信念”是否堅定的基本標準，是看其是否嚴守了黨的政治紀律政治規(guī)矩。對黨組織和黨員干部而言，這是底線要求，因為堅守黨的成文的紀律和未成文的規(guī)矩、國家法律法規(guī)、各類制度規(guī)定等黨的政治規(guī)矩，是最基本的黨性要求；對紀檢監(jiān)督而言，這也是兜底的職責任務，就是要透過現(xiàn)象看本質，把握政治標準，及時校正偏差，確保黨組織和黨員不越底線、不踩紅線、勇攀高線，保障黨的先進性和純潔性。

三是要監(jiān)督黨組織、黨員特別是領導干部落實“政治責任”的情況，即“落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任的情況”。核心是要解決管黨治黨不力、責任虛化的問題。對黨組織和黨員干部而言，結合黨的政治路線和中心工作落實好黨建責任，以保持黨的先進性和純潔性、鞏固黨的領導地位，才是最大的政績。事實證明，黨員干部違紀違法行為之所以仍時有發(fā)生、黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢之所以依然嚴峻復雜，不得不說管黨治黨責任虛化、落實不到位，全面從嚴治黨壓力傳導不暢、紀律規(guī)矩執(zhí)行不嚴，是其重要原因。因此，要緊緊抓住責任這個“龍頭”、扭住責任制這個“牛鼻子”，通過政治監(jiān)督的上下聯(lián)動，層層壓實各級黨組織管黨治黨的政治責任，特別是壓實黨委的主體責任、黨委書記的第一責任人責任、班子成員的“一崗雙責”，推動管黨治黨工作與業(yè)務工作同謀劃、同部署、同推進、同考核。紀檢機關要透過問題看責任，竭力成為黨委稱職的“探頭”，促進主體責任和監(jiān)督責任貫通協(xié)同、同向發(fā)力，促進領導、管理和監(jiān)督相互貫通，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

四是要監(jiān)督黨組織、黨員特別是領導干部踐行“政治自律”的情況，即“貫徹執(zhí)行民主集中制，公正用權、依法用權、廉潔用權、擔當作為的情況”。黨員干部手中的權力是黨和人民賦予的，必須用來為人民服務。因此要把完善權力運行和監(jiān)督制約機制作為政治監(jiān)督的重要內容和抓手，“推動構建高效的權力運行機制以及全覆蓋的責任制度和監(jiān)督制度”。[14]要緊盯關鍵少數、關鍵環(huán)節(jié)強化政治監(jiān)督：督促黨委領導班子和職能部門梳理權力事項和權力運行過程，合理分解、科學配置權力，找準權力運行風險點，完善權力運行內部制約控制機制；督促完善權力清單制度，促進權力運行公開，規(guī)范自由裁量權，壓縮權力尋租設租空間；督促領導干部嚴格依照法定程序行使權力，糾正和查處監(jiān)管缺位、失職失責、越軌出軌行為。

以上這些內容和任務表明，紀檢機關開展政治監(jiān)督，說到底就是落實黨章第四十六條的規(guī)定“對黨的組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行監(jiān)督”：就是要監(jiān)督其有沒有按照黨章黨規(guī)黨紀、國家法律法規(guī)的規(guī)定去認真履行職責，積極進取、擔當作為，做到守土有責、守土負責、守土盡責，不推諉、不拖拉，不打折扣、不搞變通；就是要監(jiān)督其有沒有按照黨章黨規(guī)黨紀、國家法律法規(guī)的規(guī)定去嚴格行使權力，明鏡高懸、清正廉明，做到依規(guī)用權、公正用權、廉潔用權、為民用權，不越軌、不出軌，不以權謀私、不搞腐敗。簡言之，從正向說，就是要通過監(jiān)督推動黨組織和黨員干部全面履職盡責，這主要涉及“八小時之內”；從反向說，就是要通過監(jiān)督制止黨組織和黨員干部的逾矩行為，這就涉及“八小時之外”。

(二)紀檢監(jiān)督必須貫通使用日常監(jiān)督的方式方法

調研發(fā)現(xiàn)，目前“監(jiān)督依然是紀檢監(jiān)察工作的最大短板，日常監(jiān)督更是‘短中之短’，監(jiān)督和日常工作‘兩張皮’，導致監(jiān)督不深不細不嚴不實?！盵15]解決該問題的關鍵是：其一，要充分認識到把監(jiān)督挺在前面，這是紀檢機關職能、方式、作風轉變，管黨治黨“全面”與“從嚴”有機統(tǒng)一的直接體現(xiàn)和有力推動。因此，要扭轉監(jiān)督是軟任務、是“潛績”的片面認識，將定位向監(jiān)督聚焦、責任向監(jiān)督壓實、力量向監(jiān)督傾斜，切實使監(jiān)督成為基本職責、第一職責，增強監(jiān)督意識能力，提升監(jiān)督效能效果。其二，要充分認識到，監(jiān)督必須日?；⒔洺Ｐ?，與日常工作、權力運行如影隨形、相生相伴，應當抓常、抓細、抓長，而不應當是時緊時松、時嚴時寬，更不應當是蒼白的政治表態(tài)，搞紙上談兵、坐而論道。習近平總書記指出：“強化黨內監(jiān)督，重在日常、貴在有恒?！盵16]因此，要把“日常監(jiān)督”作為紀檢監(jiān)督的基本方式和手段“實實在在地做起來、做到位”，[17]實現(xiàn)監(jiān)督常在、成為常態(tài)。其三，更要充分認識到監(jiān)督是具體的、實踐的，紀檢機關所承擔的監(jiān)督責任，它不只是“領導”“指揮”責任，不只是坐在辦公室里構思謀劃、做出部署、開會發(fā)文就行，也不能“把說了當做了、把做了當做成了”；它更是一種“行動”責任、“實干”責任。做好監(jiān)督工作，貴在行動，要在落實，重在擔當。因此，必須增強“行動”意識、“實干”意識，扭轉“坐等問題上門”“離開信訪舉報就不會監(jiān)督”，以及習慣于函詢的“紙面監(jiān)督”，不敢、不愿、不善于開展談心談話等“當面監(jiān)督”的舊有狀態(tài)，立足工作實際、找準切入點和關鍵點，建立政治監(jiān)督個性清單，貫通使用紀委工作條例規(guī)定的日常監(jiān)督的各種方式方法，強化主動監(jiān)督、靠前監(jiān)督，“敢于動真碰硬，見物見人見細節(jié)，從點滴抓起，從具體問題管起，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差。”[18]

(三)紀檢監(jiān)督是政治監(jiān)督與日常監(jiān)督的辯證統(tǒng)一

由上分析可見，政治監(jiān)督與日常監(jiān)督是紀檢監(jiān)督內容與形式、實質與載體、魂與形的辯證統(tǒng)一。政治監(jiān)督強調的是紀檢監(jiān)督的政治性、方向性，強調紀檢監(jiān)督的內容、實質，凸顯的是紀檢監(jiān)督的“魂”；日常監(jiān)督強調的是紀檢監(jiān)督的基礎性、長期性，強調紀檢監(jiān)督的形式、方式，凸顯的是紀檢監(jiān)督的“形”。二者理念相通、目標一致，緊密聯(lián)系、有機統(tǒng)一，相互貫通、相輔相成。[19]因此，推動紀檢監(jiān)督高質量發(fā)展，必須把兩者有機結合、貫通協(xié)調起來：既緊扣重大政治任務、政治決策開展日常監(jiān)督，使政治監(jiān)督寓于日常、抓在經常，實現(xiàn)具體化、常態(tài)化，又善于對標對表黨的主張和意志這個根本政治標準，從具體業(yè)務、具體案例中查找政治立場、政治態(tài)度、政治擔當上的深層次偏差，強化日常監(jiān)督的政治效果；既緊扣“兩個維護”，通過貫通使用日常監(jiān)督的各種方式方法，做精做準政治監(jiān)督的各項任務，又扭轉“以查辦大案要案論英雄”的政績觀，找準“國之大者”和本地區(qū)本單位本部門職責任務的結合點融合點，以政治監(jiān)督為統(tǒng)領來做實做細日常監(jiān)督，實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一、渾然一體。

三、強化執(zhí)紀辦案是推動紀檢監(jiān)督高質量發(fā)展的關鍵

(一)紀檢監(jiān)督在監(jiān)督體系中承擔著“再監(jiān)督”的責任

如上文所述，黨和國家的監(jiān)督是個完整的體系，領導、管理、治理職責中均包含監(jiān)督職責，這也是自我監(jiān)督的題中應有之義；紀檢機關不是包打天下、也包不了。但是，與黨內其他監(jiān)督及國家機關的管理監(jiān)督具有直接性不同，紀檢監(jiān)督是用黨紀這把“尺子”，對上述監(jiān)督的事前事中事后評判和相關問題的糾偏糾錯，是“監(jiān)督的再監(jiān)督”，這也是落實紀檢監(jiān)督主干地位的體現(xiàn)。紀檢機關落實“監(jiān)督的再監(jiān)督”之職責定位，關鍵是要強化協(xié)助引導推動功能，撬動、壓實各類主體履行好監(jiān)督責任。要處理好監(jiān)督檢查與支持協(xié)助的關系，把握好引導推動和包辦代替的界限，克服“協(xié)助”變“主抓”，“看似沖在一線，實則跑偏發(fā)散”等新的越位錯位問題，[20]制定落實監(jiān)督責任清單，積極履行協(xié)助職責和監(jiān)督專責，引領、推動、促進黨和國家各類監(jiān)督貫通協(xié)調，形成協(xié)同高效的監(jiān)督體系。

(二)紀檢機關履行主責主業(yè)關鍵是要執(zhí)紀辦案

紀檢機關如何落實好“再監(jiān)督”的責任？如何發(fā)揮好協(xié)助引導推動功能？關鍵是要執(zhí)紀辦案。紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀問責三項職責都帶有監(jiān)督屬性，都發(fā)揮著監(jiān)督功能，但執(zhí)紀辦案是關鍵，是最深入、最有力的監(jiān)督。執(zhí)紀辦案沒有力度，監(jiān)督將“不長牙齒”、毫無威力。只有通過執(zhí)紀辦案來發(fā)現(xiàn)、處理問題，把問題擺到組織、領導面前，才能撬動各類主體積極主動落實責任。因此，紀檢機關要深化對“監(jiān)督是懲治的基礎，懲治是監(jiān)督的保障”這一監(jiān)督工作的規(guī)律性認識，既要把監(jiān)督作為基本職責、第一職責，堅持不懈挺在前面，也要把查辦案件擺在突出位置，持續(xù)保持全面從嚴態(tài)勢；既不能固守“以大案要案論英雄”的政績觀，忽視對黨員干部的日常監(jiān)督，從而引致“今天是‘好干部’、明天是‘階下囚’”的問題，也不能固守“家丑不可外揚”的陋習，對干部違規(guī)違紀行為“習慣性地捂蓋子”，從而讓有問題的干部在錯誤道路上越滑越遠，并在干部隊伍中形成“破窗效應”；既不能重辦案輕監(jiān)督，以查辦案件代替監(jiān)督，也不能雷聲大而雨點小，只打雷不下雨。要堅持嚴的主基調不動搖，以加強政治監(jiān)督統(tǒng)領下的日常監(jiān)督為基礎，以線索處置和案件查辦為重點，堅決遏制增量、削減存量，監(jiān)督和辦案雙管齊下，進一步聚焦主責主業(yè)，以高質量監(jiān)督、高水平辦案促進紀檢工作高質量發(fā)展。[21]

(三)一體推進“三不腐”的核心是推動“不敢腐”

一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略；“是紀檢監(jiān)察工作從治標為主向標本兼治轉變的重要方法論，是新時代紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展的重大命題、重大任務”；是“凝結著對腐敗發(fā)生機理、管黨治黨規(guī)律和當前形勢任務的深刻洞察，是適用于全面從嚴治黨各方面的科學思路和有效方法”。[22]按常理，一體推進“三不腐”，“不想腐”應該擺在首位，因為理念是行為的先導，思想是實踐的指南。但構建一體推進“三不腐”的體制機制，卻將“不敢腐”作為基礎和立足點而擺在首位，其深刻的道理已如前述：就是要通過執(zhí)紀辦案實現(xiàn)“不敢”，使紀律規(guī)矩真正成為帶電的高壓線，從而在行動邏輯上帶動“不能”“不想”。換言之，沒有查辦案件的震懾力，制度就沒有約束力而難以實現(xiàn)“不能腐”，教育就缺乏說服力而難以實現(xiàn)“不想腐”，監(jiān)督就失去支撐力而難以發(fā)揮治理效能。同時，這也體現(xiàn)了“從治標入手、把治本寓于治標之中、標本兼治”的管黨治黨規(guī)律。不能迷信單純通過制度實現(xiàn)“不能腐”的作用：如果沒有執(zhí)紀辦案的震懾懲戒，制度就可能“空轉”，并形成破窗效應。事實證明，制度機制雖很完善，但因缺乏監(jiān)管，致使干部繞開制度行事而破紀違法的現(xiàn)象屢見不鮮，在形式主義、文牘主義、敷衍塞責面前，無論多么嚴密的制度機制，也將成為一紙空文。同時，信任不能代替監(jiān)督，嚴管才是真的厚愛，用好監(jiān)管懲戒這一手則可以彌補制度缺陷乃至堵塞制度漏洞，引導、約束干部不犯或少犯錯誤。因此，紀檢機關必須堅持有案必查、有腐必懲，以推動“不敢腐”為核心實現(xiàn)“三不腐”一體推進。

(四)必須做實以案促改促治，發(fā)揮查辦案件綜合治理效應

紀檢機關執(zhí)紀辦案不能案結事了、一辦了之，還要注重做好“后半篇文章”，抓實抓細以案示德、以案示紀、以案示法，特別是以案促改、以案促治、以案促建工作，發(fā)揮查辦案件治本功能，形成“三不腐”一體推進的效果。要堅持系統(tǒng)思維，遵循反腐敗斗爭標本兼治、系統(tǒng)施治的基本規(guī)律，把握“懲、治、防”三者的辯證統(tǒng)一關系，將以案促改作為構建“三不腐”一體推進體制機制的重要載體，將補短板堵漏洞強監(jiān)管作為執(zhí)紀辦案的重要目的，探索建立案件查辦同步促改工作機制，將以案促改貫穿執(zhí)紀審查全過程，并實現(xiàn)制度化常態(tài)化。其一，案件查辦過程中，就要注重查找發(fā)現(xiàn)案件背后的制度短板、機制缺失、責任虛化、監(jiān)管漏洞、政治生態(tài)樣貌；同時注重分析當事人思想蛻變、行為越軌的過程，引導當事人撰寫檢討書或懺悔書，讓“劇中人”分析“劇中事”，剖析問題根源、提出意見建議。其二，案件查結后，要形成“一案兩報告”即案件審查報告、案件剖析報告，“注意查找分析監(jiān)督對象所在黨組織黨風廉政建設、管理監(jiān)督等方面存在的突出問題，采取制發(fā)紀律檢查建議書或者其他適當方式，提出有關強化管黨治黨、凈化政治生態(tài)、健全制度、整改糾正等意見建議，督促指導和推動有關地區(qū)、部門、單位黨組織舉一反三、切實整改?！盵23]其三，對典型案件，還要深入分析、解剖“麻雀”、找準“病灶”，形成案例通報；有的還應當開發(fā)以案明紀明法、以案促改促治警示教育案例，制作成警示教育片，同步開展處分決定宣布和警示教育，放大震懾效應?！皩τ谏婕包h的建設、黨的事業(yè)的普遍性、傾向性問題，應當進行深入調研，形成專題報告，報送同級黨委、上級紀委或者通報相關黨組織，推動解決問題、規(guī)范決策、完善政策、健全制度”；針對“落實黨中央決策部署中的突出問題，行業(yè)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性的管黨治黨重點問題，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題，群眾反映強烈、損害群眾利益的突出問題”，還應當按規(guī)定開展專項監(jiān)督檢查；“必要時，可以組織、參加或者督促開展集中整治、專項治理”，[24]徹底挖出病灶、清倉起底、鏟除病根，實現(xiàn)“拔爛樹”與“治森林”的有機統(tǒng)一。其四，對以案促改促治工作不認真、不扎實，整改不力、同類問題經常復發(fā)的，要依規(guī)依紀追究黨組織和責任人責任，以問責倒逼履責。通過建立、運用上述工作機制，實現(xiàn)“全周期管理”，推動辦案、整改、治理相貫通，辦案、監(jiān)督、警示相融合，推動正風肅紀反腐與深化改革、完善制度、促進治理、推動發(fā)展貫通聯(lián)動，推動整改風險問題、健全防范制度、強化責任落實、填補監(jiān)管漏洞、消除監(jiān)管盲區(qū)、修復政治生態(tài)，努力做到“查處一案、警示一片、治理一域”，“查辦一批問題、總結一類規(guī)律、治理一個領域”，以量變推動質變，以局部推動整體，以重點帶動全局，充分發(fā)揮查辦案件的綜合效應和治本功能，有力推動紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展，有效發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，最終達到“三不腐”一體推進戰(zhàn)略目標。