社區(qū)項目制的構(gòu)建邏輯
——基于政府購買公共服務(wù)項目的案例分析

南京工業(yè)大學(xué)浦江學(xué)院 竇博聞

一、社區(qū)項目制的研究

政府購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過撥款或者公開招標(biāo)方式交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，政府根據(jù)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來交納服務(wù)費用（Salamon,2004）。一般而言，購買公共服務(wù)的內(nèi)容具有公益性、獨立性和民間性等特點，社會組織是主要的服務(wù)承接者。（Young2000；salamon2002）。政府購買公共服務(wù)被認(rèn)為是現(xiàn)代社會治理的重要發(fā)展方向。社會服務(wù)的需求在不斷增加，但是由社會組織承接公共服務(wù)具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。尤其在基層社區(qū)，外包的公共服務(wù)直接面對居民，優(yōu)于內(nèi)容有限、質(zhì)量不高、社區(qū)組織和居民的評價低，成效不理想(陳家建，2018)。

通過服務(wù)外包，有助于提升服務(wù)效率，激發(fā)社會活力，為社會治理能力提升拓展新的空間（葉敏，2016）。因此，政府購買公共服務(wù)在整個國家治理體系中被賦予了重要的地位，政策和資金支持明顯。當(dāng)前，政府公共服務(wù)外包的實踐在基層，特別是城市街區(qū)。基層購買公共服務(wù)，區(qū)和街道政府是購買主體，決定購買的形式和內(nèi)容；服務(wù)面向居民，落地社區(qū)，社區(qū)居委會與管委會承擔(dān)配合管理的職責(zé)（陳家建，2019）。社區(qū)項目制以社區(qū)居委會、街道為主體，社區(qū)居民和公共場景為客體，依托項目制的組織形式在社區(qū)內(nèi)提供公共服務(wù)和開展環(huán)境營造。隨著社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)項目制的主體進(jìn)一步涵蓋了以社工組織為主的社會服務(wù)機構(gòu)。社區(qū)項目制的推行是政府漸進(jìn)性政策試錯和調(diào)整的結(jié)果，其中財政自主和政治晉升激勵是其主導(dǎo)要件因素（張國富，舒全峰，2018）。社區(qū)是社會治理的基層范圍，是基層政府、社會組織與社區(qū)居民等多元主體共同治理社區(qū)的場所，社區(qū)項目制鏈接社區(qū)的各層主體與客體，以項目來引導(dǎo)和激勵從而實現(xiàn)有效治理成為地方政府甚至中央政府社會治理的重要手段。社區(qū)項目制作為基層治理體制，其運行也依附于科層體系，無法發(fā)揮項目治理扁平化、靈活性、透明化以及有效性等優(yōu)勢（杜春林,張新文，2015）。

二、社區(qū)項目制構(gòu)建的比較分析

隨著社會與市場關(guān)系的不斷調(diào)整，定位于服務(wù)型政府的建設(shè)成為政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，但是快速發(fā)展的城市社區(qū)促使基層政府提供有效而多樣化的公共產(chǎn)品與社會服務(wù)，因而促使政府通過向社會組織購買公共產(chǎn)品及服務(wù)成為基層政府社區(qū)治理的新要素。項目制的治理模式也因其工具介入的有效性廣泛應(yīng)用于政府購買社會服務(wù)領(lǐng)域，基于平衡區(qū)域發(fā)展、提供普惠公共服務(wù)的目標(biāo)，中央政府以“項目”的方式向地方政府和基層社會分配經(jīng)費資源，并且把中央—地方—基層有機統(tǒng)籌起來，形成“項目治理”的模式。基層購買公共服務(wù)的過程，歷經(jīng)了從崗位制到項目制再到社區(qū)服務(wù)中心的動態(tài)演進(jìn)過程（張國富，舒全峰，2018）。在社區(qū)項目制構(gòu)建過程中，不同地區(qū)的社會組織與基層政府的關(guān)系存在張力，其運行方式具有共性，但其關(guān)系維度存在差異。

通過調(diào)研S省H市的A社會組織與J省N市的B社會組織，兩家組織位于不同區(qū)域，但均為4A級社會組織，通過訪談與觀察發(fā)現(xiàn)，兩家組織通過項目制的方式鏈接社區(qū)與基層政府，但是在具體的承接政府分包的公共服務(wù)方式與提供公共服務(wù)的自主權(quán)方面存在不同的張力。本次調(diào)研選取了A、B兩組織在2020年參與政府購買公共服務(wù)的案例中進(jìn)行探究，發(fā)現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)的流程上，購買社區(qū)公共服務(wù)均為以街道為主體公開招標(biāo)，在政府購買社區(qū)公共服務(wù)的客體上均以社會組織參與為主進(jìn)行公開競標(biāo)。但是在具體的執(zhí)行層面，由于街道領(lǐng)導(dǎo)者的工作方式和上級單位的要求不同，A、B兩組織參與的公共項目招標(biāo)體現(xiàn)了不同的工作流程與結(jié)果。

A組織參與H市的項目招標(biāo)主要通過在招標(biāo)網(wǎng)站上獲取相應(yīng)的信息與要求，篩選符合機構(gòu)使命與服務(wù)內(nèi)容的項目騰挪資源進(jìn)行重點申報，對于與組織服務(wù)內(nèi)容相關(guān)度相對較低但是使命相近的其他新領(lǐng)域，通過整合部分資源進(jìn)行嘗試性申報。A組織的負(fù)責(zé)人陳述，在6月份的招標(biāo)過程中， 其機構(gòu)重點關(guān)注到的項目在項目專員著手申報材料時，也收到了街道相關(guān)負(fù)責(zé)人的電話，對于A組織近年相關(guān)項目開展情況進(jìn)行了解并鼓勵其參與此次招標(biāo)（訪談20201013）。項目組成員在做好社區(qū)調(diào)研與了解競爭機構(gòu)的主要工作方向后，結(jié)合組織多年助殘經(jīng)驗，制定了一份撬動三方資源分層助力社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的方案。雖然結(jié)果是最后另外一家組織中標(biāo)，復(fù)盤發(fā)現(xiàn)沒有中標(biāo)的原因是項目助理與項目主管的信息溝通不暢，申報項目組任務(wù)分配存在一定的問題，導(dǎo)致調(diào)研的數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題沒有及時發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)（訪談20201013）。A組織在現(xiàn)有的業(yè)務(wù)板塊內(nèi)容中，在中標(biāo)之后除承擔(dān)標(biāo)書中指定的工作任務(wù)之外，也需要承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的部分行政工作，與社區(qū)居委會成員協(xié)同完成上級檢查任務(wù)。

通過對B組織所在街道項目招標(biāo)負(fù)責(zé)人的訪談，了解到其項目招標(biāo)是以區(qū)為單位，結(jié)合上級單位的工作重點，區(qū)政府社會組織管理部門就重點領(lǐng)域的工作內(nèi)容與街道進(jìn)行預(yù)溝通，明確街道所轄區(qū)域的具體需求，根據(jù)1:3的標(biāo)準(zhǔn)尋找符合要求的社會組織在盡量不流標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行公開競標(biāo)（訪談20201009）。街道對B社會組織進(jìn)行邀標(biāo)，表明所需標(biāo)的服務(wù)內(nèi)容與需求，并建議組織B尋找另外兩家符合競標(biāo)要求的社會組織共同參與競標(biāo)。組織B負(fù)責(zé)人尋找到兩家陪標(biāo)社會組織，并鼓勵其共同參與投標(biāo)（訪談20210306）。最終由于組織B尋找的其中一家社會組織沒有參與投標(biāo)，而導(dǎo)致街道的公益創(chuàng)投項目流標(biāo)，最終受到了上級單位批評，稱該街道在今年內(nèi)的助殘項目指標(biāo)不能完成（訪談20210609）。B組織在其他項目的運行中，社區(qū)服務(wù)不僅要承擔(dān)標(biāo)的所要求的服務(wù)內(nèi)容，同樣需要承擔(dān)標(biāo)的內(nèi)容之外的社區(qū)與街道的行政任務(wù)。街道在向社會組織分配資源的同時，也將部分標(biāo)的之外的隱性任務(wù)分配社會組織，作為其承擔(dān)公共服務(wù)的附加任務(wù)，幫助街道應(yīng)對自上而下的任務(wù)指標(biāo)與工作要求。在疫情爆發(fā)階段，B組織中斷了其承接的社會組織公共服務(wù)內(nèi)容，轉(zhuǎn)而承擔(dān)了社區(qū)防疫的組織與建設(shè)工作，使用了大量人力物力，但是在項目終結(jié)階段，街道不會將疫情工作作為工作內(nèi)容的研判標(biāo)準(zhǔn)，而是按照既定評估指標(biāo)對項目內(nèi)容進(jìn)行評價，同意追加部分預(yù)算和項目交付延期（訪談20210913）。社會組織在實際運作中具有一定的行政色彩，與社區(qū)行政工作內(nèi)容緊密相關(guān)，在社區(qū)建設(shè)的過程中圍繞項目內(nèi)容本身的同時，根據(jù)社區(qū)實際情況與工作內(nèi)容的調(diào)整，靈活承擔(dān)社區(qū)的常規(guī)性與靈活性工作，提供的服務(wù)其資源依托于項目本身，而提供的服務(wù)內(nèi)容卻超脫于項目之外。

街道作為基層政府的派出機構(gòu)，其承擔(dān)的主要工作內(nèi)容由區(qū)或鎮(zhèn)政府委派，并對其直接負(fù)責(zé)。街道通過公益創(chuàng)投或項目招標(biāo)的方式將分包所轄區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)，公益創(chuàng)投多為不固定主題的公開投標(biāo)而項目招標(biāo)主要以固定主題的方式進(jìn)行公開競標(biāo)。社會組織作為公開競標(biāo)的客體通過公益創(chuàng)投或項目招標(biāo)的方式爭取公共服務(wù)項目，在以社區(qū)為單位的場域開展公共服務(wù)。中標(biāo)的社會組織一般選用直接委派工作人員駐守社區(qū)開展日常工作或者借用社區(qū)活動場地階段性入駐社區(qū)的形式對負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的居民提供服務(wù)，對所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行營造。項目制作為行政體制與民間組織的中介機制，鏈接街道與社會組織，彌補市場失靈的不足，為政府職能簡化、簡政放權(quán)與提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供有益補充。

三、社區(qū)項目制建構(gòu)存在的問題

社區(qū)項目制現(xiàn)存的建構(gòu)一定程度上影響社會組織自治性。社會組織注冊的組織形態(tài)一般以民辦非企業(yè)單位為主體，作為非營利組織其運行符合非營利組織的基本特征，涵蓋民間性與自治性的特點（Salamon,2002），非營利組織的民間性是指其在制度上獨立于政府，獨立于國家的制度身份，不是政府的組成單位不行使政府職權(quán)。非營利組織在運行過程中具有自治性的特點，自己控制自己的活動。然而在其運行過程中，由于資源上依賴于政府及其派出機構(gòu)，所以社會組織享有的自治屬于彈性自治，依賴行政資源的同時也對其自身自治性產(chǎn)生一定的威脅，以草根組織為代表的社會組織在其提供與使命相關(guān)的公共服務(wù)之余，也有部分資源作為行政資源的衍生而偏離組織使命運行，影響社會組織的穩(wěn)定的自治。

社區(qū)居委會的實質(zhì)空心化。社區(qū)公共服務(wù)的提供在“單位制”-“街道制”-“社區(qū)制”轉(zhuǎn)化過程中不斷發(fā)展（張國富，2018），承接社服務(wù)的社會組織在社區(qū)提供的公共服務(wù)，受到街道與居委會工作理念、領(lǐng)導(dǎo)個性等因素的影響，形成一種邊界模糊的嵌入關(guān)系（黃曉春，周黎安，2018）。社會組織開展服務(wù)的方式與內(nèi)容在街區(qū)政府介入的同時，也會受到社區(qū)居委會的制約。社會組織在開展社會服務(wù)的過程中不僅要承擔(dān)標(biāo)的所要求的服務(wù)內(nèi)容，同樣需要承擔(dān)標(biāo)的內(nèi)容之外的社區(qū)與街道的行政任務(wù)。街道在向社會組織分配資源的同時，也將部分標(biāo)的之外的隱性任務(wù)分配社會組織，作為其承擔(dān)公共服務(wù)的附加任務(wù)，幫助街道應(yīng)對自上而下的任務(wù)指標(biāo)與工作要求。社會組織在參與了街道分包的公共服務(wù)的同時，也需要為入駐社區(qū)匯寫行政材料、參與社區(qū)常規(guī)活動或其他臨時性工作，且此類內(nèi)容與其承擔(dān)的項目本身無直接關(guān)系甚至部分毫無關(guān)系。除此以外，社區(qū)的黨建工作、節(jié)日活動等常規(guī)活動或臨時活動都會通過社區(qū)傳導(dǎo)至社會組織，完成大量工作之外的任務(wù)，造成資源的過度利用。對于要在社區(qū)開展公共服務(wù)的社會組織，其利益相關(guān)者眾多，街道與社區(qū)居委會作為主要利益相關(guān)者，對于社會組織獲取資源和開展服務(wù)至關(guān)重要，所以社會組織受到多方鉗制。隨著社區(qū)居委會規(guī)模的不斷精簡，社會組織在社區(qū)中通過項目制的形式與社區(qū)建立聯(lián)系，在社區(qū)開展服務(wù)，而其同樣承擔(dān)了社區(qū)建設(shè)的本職之外的其他工作進(jìn)而分擔(dān)居委會的工作任務(wù)，這種任務(wù)的分化又進(jìn)一步導(dǎo)致了社區(qū)居委會的空心化。同時，多重利益主體下的模糊邊界關(guān)系分散了社會組織的資源利用效率，影響社會組織提供服務(wù)的成效。

社區(qū)項目制具體運作流程地域差異大。社區(qū)項目制在實際運作過程中存在多重運作邏輯，社會組織數(shù)量越多，政府在購買公共服務(wù)的過程中透明度越高。政府的信息化、透明度越高，項目制運行流程更趨公開。但是在具體的政策執(zhí)行過程中，由于區(qū)域內(nèi)社會組織數(shù)量不足或者對于標(biāo)的較小的項目參與意愿不強導(dǎo)致流標(biāo)的現(xiàn)象也常有存在。對于特困人員供養(yǎng)等公共項目，公開招標(biāo)的流標(biāo)意味著需要再次進(jìn)行招標(biāo)或通過邀標(biāo)等方式選擇相應(yīng)的社會組織提供服務(wù)，針對同一項目重復(fù)招標(biāo)可能會造成資源浪費與服務(wù)成效存疑等問題的存在。

四、社會組織嵌入社區(qū)項目制的建議

社會組織作為第三部門，要抓住機遇，在維護(hù)與政府合作關(guān)系的同時，撬動企業(yè)、社會資源，構(gòu)建多元化的資源來源渠道，在保住使命與財務(wù)雙重底線的同時，平衡組織的自治性。2019年11月，中共十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)。2021年8月，中共中央財經(jīng)委員會第十次會議提出構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排。政策的利好撬動社會資源的全面釋放，社會組織在拓寬資源來源渠道的同時，社會組織需要不斷厘清獲取資源與專注使命的界限，明確組織雙重底線限度，通過平衡多主體的利益訴求，進(jìn)一步維護(hù)組織建設(shè)的自治性。

社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)要把握社區(qū)項目制的特點，注重需求評估與關(guān)系建立階段的工作開展。社區(qū)社會組織在需求評估階段要采取由上而下和由下而上兩種方式開展工作，通過街道和社區(qū)網(wǎng)格的介入增加社會組織開展社區(qū)項目的合法性，通過群眾調(diào)查厘清社區(qū)居民的切實需求，在提供服務(wù)之前將社區(qū)的工作重點與工作需求相結(jié)合，避免單方面按照街道要求承接行政性工作忽視社會組織本身具有的民間性特點，也進(jìn)一步避免開展工作與居民實際需求脫軌的誤區(qū)。在社區(qū)工作前調(diào)查階段，通過多方位評估需求，從而能夠融洽地切入工作重點與服務(wù)過程，與居民建立良好的信任關(guān)系，為后續(xù)服務(wù)開展奠定良好的合作基礎(chǔ)。

社會組織需要在獲取資源時要制定投入與產(chǎn)出的量化指標(biāo)，全過程評估項目成效。社會組織在社區(qū)項目制的關(guān)系鏈條中屬于服務(wù)提供者，接受外部評估，依靠外部資源，自身發(fā)展的獨立性受到制約。

在擴寬外部資源渠道的同時，加強自身能力建設(shè)，關(guān)注組織公信力建設(shè)，在專注領(lǐng)域中提供專業(yè)化服務(wù)，構(gòu)建組織自身核心競爭力，增強組織獨立性。