國土空間規(guī)劃體系下村莊建設用地規(guī)模探究

河北省水文工程地質(zhì)勘查院 高辰晶

國土空間規(guī)劃體系以國家的整體利益為目標，長期以來，隨著城市的發(fā)展，對城市建設用地規(guī)模的預測和城市土地管理進行了較為詳細的規(guī)定，而對村莊建設用地規(guī)模的預測統(tǒng)計和管理缺乏相應的重視。隨著城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，村莊建設用地越來越受重視，合理高效地進行村莊建設用地規(guī)模預測統(tǒng)計和管理對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。因此，對國土空間規(guī)劃體系下的村莊建設用地規(guī)模進行探究是十分有必要的，能夠有力地推動國土空間規(guī)劃內(nèi)容的完善，同時為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實的基礎，為農(nóng)村建設規(guī)劃提供基本的參考數(shù)據(jù)，以提高農(nóng)村建設用地利用率，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

一、國土空間規(guī)劃體系的具體內(nèi)容

（一）總體規(guī)劃

國土空間總體規(guī)劃是站在國家的角度上對整個國土進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對國土的空間結(jié)構(gòu)進行了合理的劃分，并且根據(jù)土地的功能，立足全局做出的具有長遠發(fā)展和戰(zhàn)略意義的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是其他所有細致的、具體的國土空間計劃的上位規(guī)劃，因此對其他的具體國土空間計劃有引導約束和規(guī)范作用[1]。從范圍上看，國土空間總規(guī)劃范圍最廣闊，包括了全國范圍內(nèi)對各類土地進行規(guī)劃的空間規(guī)劃計劃，包括城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃等總體規(guī)劃都屬于國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容，具有遠瞻性、戰(zhàn)略性和整體性等特點。這些總體空間規(guī)劃之下的具體空間規(guī)劃都需要服從總體規(guī)劃的原則和內(nèi)容，以實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的長期目標。

（二）專項規(guī)劃

國土空間專項規(guī)劃是在國土空間總體規(guī)劃的大框架下按照總體空間規(guī)劃的原則和要求對應特殊用途的土地進行專項規(guī)劃的一種空間規(guī)劃形式。專項規(guī)劃的國土在特定的方面具有重要的用途，一般關(guān)系著民生大事。國土空間專項規(guī)劃按照不同的劃分標準能夠細化為多種國土規(guī)劃類型，例如按照專項規(guī)劃的范圍劃分可以將其劃分為區(qū)域性專項規(guī)劃以及行業(yè)專項規(guī)劃。區(qū)域性專項規(guī)劃主要是指區(qū)域性劃分，比如海岸帶規(guī)劃、自然保護地規(guī)劃等，而行業(yè)專項規(guī)劃主要是指將國土空間應用于交通、水利、信息網(wǎng)絡等行業(yè)進行規(guī)劃。由此可見，國土空間專項規(guī)劃是針對特定行業(yè)和重點領域而做出的細致的規(guī)劃，獨具針對性，并且從屬于國土空間總體規(guī)劃，是國土空間總體規(guī)劃的一部分。

（三）詳細規(guī)劃

按照層次劃分，國土空間詳細規(guī)劃從屬于總體規(guī)劃或者專項規(guī)劃，它并不是獨立存在的某一整體規(guī)劃，而是對某一整體規(guī)劃的進一步細化。國土空間詳細規(guī)劃下，對某一特定時期內(nèi)特定區(qū)域的土地和空間進行了詳細的規(guī)劃，設計了該區(qū)域土地和空間的具體用途、建設方式、工程項目等，是該區(qū)域地建設藍圖，具有較強的實際指導意義。因此，國土空間詳細規(guī)劃更加具體，所針對的區(qū)域范圍一般比較小，提出了較為直接地土地利用方案和建設計劃，具有較為明確的國土開發(fā)和應用目標。并且國土空間詳細規(guī)劃以及具體到實施方案，對工程項目的實施、資金的籌集登詳細工作做出了部署和規(guī)劃，比如該區(qū)域建筑的密度和高度、住房所占面積、公共設施服務所占面積等要求，其詳細度由此可見。

二、國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模管理的問題

（一）缺乏自上而下的全局統(tǒng)攬工作

在國土空間規(guī)劃體系下，村莊建設用地毫無疑問也是國土空間規(guī)劃的內(nèi)容之一，而且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進下，鄉(xiāng)村建設用地管理更是成為國土空間規(guī)劃的重點。但是從鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模的實際預測統(tǒng)計和管理工作比較零散，缺乏有效的自上而下的全局統(tǒng)攬和管控，導致有些地區(qū)的鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模預測統(tǒng)計較為準確，但是有些地區(qū)的鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模記錄數(shù)據(jù)卻和實際數(shù)據(jù)存在較大差異[2]。在當前這國土空間規(guī)劃的大趨勢下，城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設是主流，全國各地的城鎮(zhèn)化速度和水平不一樣，村莊建設用地的具體使用狀況也不同。因此，在對村莊建設用地缺乏有效的自上而下的管控時，村莊大多又習慣于從自身角度對建設用地規(guī)模進行衡量，也沒有注意到城鎮(zhèn)化對村莊建設用地規(guī)模縮減的影響，從而導致村莊建設用地規(guī)模統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準確，影響了對村莊建設用地的科學規(guī)劃，不利于推動城鎮(zhèn)化進程以及美麗鄉(xiāng)村的建設。

（二）鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模統(tǒng)計粗略

對村莊的建設用地規(guī)模進行預測統(tǒng)計和管理是為了能夠更好地利用其各村莊的建設用地，實現(xiàn)一個建設用地資源的合理分配，使每塊土地都能夠物盡其用，產(chǎn)生更大的社會價值。但是各村莊的范圍和成熟較為明顯的劃分界限不同，各個村莊之間的界限并不明顯，因此在歸納各村莊的建設用地時也會因為村莊界限的模糊而導致個村莊在統(tǒng)計自身的建設工地規(guī)模時會出現(xiàn)遺漏、重報等情況。因此，在對村莊的建設用地進行劃分，設計各塊建設用地的用途時所參考的建設用地規(guī)?？赡軙蛯嶋H地規(guī)模有差入，導致對某一部分地建設用地的規(guī)劃和設計出現(xiàn)實施問題。大部情況下，各村莊都是按照本村莊的管轄習慣來確定建設用地規(guī)模，沒有和相鄰村莊實現(xiàn)一個有效的信息交流，因此鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模統(tǒng)計數(shù)據(jù)通常比較粗略，不利于后續(xù)對建設用地的精細化規(guī)劃。

（三）具體鄉(xiāng)村建設用地指標各異

當前大部分村莊在對建設用地規(guī)模進行預測和統(tǒng)計時會選擇人均指標定額法，以村莊的人口規(guī)模作為建設用地規(guī)模預測的指標。但是實際上，隨著城市的進一步發(fā)展，村莊的空心化現(xiàn)象越來越明顯，戶籍和村莊的實際人口并不能畫上等號。因此，村莊人口戶籍所對應的宅基地面積往往和實際人口對應的住宅面積存在著較大的出入。所以一刀切地選擇人均指標定額法去預測本村莊的建設用地使不合理的。各地鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，基礎設施建設差異大，即使村莊總體的面積相近，但是建設用地規(guī)模也會存在著較大的差異。因為各個村莊往往存在著較大的指標差異，在人口預測中往往也會使用不同的方法，比如綜合增長率法、剩余勞動力轉(zhuǎn)移法以及帶眷系數(shù)法等。具體到各鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村地建設用地規(guī)模的預測存在著明顯差別，其參考價值也會大大受損。

三、國土空間規(guī)劃體系下村莊建設用地規(guī)模規(guī)劃措施

（一）建立自下至上、統(tǒng)籌兼顧的建設用地規(guī)劃體系

根據(jù)國土空間規(guī)劃體系建立起自下至上、統(tǒng)籌兼顧的村莊建設用地規(guī)劃體系，以更加有效地對村莊的建設用地規(guī)模進行預測、統(tǒng)計和管理，更方便村莊建設用地的合理規(guī)劃，并且?guī)椭嚓P(guān)部門對村莊建設用地做出更加合理的用途設計。在建立健全自下至上、統(tǒng)籌兼顧的村莊建設用地規(guī)劃體系時需要遵循鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設的原則，充分地利用村莊的建設用地資源。根據(jù)自下至上、統(tǒng)籌兼顧的村莊建設用地規(guī)劃體系，建立分級管理、層層遞進的村莊建設用地規(guī)模預測統(tǒng)計和管理機制，將村莊的建設用地作為特殊的專項用地，與城鎮(zhèn)的建設用地區(qū)分開離來，獨立地對各村莊的建設用地規(guī)模進行統(tǒng)計和管理。各個村莊應當作為自上而下的規(guī)劃管理體系中最底層的管理板塊，各個村莊分別匯總起建設用地規(guī)模，再統(tǒng)一匯總到相對應的城鎮(zhèn)，再由城鎮(zhèn)匯集到省，自全國各地匯總到中央，形成有跡可循、脈絡清晰的村莊建設用地規(guī)模匯總路徑。

在村莊建設用地規(guī)模數(shù)據(jù)真實地得到反映后，國土空間規(guī)劃局也會對村莊的建設用地使用和分配進行合理的規(guī)劃。而在進行規(guī)劃時應當要實行無差別的建設用地分配和規(guī)劃指標與方案，根據(jù)各鄉(xiāng)村地區(qū)的實際發(fā)展情況以及建設用地需求進行分配。以保證上位縮進行規(guī)劃的村莊建設用地規(guī)模與下位反饋的建設用地規(guī)模數(shù)據(jù)保持一致。由此也可以保證對村莊建設用地規(guī)劃和調(diào)控會更加準確，能夠有效地促進各村莊的發(fā)展。

實際上，由于城鎮(zhèn)化建設的要求，在國土空間規(guī)劃體系下，村莊的建設用地規(guī)模應當是逐年縮減的，村莊的建設用地也成為有限的習慣。因此，在實行分級管理時需要堅持統(tǒng)籌兼顧，在追求整體目標時兼顧各方利益，在進行國土空間總體規(guī)劃時同樣要關(guān)注個的村莊建設用地的規(guī)劃情況，要堅持貫徹落實生態(tài)保護和土地資源合理利用的原則，實行統(tǒng)一管理，根據(jù)國土空間規(guī)劃的總目標對各村莊實行全要素控制和分區(qū)控制及引導，以提高村莊建設用地的使用效率[3]。首先是要對村莊建設用地實施全要素控制。相關(guān)部門應當對村莊建設用地的主要要素來源進行分析，包括“山、水、林、宅、田”等，結(jié)合村莊的鄉(xiāng)土和田園特色，以保護村莊當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)為主，減少對村莊建設的干預。其次是要進行分區(qū)控制與引導，通過對村莊各類建設用地的用途進行分析，在滿足國土空間規(guī)劃給定地村莊建設的底線要求基礎上將村莊建設用地進行合理的區(qū)域劃分，對不同的區(qū)塊實施不同的管理。在分區(qū)控制和引導時需要注意控制各類建設用地的規(guī)模，避免大量的集中化建設使村莊建設用地猛增，影響鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展。

（二）明確村莊界線，實施精細化的建設用地規(guī)模管理

我國擁有廣闊的農(nóng)村面積，雖然隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，城鎮(zhèn)化進程進一步加快，但是農(nóng)村地區(qū)仍然占據(jù)了大部分面積。加上大部分農(nóng)村地區(qū)都位于山區(qū)，交通受限，且村莊的分布比較零散，在對這類村莊的建設用地規(guī)模進行統(tǒng)計和管理時往往存在著很大的自然難度。加上村莊和村莊之間不規(guī)則的交叉錯落，導致很多村莊之間并沒有明確標出來的界限。針對這個問題，應當逐漸明確村莊之間的界限，特別是涉及重要建筑用地的問題上，更是需要精確地劃分村莊之間的界限，以保證各村莊能夠正確地統(tǒng)計屬于自己村莊的建設用地，而不會出現(xiàn)遺漏和重復統(tǒng)計的狀況[4]。在明確相鄰村莊的界限后，對于以往因為界限不明顯而存在的建設用地的歸屬問題進行科學的分析，并且結(jié)合雙方村莊的共同需要合理地進行分配。

在此基礎上，能夠進一步根據(jù)各村莊真實的建設用地規(guī)模實行精細化的村莊建惡化用地規(guī)劃。特別的，在對介于兩個村莊之間的建設用地進行規(guī)劃時最好能夠聯(lián)系雙方村莊的切實所需，在對該建設用地進行調(diào)控時優(yōu)化其用途，使其能夠同時惠及相鄰的村莊，提高建設用地的利率用。因為村莊建設用地的降低，只有在有限的建設用地規(guī)模基礎上提高其利用效率，才能夠?qū)⒂糜谏鷳B(tài)文明保護和城鎮(zhèn)化發(fā)展的村莊建設用地的功能轉(zhuǎn)移到規(guī)模更小地建設用地上，同時滿足村民的生活需要。實施精細化管理需要將以往相鄰村莊都未重視的用地作為建設用地，判斷其進行建設開發(fā)的價值和成本，以彌補其他建設用地被占用或者縮減，但是村莊建設需求并未減少所造成的建設用地空缺，使不起眼的建設用地也能夠被充分地利用起來，并且得到精細化的管控。

（三）完善村莊建設用地分類標準

村莊的建設用地分類比較籠統(tǒng)，由于我國地理位置的差異和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，導致有很大一部分村莊與外界的交流較少，信息交換不夠流暢，因此很多村莊并沒有能夠嚴格地按照國土空間規(guī)劃體系的要求及時地調(diào)整其建設用地分類，也沒有能夠?qū)ㄔO用地分類標準進行充分的了解。因此應當進一步完善村莊建設用地的分類標準，提高上傳下達的效率，使各個村莊能夠細致地了解和掌握村莊建設用地的分類標準。在國土空間規(guī)劃體系的城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃下，村莊的很多建設用地都需要用作生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護和改善的自然土地以及城鎮(zhèn)化建設的土地，不再用作村莊的建設用地[5]。而建設用地具體的定義、標準以及范圍都需要得到進一步的落實，相關(guān)部門需要制定一套全國各地各村莊普遍接受且認可地村莊建設用地劃分標準和分配條件，規(guī)范各村莊用人口指標來預測所需要的建設用地規(guī)模的活動，確保能夠合理公平地分類各村莊的建設用地。

在同一全國各地各村莊建設用地地分類標準時需要滿足生態(tài)保護和適當開發(fā)協(xié)調(diào)的條件，同時提高對農(nóng)用地和生態(tài)用地的重視程度，對村莊的三大類土地類型進行充分切全面的了解。也只有這樣才能夠避免因為認識不夠而導致農(nóng)用地、生態(tài)用地與建設用地混合的情況。在完善村莊用地分類標準時不僅要立足于村莊的實際狀況，還要博采眾長，充分地吸收借鑒其他的用地分類標準制定經(jīng)驗，提高村莊建設用地分類標準的科學性。通過這種方式，制定分類標準的部門，再根據(jù)建設用地的定義和分類原則對村莊建設用地進行細化，并且分別進行編碼，以更好地進行統(tǒng)計和調(diào)用。

（四）增強對村莊專項建設用地的規(guī)劃力度

國土空間規(guī)劃部門應當對村莊建設用地規(guī)模提出更加明確的要求，并且結(jié)合國土空間專項規(guī)劃，對村莊的建設用地規(guī)劃力度進行確認，制定真對村莊發(fā)展的專項建設用地規(guī)劃管理機制。為了提高村莊建設用地的效率，在縮減規(guī)模的同時提高其經(jīng)濟效益和社會效益，相關(guān)部門應當針對當前生態(tài)環(huán)境保護的需求大力發(fā)展觀光旅游業(yè)，使生態(tài)用地也能夠在一定程度上創(chuàng)造經(jīng)濟效益。并且配套地發(fā)展與觀光旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，使農(nóng)用地種植收獲的農(nóng)作物能夠投入到相應的產(chǎn)業(yè)中，提高農(nóng)用地的價值，以減少建筑土地的需求規(guī)模[6]。在選擇發(fā)展路徑時需要根據(jù)國土空間專項規(guī)劃中對生態(tài)文明建設的要求，在村莊利用其建設用地和生態(tài)用地開展水利建設等工程，減少建設用地的使用。在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)臉時需要構(gòu)建起互相支持和環(huán)環(huán)相扣的三類產(chǎn)業(yè)，建立起農(nóng)業(yè)種植業(yè)、加工銷售和觀光旅游為一體的發(fā)展模式，提高村莊建設用地的使用率和使用價值。

在對村莊專項建設用地進行規(guī)劃時還應當適當?shù)剡x用留白機制，為預防鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的難測因素，留下一定的建設空間，及對預留的村莊建設用地實施彈性化管理，保證其有一定的伸縮空間以適應建設時的具體改變。而未來村莊發(fā)展預留建設用地部分也應當是動態(tài)的，跟隨整體的國土空間規(guī)劃要求以及村莊地發(fā)展實況進行隨時調(diào)整，以避免村莊建設用地的浪費和建設用地規(guī)模的虛增。

四、結(jié)束語

在不夠成熟和完善的國土空間規(guī)劃體系下，村莊建設用地和農(nóng)用地的區(qū)別分類比較模糊，農(nóng)村建設用地的規(guī)模統(tǒng)計不準確直接影響到了村莊建設用地的使用效率。因此，相關(guān)部門也在不斷地加大對村莊建設用地的精準化預測統(tǒng)計和管理工作，并且針對相應問題開始推行有效的解決措施。中國農(nóng)村區(qū)域占國土總面積的絕大部分，因此鄉(xiāng)村地區(qū)的建設用地規(guī)模預測統(tǒng)計和管理工作也是國土空間規(guī)劃工作的重點內(nèi)容。村莊建設用地的規(guī)模是進一步規(guī)劃建設用地用途的基礎，是鄉(xiāng)村發(fā)展的基石，只有建設用地規(guī)模得到了精準預測統(tǒng)計，才能夠更加精確地實施鄉(xiāng)村建設用地規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。