論村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后依法治理能力面臨的問題及解決對策

達(dá)州市委黨校 張娟

2019年8月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和2018年12月頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均明確要求：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。①四川省委、省政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實(shí)的意見》提出，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理,全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，依法推行村“兩委”班子成員交叉任職。②在2021年4月，四川全省183個縣的34344個村（社區(qū)）圓滿完成了“兩委”換屆任務(wù)。換屆后，全省“一肩挑”村（社區(qū)）33483個、占村（社區(qū)）總數(shù)的比例為97.5%。隨著近年來“一肩挑”的全面推進(jìn)，一些村的村兩委班子矛盾頻發(fā)、班子成員不團(tuán)結(jié)、辦事效率低、村黨組織書記和村民委員會主任待遇低、鄉(xiāng)村治理效能不足等問題都得到了一些改善，一定程度上提升了村級黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。但是，“一肩挑”后的村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力更加集中這個問題也必須引起重視。由于受工作機(jī)制、人員綜合素能、農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化等多方面因素的影響，使得即使有完善的監(jiān)督制度，但對于集中的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的難度依舊不小，監(jiān)督制度和機(jī)制容易流于形式。在這種情況下，無論是對村級組織負(fù)責(zé)人個人，還是對本村的各項(xiàng)發(fā)展來說都面臨著因監(jiān)督無效帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，提高對村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力的監(jiān)督效果，提升村級組織負(fù)責(zé)人依法治理能力在“一肩挑”后的鄉(xiāng)村治理過程中刻不容緩。

一、村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后依法治理能力面臨的問題

（一）個人綜合素能不高，法治思維缺乏

以D市為例，D市是勞動力輸出大市，每年都有大量農(nóng)村青壯年勞動力向其他城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化非常嚴(yán)重，留在農(nóng)村的多為老人、婦女和兒童，這就導(dǎo)致一方面有意愿參與到村級事務(wù)管理的人員有限；另一方面，即使是已經(jīng)參與到村級事務(wù)管理的人員，也面臨著年齡結(jié)構(gòu)老化、受教育程度不高的窘境。

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，鄉(xiāng)村資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和各類支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目和政策應(yīng)該如何落地落實(shí)，又如何公平分配？這都考驗(yàn)著村級負(fù)責(zé)人的基層治理能力，特別是在如此大的利益尋租空間之下更是考驗(yàn)著村級負(fù)責(zé)人的依法治理能力。但是如前所述，目前多數(shù)村級組織負(fù)責(zé)人存在年齡偏大、受教育程度不高的問題。正是這些“原生”因素的影響，他們在處理具體村級事務(wù)時更多依賴的是“老習(xí)慣”“老辦法”，對于新形勢的判斷認(rèn)知不清，對于新思維和新方式的學(xué)習(xí)存在著能力不足和轉(zhuǎn)化不夠的問題。D市受傳統(tǒng)思想的影響，鄉(xiāng)村依然保持著一定的封閉性，在熟人社會，年長的村干部還是習(xí)慣以“人治”的方式處理村級事務(wù)，法治思維和法治意識不足。

（二）權(quán)力集中，職能職責(zé)定位不清

農(nóng)村的村民自治制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）和村黨組織（村指行政村）是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作必須堅(jiān)持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖”，③因此，村黨組織是代表黨在基層全面行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，④因此，村委會是代表村民管理村級事務(wù)，行使自治權(quán)利的主體?！耙患缣簟焙螅瑑蓚€不同權(quán)力主體的負(fù)責(zé)人重疊后在行使具體職能職責(zé)時必然會面臨權(quán)力重疊、職能交叉的局面，在這種情況下很難去界定不同主體的職能、職責(zé)，使得兩者之間的權(quán)責(zé)界限變得十分模糊，甚至?xí)霈F(xiàn)界限盲點(diǎn)。村主任代表了村民的利益，村支書代表基層黨組織行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，理論上兩者之間本不應(yīng)該出現(xiàn)沖突，但是在實(shí)際工作中，“一肩挑”的村級負(fù)責(zé)人，以黨組織的名義擅自決策、違紀(jì)干涉村級事務(wù)，侵害村民和村集體利益的現(xiàn)象頻發(fā)。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是個別村級負(fù)責(zé)人，對自身工作認(rèn)知不足，角色定位不清，以權(quán)代法，缺乏法治意識造成的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其部分行政職能層層轉(zhuǎn)移、分配到村，使得村一級出現(xiàn)泛行政化的現(xiàn)象，也容易讓個別村級負(fù)責(zé)人陷入角色定位模糊、職能和權(quán)力邊界不明的境地。

（三）監(jiān)督約束機(jī)制效能不佳，監(jiān)督流于形式

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，對于“一肩挑”村級負(fù)責(zé)人權(quán)力的監(jiān)督實(shí)際上是有完善的監(jiān)督機(jī)制的。除了村務(wù)監(jiān)督委員會、村民大會、村民代表會議都能夠發(fā)揮監(jiān)督的職能以外，還有縣級派駐單位、鄉(xiāng)級及以上執(zhí)法部門的執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督等。雖然有完備的監(jiān)督機(jī)制，但是在實(shí)際的工作過程中監(jiān)督總是流于形式，容易陷入監(jiān)督失靈的窘境。

理論上，監(jiān)委會在村務(wù)監(jiān)督的過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用，但是在現(xiàn)實(shí)中其作用的發(fā)揮并不盡人意，一方面，監(jiān)委會作為監(jiān)督的主體不具有獨(dú)立的監(jiān)督地位，其成員也多與村領(lǐng)導(dǎo)班子成員有重疊；另一方面，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的具體人員綜合素能不高、專業(yè)性不夠。再加上處于熟人社會中，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的具體人員在主觀上存在著不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的心理。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)縣，由于其地方財(cái)力和重視度的不同，一些區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)委會有補(bǔ)貼并設(shè)有專職干部，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)委會成員沒有補(bǔ)貼，由其他干部兼任監(jiān)委會成員，這也變相影響了工作人員監(jiān)督的主動性和積極性。

另外，在村民大會和村民代表大會監(jiān)督方面，由于前面所述的原因，農(nóng)村空心化嚴(yán)重，青壯年大量外出，老人、婦女、兒童留守，他們對自己的公民權(quán)利認(rèn)知不足，參與村級公共事務(wù)的意識不夠、意愿不強(qiáng)，因此對于村民會議應(yīng)該如何召開、何時召開、怎么召開、召開的流程有哪些，他們并不了解，而在外務(wù)工的青壯年，由于工作的原因參與村級事務(wù)的意愿也不強(qiáng)。在實(shí)踐過程中，村民大會召開的時間很少，即使是必須通過集體決策的事項(xiàng)，召開村民代表會議時村民也是被動參與。

（四）公共法律服務(wù)供給效果不佳，依法治理環(huán)境有待提升

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村的群眾對于公共法律服務(wù)供給的客觀需求增大，目前農(nóng)村公共法律服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量是無法完全滿足相關(guān)需求的，但是受傳統(tǒng)思想影響，加之農(nóng)村空心化的現(xiàn)狀，大部分群眾在遇事時還是習(xí)慣依靠私力救濟(jì)的方式化解矛盾、維護(hù)權(quán)益，遇事找法、解決問題靠法的意識不強(qiáng)，這就在實(shí)踐中造成了農(nóng)村的群眾對于公共法律服務(wù)供給的需求是供需平衡的假象。

在鄉(xiāng)村常見的普法宣傳一般表現(xiàn)為舉辦法制講座、參觀法制展覽、發(fā)送傳單等方式。這些傳統(tǒng)的法制宣傳方式當(dāng)然也有作用，但是這些方式的廣度和深度不夠、方式單一、質(zhì)量不高、針對性不強(qiáng)、效果不佳，僅憑偶爾一兩次普法宣傳活動，就想達(dá)到法制宣傳的目的比較困難。對于提供公共法律服務(wù)的從業(yè)人員來說，對其個人的綜合素質(zhì)、能力以及專業(yè)性的要求都是比較高的，但是受農(nóng)村基層財(cái)力、物力和編制等各方面因素的影響，大多數(shù)農(nóng)村公共法律服務(wù)從業(yè)人員缺少應(yīng)有的專業(yè)性，很大一部分人員還是身兼數(shù)職的兼職工作人員。法律顧問、法律援助等基本的公共法律服務(wù)在基層發(fā)揮的作用非常有限。

二、村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后提升依法治理能力的路徑

（一）強(qiáng)化因地制宜的教育培訓(xùn)機(jī)制，樹立法治思維

雖然按照省委干部培訓(xùn)計(jì)劃的要求，各地的組織部門都將村黨支部干部培訓(xùn)納入了年度培訓(xùn)計(jì)劃，但是從實(shí)踐的情況來看，培訓(xùn)力度還不夠，從培訓(xùn)后的效果來看，培訓(xùn)效果還有待提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在培訓(xùn)方式上，多以灌輸式、填鴨式理論教學(xué)為主，在培訓(xùn)內(nèi)容上，多是單一的政治理論學(xué)習(xí)，缺少法治方面的內(nèi)容。

要充分利用黨校、高校等平臺，常態(tài)化地對村級組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中培訓(xùn)。在培訓(xùn)的方式上，除了傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式以外，要根據(jù)各地村級負(fù)責(zé)人的實(shí)際情況，特別是要在分析村干部年齡結(jié)構(gòu)、教育程度的基礎(chǔ)上，因地制宜地更新培訓(xùn)理念，有針對性地創(chuàng)新培訓(xùn)方式，開展多種培訓(xùn)活動，提升培訓(xùn)效果。除了進(jìn)行專題教學(xué)之外，還應(yīng)創(chuàng)新探索其他教學(xué)方式，將法治教育貫穿于學(xué)習(xí)的全過程。將黨性教育培訓(xùn)、廉政教育培訓(xùn)和法治教育培訓(xùn)相結(jié)合，既要從正面激勵，又要從反面警示。在培訓(xùn)的內(nèi)容上，要將村干部的基層治理能力，特別是依法治理能力作為專題培訓(xùn)的重要內(nèi)容，將習(xí)近平法治思想、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》等作為學(xué)習(xí)內(nèi)容，同時要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，按照缺什么補(bǔ)什么的原則，加強(qiáng)村級負(fù)責(zé)人在具體實(shí)務(wù)上的法律知識學(xué)習(xí)，提高實(shí)踐操作中的依法辦事能力，在不斷強(qiáng)化村干部法律知識學(xué)習(xí)的同時，幫助他們逐漸樹立法治思維。

（二）推進(jìn)“三治融合”建設(shè)，突出法治的保障作用

在鄉(xiāng)村社會治理的過程中必須強(qiáng)化和強(qiáng)調(diào)法治的重要性。但是，由于農(nóng)村社會有自己的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實(shí)需求，我們在強(qiáng)化法治保障作用的同時，也要因地制宜的發(fā)揮農(nóng)村社會自治和德治的作用。只有真正了解農(nóng)村社會了解農(nóng)村的老百姓，村級負(fù)責(zé)人才能用好法治這一手段和方式。幾千年來，中國的鄉(xiāng)土社會有一套自己的運(yùn)行規(guī)則和程序，也正是因?yàn)檫@一套運(yùn)行規(guī)則和程序保證了鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的和諧穩(wěn)定。正是因?yàn)檗r(nóng)村社會的特殊性，《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了村民法定的自我管理鄉(xiāng)村事務(wù)的自治權(quán)。隨著鄉(xiāng)村社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不斷重構(gòu)和變化，特別是農(nóng)村社會的農(nóng)民階層也在不斷發(fā)生分化，不同的階層的利益需求多樣、利益訴求增加，傳統(tǒng)的自治和德治的方式已經(jīng)不能全面、徹底地解決農(nóng)村社會的問題，因此，必須加強(qiáng)法治的保障作用，讓農(nóng)村的不同利益群體達(dá)成共識的最優(yōu)方式只有法治。因此，必須在鄉(xiāng)村社會建立起以自治為基礎(chǔ)，以德治為支撐，以法治做保障的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。在“三治融合”的治理方式下，要明確村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”后的權(quán)力邊界與職責(zé)分工，優(yōu)化“一肩挑”的權(quán)力運(yùn)行程序。

（三）建立全方位的監(jiān)督體制機(jī)制，有效發(fā)揮監(jiān)督的作用

“一肩挑”后，村級組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力更加集中，內(nèi)部監(jiān)督的功能和效果有限，因此，必須從監(jiān)督程序、監(jiān)督主體等多方面入手，完善監(jiān)督的運(yùn)行程序和機(jī)制。

首先，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。面對“一肩挑”后村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力集中的現(xiàn)狀，必須要建立一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督體制，完善內(nèi)部的監(jiān)督制度。明確村級組織干部的職能，明晰權(quán)力邊界，發(fā)揮法治的監(jiān)督和規(guī)范作用。明確村級組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力邊界，既保證在村級事務(wù)的處理上村級組織內(nèi)部職能職責(zé)是清晰的，同時能夠保證權(quán)力運(yùn)行的邊界是明確的，起到監(jiān)督和規(guī)范的雙重作用，杜絕和避免“一言堂”現(xiàn)象發(fā)生。

其次，要強(qiáng)化外部監(jiān)督。一要健全村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督體制機(jī)制，明確村務(wù)監(jiān)督委員會的職能職責(zé)，規(guī)范監(jiān)督的程序和流程。除了使用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式和手段之外，還要創(chuàng)新監(jiān)督的方式和形式，同時要在財(cái)政、編制等方面提供必要的條件，給監(jiān)督工作提供外部保障條件。二要強(qiáng)化黨委政府的監(jiān)督作用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一把手明確為“一肩挑”村級負(fù)責(zé)人的第一監(jiān)督責(zé)任人。三要加強(qiáng)縣級以上的派駐單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以上相關(guān)單位的監(jiān)督，通過相關(guān)部門在具體實(shí)務(wù)上的指導(dǎo)、檢查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋。

最后，要轉(zhuǎn)變單向激勵的思維方式。傳統(tǒng)的激勵方式是自上而下單向的激勵方式，因此村級組織負(fù)責(zé)人更在意和重視上級政府和部門的檢查、考評結(jié)果。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向激勵的思維模式，制定村民民主測評、考評制度，通過自下而上的民主測評、考評方式，達(dá)到村民民主監(jiān)督的目的和效果。

（四）推進(jìn)公共法律服務(wù)供給有效化建設(shè)，營造依法治理氛圍

要重視法制宣傳的效果。在過去普法宣傳的過程中，鄉(xiāng)村老百姓往往被當(dāng)作法治的客體而非法治的主體，更多的是被強(qiáng)調(diào)懂法守法的義務(wù)，而忽略了村民權(quán)利觀的教育。老百姓對于那些與自己切身利益沒有直接關(guān)系的法律宣傳熱情并不高，因此,必須轉(zhuǎn)變教條式的法律宣傳理念，創(chuàng)新法制宣傳的方式，讓農(nóng)民切實(shí)感受到法律的功能和價(jià)值，這樣才能夠真正達(dá)到法制宣傳的實(shí)效。

要大力培養(yǎng)公共法律服務(wù)人才。從財(cái)政支持、編制保障等多方面入手，建立起引才、育才、用才的農(nóng)村公共法律服務(wù)人才培養(yǎng)機(jī)制，持續(xù)為農(nóng)村輸入公共法律服務(wù)人才。

要有效整合公共法律服務(wù)的各方力量。一是組建專業(yè)性強(qiáng)的普法宣傳團(tuán)。建立專業(yè)的法律工作者和相關(guān)問題專家學(xué)者人才庫，發(fā)揮他們的特色特長，有針對性地開展普法宣傳工作。二是建立調(diào)解專家?guī)臁＿M(jìn)行專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，與公、檢、法等建立起矛盾聯(lián)調(diào)機(jī)制。三是組建律師服務(wù)隊(duì)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，調(diào)動律師主動參與農(nóng)村公共法律服務(wù)的積極性。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》

②四川省委、省政府：《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實(shí)的意見》

③《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》

④《中華人民共和國村民委員會組織法》