老舊小區(qū)加裝電梯共同決定事項(xiàng)研究*

四川輕化工大學(xué) 李思睿，陳俊潔，伍麓錡，方琳，李泓萍

一、引言

自2018年以來，國務(wù)院多次將既有住宅加裝電梯寫入政府工作報(bào)告，將加裝電梯作為重要民生工程支持推進(jìn)，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基本民生保障，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助型養(yǎng)老，在既有住宅加裝電梯等基礎(chǔ)配套設(shè)施和無障礙設(shè)施，為老年人等群體提供更周全更貼心的服務(wù)，讓社區(qū)生活更加便利。

在加裝電梯項(xiàng)目剛開始出現(xiàn)時，我國各地區(qū)政府為減少糾紛對建筑物共有部分的決定采用全體業(yè)主同意規(guī)則，即業(yè)主擁有“一票否決權(quán)”，而這種規(guī)則常常使得加裝電梯工作陷入困境。對于少數(shù)低層業(yè)主而言，加裝電梯并無必要，甚至?xí)黼娞菥S護(hù)費(fèi)用、施工影響等隱形成本，對加裝電梯持消極態(tài)度，有的甚至強(qiáng)烈反對或設(shè)阻，造成加裝電梯項(xiàng)目停滯。部分業(yè)主也會因加裝電梯的費(fèi)用承擔(dān)或補(bǔ)償問題而無法達(dá)成協(xié)議，極易導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)主之間產(chǎn)生鄰里糾紛，從而使得加裝電梯項(xiàng)目持續(xù)陷入困局。因此，如何均衡各方主體的利益成為一個亟待解決的問題，筆者將從法律權(quán)利維護(hù)的角度出發(fā)對如何救濟(jì)老舊小區(qū)加裝電梯中涉及的各方業(yè)主的合法利益作出以下思考。

二、共同決定事項(xiàng)表決規(guī)則與法律淵源

在各地政府推進(jìn)“老舊小區(qū)加裝電梯”工程之初，為避免糾紛，配套政策大都采取“共同決定權(quán)”，此表決規(guī)則可以解決絕大多數(shù)矛盾，但隨著工程的不斷開展，各類業(yè)主的個性需求無法得到滿足，尤其在高低層業(yè)主之間表現(xiàn)得極為明顯，致使項(xiàng)目進(jìn)度暫遇僵局。《物權(quán)法》與《民法典》相關(guān)法條有著規(guī)范規(guī)定，但各地政府出于社會穩(wěn)定考量，除少數(shù)政府外，大部分仍用“共同決定規(guī)則”，實(shí)際上綜合《物權(quán)法》與《民法典》的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)少數(shù)政府做法，總的來說，加裝電梯共同決定事項(xiàng)表決規(guī)則可分為四個部分。

（1）共同決定規(guī)則

即“一票否決權(quán)”，要求全體業(yè)主都同意后才能加裝電梯，若有一人否決工程即否決。此項(xiàng)規(guī)則在推進(jìn)工程之初即被各地政府廣泛采用，但另一方面也存有較大弊端。

無法顧及每個業(yè)主的特殊訴求，是此項(xiàng)規(guī)則的最為突出的缺陷。高低層業(yè)主的利益不一，家庭年齡分布結(jié)構(gòu)較廣的高層業(yè)主對著電梯有著強(qiáng)烈的需求，電梯加裝可以方便出行，同時更給予房屋升值空間。低層業(yè)主則無此需求，對于加裝電梯的費(fèi)用以及之后的電梯修繕管理的支出更無法贊同。同時，部分業(yè)主擔(dān)心電梯運(yùn)行帶來的噪音亦不支持等。由于需要全體業(yè)主同意的表決規(guī)則在上述情況下致使工程難以開展。

加裝電梯涉及全體業(yè)主的切身利益，處理結(jié)果的好壞會直接影響鄰里關(guān)系是否和睦，也涉及各個業(yè)主家庭內(nèi)部的關(guān)系，總的來講是民生工程關(guān)系當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定，各地政府即是出于此考量，制定了此項(xiàng)規(guī)定，多數(shù)服從少數(shù)的規(guī)則失靈，變成了少數(shù)服從多數(shù)的現(xiàn)實(shí)困境。

（2）“三分之二”同意制

即專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意即可以開展工程。此規(guī)則即是為《物權(quán)法》第七十六條之規(guī)定。相較于“一票否決”，此規(guī)則一定程度上緩解了表決困境，逐漸被各地政府采納?；乜础睹穹ǖ洹返诙倨呤藯l與《物權(quán)法》第七十六條，未明確全體共同表決規(guī)則?？梢灾v，共同表決規(guī)則悖于《民法典》與《物權(quán)法》之立法原則與精神。各地政府考慮之后采取“三分之二”同意制亦是符合法之原旨。但同時，此規(guī)則使得支持者與反對者沖突凸顯更明顯，尤其是對反對者權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)問題等。

（3）“三分之二”同意其余不反對制

即在滿足第二項(xiàng)規(guī)則后其余業(yè)主不明確反對，或支持或中立或棄權(quán)等其他立場方能同意加裝。規(guī)則看似較第二種的民意代表性更強(qiáng)，更具有科學(xué)性。但現(xiàn)實(shí)情況下，阻擾工程的是反對者，所以實(shí)際上其余反對業(yè)主依然有一票否決權(quán)。

（4）“三分之二”與“四分之三”同意制

即專有部分占比三分之二以上業(yè)主且占三分之二的業(yè)主參與，經(jīng)過專有部分占四分之三業(yè)主且占四分之三業(yè)主參與表決同意之規(guī)則。此規(guī)則即是《民法典》第二百七十八條之規(guī)定。相較《物權(quán)法》第七十六條第二款之兩個三分之二下降為兩個四分之三。

《民法典》此次的修改實(shí)際上是經(jīng)占有部分占半數(shù)面積之業(yè)主且占總?cè)藬?shù)半數(shù)業(yè)主同意，即為過半制。少部分政府采取此規(guī)則，例如四川省，其發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好既有住宅電梯增設(shè)工作的指導(dǎo)意見》刪去原有“其他業(yè)主無異議”條款，即采用“三分之二參與，四分之三同意”表決規(guī)則。這將加快表決流程，推進(jìn)工程進(jìn)度。“雙過半數(shù)”表決制度降低了參與門檻，即使對于有違反對者利益，但無法適時達(dá)成原三分之二比例條件而流產(chǎn)的損失也不必要。另一方面，對少數(shù)反對者權(quán)益保護(hù)亦是各地政府面臨的新的難題。

三、“一票否決權(quán)”違背立法精神

從立法者意圖來看“一票否決權(quán)”是為了一定程度上減少紛爭，但在實(shí)踐過程中其缺陷也逐漸暴露。由于不同的業(yè)主對于是否加裝電梯的需求不同，業(yè)主的“一票否決權(quán)”使得經(jīng)過大多數(shù)人同意的加裝電梯決議很容易被少部分甚至一個兩個人給否決，造成加裝電梯這一改造工程無法推進(jìn)。在實(shí)踐中容易出現(xiàn)，當(dāng)加裝電梯工程順利推進(jìn)，甚至前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)完成，直至需要通過決議時，“一票否決權(quán)”往往使得前期的工作付諸東流。個別少數(shù)業(yè)主可能基于自身利益考量，比如低樓層不需要、加裝電梯影響采光、產(chǎn)生噪音、暴露隱私等，行使“一票否決權(quán)”。

此外，業(yè)主因電梯得失的價值難以量化估價，造成業(yè)主因補(bǔ)償問題遲遲無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議費(fèi)用承擔(dān)問題無法妥善解決而使加裝電梯工程陷入困局。同時，小區(qū)鄰里糾紛問題作為小區(qū)公共事務(wù)治理的主要矛盾之一，業(yè)主之間極易因加裝電梯產(chǎn)生鄰里糾紛，影響社會和諧，而地方政府嘗試通過設(shè)置“一票否決權(quán)”來從源頭處減少糾紛。在我國房屋不僅僅只是一處住所，它更是家的地方，房屋對于國人來說的意義是可想而知的。為了維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定，地方政府通常在制定加裝電梯相關(guān)政策時，要求征得全體業(yè)主的同意，直接或間接地賦予了業(yè)主“一票否決權(quán)”。導(dǎo)致少部分業(yè)主擁有了一票叫停整個加裝工程的權(quán)利，使得少數(shù)服從多數(shù)機(jī)制失靈，也讓《物權(quán)法》或《民法典》規(guī)定的多數(shù)表決規(guī)則被架空，違背了民法精神與原則。

“一票否決權(quán)”顯然是違背公平原則的，從少數(shù)的受損群體利益出發(fā)，賦予其否決的權(quán)利，而民法中強(qiáng)調(diào)從多數(shù)人利益出發(fā)，在有關(guān)集體事項(xiàng)時，采取“少數(shù)服從多數(shù)”的辦法，兼顧大部分群體的利益，并且協(xié)商對少部分受損者的利益進(jìn)行合理補(bǔ)償。加裝電梯工程是一項(xiàng)民生惠民工程，同時當(dāng)?shù)卣雠_的管理辦法屬于政策。政策要與民生結(jié)合，切實(shí)實(shí)現(xiàn)便民惠民的目標(biāo)，民生工程更應(yīng)如此，從民法立法精神出發(fā)，體現(xiàn)民法公平原則，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w的實(shí)情，制定更加符合本地實(shí)際情況的表決決議。這樣，才能實(shí)現(xiàn)這一加裝電梯工程的目標(biāo)，化解鄰里之間的糾紛，實(shí)現(xiàn)社會和諧。

四、解決共同決定事項(xiàng)糾紛的路徑探索

（一）嚴(yán)格適用《物權(quán)法》規(guī)定的雙重多數(shù)決制

老舊小區(qū)加裝電梯一直是廣受熱議的民生熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，其有效落實(shí)有利于改善居民的居住品質(zhì)以及推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)，從而更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的良性和持續(xù)發(fā)展。而從法律層面分析，其中涉及的建筑物區(qū)分所有權(quán)中的業(yè)主共同決定事項(xiàng)，屬于《民法典》和《物權(quán)法》調(diào)整的范圍。而不管是《民法典》還是《物權(quán)法》，都明確規(guī)定了關(guān)于建筑物的共同決定事項(xiàng)，應(yīng)采用“雙重多數(shù)決”的規(guī)則模式，即應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有面積占建筑總面積以及占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意方可表決通過。同時在《物權(quán)法》第七十八條第二款也規(guī)定了對于少數(shù)利益受到侵害的業(yè)主適當(dāng)給予補(bǔ)償。以上規(guī)定充分體現(xiàn)了民法以保障大多數(shù)人的利益為原則，兼顧維護(hù)少數(shù)人利益的立法思想，符合社會主義社會對公共利益的重視，也反映了《民法典》對社會主義核心價值觀的融入。

而無論是從法律角度還是實(shí)踐效果上來看，目前各地區(qū)政府出臺的管理規(guī)章、政策中，所增設(shè)的須“經(jīng)增設(shè)電梯所在單元業(yè)主一致同意達(dá)成書面協(xié)議”“其他業(yè)主無異議”等前置款項(xiàng)，明顯與《民法典》的規(guī)定相違背，在法律位階的效力上抵觸了上位法，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效。并且，從大多數(shù)實(shí)際調(diào)研和走訪中，不難發(fā)現(xiàn)，加設(shè)了上述前置款項(xiàng)的地區(qū)的電梯加裝工程進(jìn)展更加緩慢。部分地方政府增設(shè)的該條規(guī)定，往往成為低樓層一兩家居民拒絕安裝電梯的擋箭牌，從而使大多數(shù)居民無法享受到便民工程帶來的福利，進(jìn)一步使加裝電梯改造工程舉步維艱，難以實(shí)施。

（二）充分發(fā)揮業(yè)主委員會的法定職能

根據(jù)《物權(quán)法》第七十八條規(guī)定，法律將建筑物區(qū)分所有權(quán)中的管理權(quán)能間接賦予業(yè)主大會以及業(yè)主委員會。根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定對建筑物共有部分的管理權(quán)由全體業(yè)主共同享有，而由于小區(qū)抑或是一棟樓所包含的居民戶數(shù)較多，如何具體支配建筑物區(qū)分所有權(quán)中的對建筑物共有部分的管理權(quán)就需要由小區(qū)居民民主選舉的群眾自治組織業(yè)主大會及其常設(shè)機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會代表全體業(yè)主共同決定，以落實(shí)具體事項(xiàng)。業(yè)主大會及業(yè)主委員會作出的決定依法具有法律效力，對全體業(yè)主產(chǎn)生約束，少數(shù)業(yè)主即使不贊成其所作出的決定也應(yīng)當(dāng)自覺遵守并服從。對于少數(shù)業(yè)主依然拒不執(zhí)行業(yè)主大會以及業(yè)主委員會決定的情況，業(yè)主大會及業(yè)主委員會可以請求人民法院進(jìn)行調(diào)解，使少數(shù)持反對意見的業(yè)主能夠理解并配合業(yè)主大會及委員會的工作，共同推進(jìn)民生工程的進(jìn)程。對于極少部分仍然不支持的業(yè)主，業(yè)主大會及業(yè)主委員會可以依據(jù)《物權(quán)法》第八十三條的規(guī)定，對該部分業(yè)主進(jìn)行起訴，通過司法救濟(jì)的途徑維護(hù)大多數(shù)業(yè)主的合法權(quán)利。

（三）業(yè)主撤銷權(quán)的保護(hù)與限制

《民法典》第二百八十條規(guī)定了業(yè)主對共同決定事項(xiàng)享有撤銷權(quán)，再結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，可以得出依照現(xiàn)行法律規(guī)定，遭受損失的業(yè)主可以以業(yè)主大會或業(yè)主委員會作出的加裝電梯的決定侵害了自己的合法權(quán)益或作出決定的程序違反法律規(guī)定為理由，在知道或者應(yīng)當(dāng)知道業(yè)主大會或者業(yè)主委員會作出決定之日一年內(nèi)請求人民法院撤銷該決定。上訴規(guī)定在實(shí)際運(yùn)用中還存在著許多爭議，就本文關(guān)注的老舊小區(qū)加裝電梯來看，筆者認(rèn)為，加裝電梯是一項(xiàng)惠民工程，不僅涉及居民出行等個人利益，還涉及規(guī)劃實(shí)施、道路維護(hù)等公共利益。當(dāng)公共利益與個人利益激烈碰撞時不可機(jī)械適用法律規(guī)范，需要對其進(jìn)行利益識別、作出利益取舍。業(yè)主撤銷權(quán)是業(yè)主個人利益的一項(xiàng)保護(hù)制度，在加裝電梯這類更側(cè)重于公共利益的決策中需要加以平衡，在保護(hù)公眾利益時要兼顧部分遭受損失的業(yè)主的個人利益。故筆者認(rèn)為對業(yè)主撤銷權(quán)既需加以保護(hù)，但也需要一定程度限制。

業(yè)主大會和業(yè)主委員會作為一種民主決策機(jī)制，其在多數(shù)情況下能夠作出符合公平原則的決定，但仍不可避免利用“少數(shù)服從多數(shù)原則”侵害少數(shù)人的利益。業(yè)主撤銷權(quán)就是法律賦予少數(shù)人的一項(xiàng)保護(hù)自己的權(quán)利。對于少數(shù)遭受損失業(yè)主的保護(hù)，筆者認(rèn)為，第一，業(yè)主大會或業(yè)主委員會在作出加裝電梯決議時應(yīng)當(dāng)同時告知業(yè)主享有撤銷權(quán)。業(yè)主撤銷權(quán)制度雖然在我國實(shí)行了十多年，但業(yè)主普遍對其缺乏認(rèn)識。為了促使少數(shù)業(yè)主使用合法手段維護(hù)自身合法權(quán)利，維護(hù)社會穩(wěn)定，業(yè)主大會或業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)在作出決議時告知業(yè)主享有撤銷權(quán)，便于業(yè)主在除斥期間內(nèi)行使撤銷權(quán)。第二，不能因業(yè)主在協(xié)商時未參與表決而限制業(yè)主行使撤銷權(quán)。在實(shí)踐中，部分小區(qū)的業(yè)主大會規(guī)定了未參與表決的業(yè)主視為同意的條款，再按照允諾后禁反言原則限制其行使撤銷權(quán)。根據(jù)《民法典》第一百四十條的規(guī)定，“沉默只有在法律規(guī)定、當(dāng)事人約定或者符合當(dāng)事人之間的交易習(xí)慣時，才可以視為意思表示。”業(yè)主大會規(guī)定的視為同意條款并無相應(yīng)的法律依據(jù)。不能以此為理由限制業(yè)主行使撤銷權(quán)。在我國平等尊重和保護(hù)每位公民的合法利益，將民生問題作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的背景下，少數(shù)業(yè)主的合法權(quán)利在與公共利益不相沖突下理應(yīng)受到保護(hù)，但是權(quán)力行使的邊界不能無限延伸，否則可能造成少數(shù)人濫用權(quán)利損害整體利益的局面，故應(yīng)同時對其進(jìn)行一定程度的限制。如限制撤銷權(quán)主體資格范圍，業(yè)主未參加會議不能成為其有權(quán)行使撤銷權(quán)的法定理由，對怠于行使共同管理權(quán)的業(yè)主限制其行使撤銷權(quán)；業(yè)主撤銷權(quán)的除斥期間可以適當(dāng)縮短，避免造成不必要的資源浪費(fèi)，使其他業(yè)主的權(quán)利早日處于確定狀態(tài)。

（四）完善加裝電梯的補(bǔ)償細(xì)則

在《民法典》頒布的背景下，當(dāng)“雙二分之一”的規(guī)則已經(jīng)成為共同決定事項(xiàng)主流的表決規(guī)則的時候，在采光、通風(fēng)等方面遭受損失的業(yè)主的合理訴求也需要受到關(guān)注和保護(hù)，而對該少數(shù)利益受損的業(yè)主給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是主要且必要的平衡其損失的救濟(jì)方式之一。但在實(shí)踐中目前尚未有地方政府出臺統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)政策。因此，地方政府可以在與《民法典》與《立法法》效力不相沖突的前提下對技術(shù)規(guī)程提出因地制宜的指導(dǎo)政策、制定地方政府規(guī)章。而對具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以以當(dāng)?shù)匾话闶袌鲈u估價格作為參考，將少數(shù)持反對意見的業(yè)主受損部分產(chǎn)權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌鰞r格評估出相應(yīng)的數(shù)額，由支持加裝電梯的業(yè)主按照收益比例分擔(dān)損失，減少可能產(chǎn)生的糾紛，做到同時兼顧高層住戶和低層住戶的合法利益。

五、結(jié)語

老舊小區(qū)加裝電梯共同決定的規(guī)則，表明了加裝電梯改造工程中的多數(shù)業(yè)主對于更快更高效地推進(jìn)決議通過，進(jìn)而完成改造工程的需要。同時，少數(shù)業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益我們也要重視，少數(shù)人的權(quán)益在我國法治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社會和諧的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注。在加裝電梯工程推進(jìn)中，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況出臺相適應(yīng)的政策，使加裝電梯工程能夠得以穩(wěn)步推進(jìn)，兼顧多數(shù)與少數(shù)的利益。即使多數(shù)通過決議也仍然要對反對者合法利益的損失進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)償。嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，充分發(fā)揮業(yè)主委員會的職能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、民主協(xié)商。此外，對于業(yè)主的可撤銷權(quán)需進(jìn)一步完善，一方面對業(yè)主的可撤銷權(quán)進(jìn)行保護(hù)，另一方面對該撤銷權(quán)也要從權(quán)利主體資格的限制和縮短相應(yīng)除斥期間兩方面來進(jìn)行限制。最后，逐步完善加裝電梯的補(bǔ)償細(xì)則，地方政府要因地制宜，盡量減少可能產(chǎn)生的糾紛，努力做到同時兼顧多數(shù)業(yè)主與少數(shù)業(yè)主的合法利益。