消防監(jiān)督管理工作開展面臨的困境探析

蘇州市消防救援支隊 葉沁

消防監(jiān)督管理，是消防監(jiān)督管理主體對各類主體的消防工作開展情況進行監(jiān)督管理的公共安全管理活動。結(jié)合我國現(xiàn)有的消防類法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，可以梳理出消防監(jiān)督管理工作的內(nèi)容主要包括：對各類建筑的消防工作進行檢查監(jiān)督；進行消防安全宣傳；監(jiān)督檢查建設(shè)項目在設(shè)計、施工中執(zhí)行有關(guān)防火規(guī)定的情況；監(jiān)督檢查公共消防設(shè)施情況；接受火警、火災報警，組織指揮火災撲救行動；組織火災事故原因調(diào)查分析；對消防器材、設(shè)備的生產(chǎn)、使用情況進行監(jiān)督。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加快，以及經(jīng)濟、社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，消防監(jiān)督管理工作也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，近年來，國家對消防監(jiān)督管理工作進行了一系列改革完善，通過修訂相關(guān)法律法規(guī)，壓實各類主體消防監(jiān)督管理責任等方式，增強了消防監(jiān)督管理的能力和效果。但是，由于消防監(jiān)督范圍廣、內(nèi)容多、情況復雜等原因，相關(guān)工作的開展仍然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，這就要求根據(jù)現(xiàn)實情況，不斷加強消防監(jiān)督管理工作能力，推進消防監(jiān)督管理工作有效開展。

一、消防監(jiān)督管理工作出現(xiàn)的新情況

消防監(jiān)督管理工作是對不同環(huán)境下的消防安全隱患進行的監(jiān)督與管理，其涉及的內(nèi)容和方法會隨著環(huán)境的變化而發(fā)生變化。隨著近年來我國消防監(jiān)督管理改革的不斷深化，以及消防安全隱患發(fā)生原因的增多，消防監(jiān)督管理工作的開展也出現(xiàn)了一些新情況，這在很大程度上影響了消防監(jiān)督管理的內(nèi)容和方法。綜合來看，當前消防監(jiān)督管理工作開展中主要面臨以下幾種新情況。

（一）消防監(jiān)督管理法治化進程持續(xù)推進

法治，是消防監(jiān)督管理工作開展的一種方式，是在法律制度規(guī)定的框架內(nèi)有序、規(guī)范開展消防監(jiān)督管理工作。在近年來國家整體法治化進程持續(xù)推進的背景下，消防監(jiān)督管理工作的法治化進程也在持續(xù)跟進。立法機關(guān)通過不斷完善消防法律法規(guī)內(nèi)容來充實消防監(jiān)督管理工作開展的法制依據(jù)，司法機關(guān)持續(xù)擴大違反消防安全管理規(guī)定的行為和主體范圍，執(zhí)法機關(guān)多方面加大消防監(jiān)督管理執(zhí)法力度，壓實消防監(jiān)督管理責任。同時，在國家和社會消防監(jiān)督管理法治化氛圍的熏陶下，包括公民、企事業(yè)單位、社會組織等在內(nèi)的個體或者組織按照法律制度規(guī)定開展消防安全隱患排查與管理工作的意識增強，能力也得到了提高，這使得消防監(jiān)督管理法治化得到了有效的落實和推進。

（二）消防監(jiān)督管理協(xié)同性要求提高

消防監(jiān)督管理，是對各類主體或者各類區(qū)域消防安全管理工作開展情況的監(jiān)督管理，其除了設(shè)計安全隱患的識別以外，還涉及到安全隱患內(nèi)容的分析、防范與應對。在當前的環(huán)境下，多數(shù)消防監(jiān)督管理工作開展主要集中在前端的消防安全隱患識別上，即消防監(jiān)督管理主體借助規(guī)范化的技術(shù)或者行為識別各類消防安全隱患，然后將隱患信息傳達給相應的管理主體，由該主體負責具體的隱患處置。顯然，在這種消防監(jiān)督管理模式下，消防隱患的識別與分析、防范和應對活動是由不同主體承擔的，這就要求各類主體之間做好相應的行為協(xié)同，共同做好消防監(jiān)督管理工作。例如，消防支隊將消防檢查中發(fā)現(xiàn)的問題反映給物業(yè)管理主體以后，還要協(xié)助物業(yè)管理主體進行消防安全隱患問題的處置，并對處置的結(jié)果進行再次檢查，確保隱患問題得到有效解決。雖然這種協(xié)同性的工作要求涉及多方面的溝通和行為協(xié)作，但在保證消防安全方面的意義重大。

（三）消防監(jiān)督管理工作內(nèi)容復雜多樣

消防監(jiān)督管理工作的內(nèi)容大致可以分為人和物，而這些內(nèi)容要素數(shù)量多、分布廣且分散的特點，使得消防監(jiān)督管理工作的開展面臨內(nèi)容復雜且多樣的情況。同時，隨著近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，消防安全發(fā)生的隱患和原因也越來越復雜，這使得消防監(jiān)督管理主體在工作量方面呈現(xiàn)出普遍偏大的情況。例如，消防支隊管轄范圍的持續(xù)擴大，加劇了消防隊伍開展消防監(jiān)督管理工作的人力資源緊張狀況，往往只能夠?qū)χ攸c區(qū)域或者重點建筑的集中性抽查，而無法進行窮盡性的檢查。再者，消防監(jiān)督工作中人的要素存在較大的差異性，涉及到消防監(jiān)督管理工作的人員無論是在思想上，還是在行為上，很容易出現(xiàn)不一致的情況，而這就增加了消防監(jiān)督管理工作開展的實際阻力，需要進行深入?yún)f(xié)調(diào)才能夠處理。例如，消防支隊雖然給小區(qū)物業(yè)下發(fā)了消防整改意見書，但物業(yè)單位實際負責整改工作開展的人員很有可能從思想上不重視提出的問題，整改流于形式，很難保證監(jiān)督管理工作中要求整改內(nèi)容的實際效果。

二、消防監(jiān)督管理工作開展中面臨的困難

雖然近年來一些新的消防監(jiān)督管理技術(shù)手段的應用提高了監(jiān)督管理的效率和效果，但總體上來看，消防監(jiān)督管理工作的開展仍然是以人為主導，這使得部分監(jiān)督管理工作開展面臨較大的現(xiàn)實性困難和挑戰(zhàn)，并且需要多方主體的協(xié)同參與解決。具體來說，當前消防監(jiān)督管理工作的開展主要面臨以下幾方面的困難。

（一）消防監(jiān)督管理法制不完善

消防監(jiān)督管理法制不完善主要體現(xiàn)在內(nèi)容方面的不完善。雖然2019年4月修訂的《中華人民共和國消防法》中明確了各級應急管理部門在消防監(jiān)督管理工作中的主導性，但并沒有具體明確其他類監(jiān)督主體應當承擔的消防監(jiān)督管理責任。例如，該法只明確了縣級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府消防救援機構(gòu)負責實施，卻并沒有明確社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司等主體在消防監(jiān)督管理工作中應當發(fā)揮的作用，只是明確了這類主體的“協(xié)助”職能，這就使得部分社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司等主體對所負責區(qū)域內(nèi)的消防情況監(jiān)督管理缺乏明晰的責任及落實，造成消防監(jiān)督管理工作開展存在法制不完善。

（二）消防監(jiān)督管理未形成閉環(huán)

消防監(jiān)督管理并不是簡單地發(fā)現(xiàn)消防安全問題，而是涉及到發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的全過程。在實際的消防監(jiān)督管理中，雖然相關(guān)監(jiān)督管理主體能夠定期對基層地區(qū)的消防安全狀況進行系統(tǒng)性、全面性、深入性檢查，并形成消防檢查情況匯報，將消防問題反饋給相應的主體，使其有針對性地進行消防安全治理，但監(jiān)督管理主體往往將情況匯報作為消防監(jiān)督管理工作的終點，缺乏后期的治理跟蹤，導致一些消防安全隱患未被正確對待和妥善處置，造成了消防安全事故的發(fā)生。顯然，這種問題發(fā)生的主要原因就在于消防監(jiān)督管理未形成完整的閉環(huán)，缺乏檢查后的跟蹤檢查和持續(xù)反饋。

（三）消防監(jiān)督管理力量分散

隨著消防監(jiān)督管理法治化進程的持續(xù)推進，以及法治環(huán)境的不斷優(yōu)化，消防監(jiān)督管理工作的參與主體除了政府的相關(guān)部門以外，還有諸如社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、社區(qū)居民等一些非政府部門力量的參與。顯然，這種政府力量與非政府力量的協(xié)作，是彌補政府消防監(jiān)督管理力量薄弱問題的有效策略。然而，由于缺乏成熟的機制和暢通的渠道，非政府力量參與消防監(jiān)督管理工作的難度比較大，一些普通居民很難直接參與到消防監(jiān)督管理工作中，這就導致消防監(jiān)督管理的力量存在分散的問題，并未形成強大的消防監(jiān)督合力。

三、突破消防監(jiān)督管理工作困境的策略

消防監(jiān)督管理工作的目的在于消除或者控制消防安全隱患，提高消防保障的能力和效果。在實際的消防監(jiān)督管理工作開展中，相關(guān)主體更多地是以工作開展中存在的問題或者面臨的困難為導向，進行針對性的消防監(jiān)督管理工作革新。結(jié)合上述明確消防監(jiān)督管理工作開展中面臨的困難，相關(guān)主體應當重點從以下幾方面入手加以破解。

（一）完善消防監(jiān)督管理法制內(nèi)容

法制，是消防監(jiān)督管理法治化的前提和保障。無規(guī)矩不成方圓。只有打造完整的消防監(jiān)督管理法律制度體系，才能確保各類主體嚴格、規(guī)范落實消防監(jiān)督管理責任，促進消防監(jiān)督管理工作落到實處。對于當前消防監(jiān)督管理法制內(nèi)容不完善的問題，各級立法主體要立足消防監(jiān)督管理工作開展實際，持續(xù)調(diào)整、優(yōu)化法律制度內(nèi)容，消除法制盲點。

首先，查漏補缺，彌補消防監(jiān)督管理頂層法制短板。從全國范圍看，我國在以《消防法》為主導的消防監(jiān)督管理法制體系中，雖然明確了各級各類消防監(jiān)督管理主體應當承擔的監(jiān)督管理責任，但這種明確更多地具體到了公民和組織，關(guān)于諸如物業(yè)公司、社區(qū)等不同類型組織具體應當承擔的監(jiān)督管理責任與義務，則缺乏更為精細化的規(guī)定，這就導致消防監(jiān)督管理法制內(nèi)容未能完全延伸到實際的落實層面。因此，在實際的消防監(jiān)督管理實踐中，相關(guān)主體要重點對監(jiān)督管理方面的法律制度依據(jù)進行追溯和分析總結(jié)，以法制短板為導向，進行法制內(nèi)容的完善。例如，對于現(xiàn)有法律制度中對社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司等主體在開展消防監(jiān)督管理工作方面的責任不明晰的情況，要在相關(guān)法律法規(guī)中增加該類主體的消防監(jiān)督管理工作，將其責任由原來簡單的消防宣傳教育延伸到實質(zhì)性的消防監(jiān)督管理，確保消防監(jiān)督管理工作在區(qū)域內(nèi)得到細化落實。

其次，壓實責任，細化地區(qū)消防監(jiān)督管理法制內(nèi)容?？紤]到各地區(qū)在消防安全方面面臨的形勢的不同，我國在消防監(jiān)督管理法制建設(shè)方面應當堅持靈活的原則，除了通過國家的法律法規(guī)約束相關(guān)監(jiān)督管理主體的思想和行為以外，還要督促地方政府充分履行地方法規(guī)的制定和落實工作，使各地區(qū)能夠根據(jù)消防監(jiān)督管理工作開展的實際情況，制定科學合理的法律制度內(nèi)容，指導和規(guī)范本地區(qū)多元主體的消防監(jiān)督管理行為。例如，省級政府要制定本地區(qū)的消防監(jiān)督管理指導意見，對政府機關(guān)、社會性組織、公民個人等不同主體應當承擔的消防監(jiān)督管理責任進行細化說明，確保消防監(jiān)督管理責任的準確落實。

（二）打造消防監(jiān)督管理工作閉環(huán)

打造消防監(jiān)督管理工作開展閉環(huán)，是解決當前消防監(jiān)督管理工作分工協(xié)作中存在的協(xié)作性不強、信息反饋不及時等問題的有效措施?？紤]到當前消防監(jiān)督管理工作開展的實際情況，在閉環(huán)打造方面著重要從信息傳遞和行為開展兩個方面入手。

在信息傳播閉環(huán)方面，相關(guān)主體要充分利用信息技術(shù)打造暢通的消防監(jiān)督管理信息傳遞機制，通過網(wǎng)絡發(fā)布、傳遞消防監(jiān)督管理工作中的相關(guān)信息，并促使信息能夠在第一時間傳遞給相應的主體，為其進行消防監(jiān)督管理工作優(yōu)化提供信息指導，同時相關(guān)主體要將消防問題解決進度和情況通過信息系統(tǒng)實時回傳，確保監(jiān)督管理主體能夠第一時間掌握進度和情況。例如，消防部門可以借助信息技術(shù)、通信技術(shù)等技術(shù)手段，構(gòu)建全覆蓋的消防安全動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，通過在重點區(qū)域部署的傳感器實時反饋的數(shù)據(jù)，推測消防安全隱患點，進行針對性地信息獲取和處理。

在行為閉環(huán)方面，消防監(jiān)督管理主體除了明確消防監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題以外，還要對問題發(fā)現(xiàn)的原因及相應的處置措施進行明確，為對應主體采取科學的措施加以解決提供現(xiàn)實性的方法支持。同時，監(jiān)督管理主體要安排專門的人員或者小組入駐消防安全隱患處置現(xiàn)場，確保問題得到及時、有效解決。

當然，考慮到人機協(xié)同在當前消防監(jiān)督管理實踐中的普遍性應用，在實際的消防監(jiān)督管理工作開展中，相關(guān)主體要善于利用信息系統(tǒng)進行消防監(jiān)督管理信息線索的收集、研判分析，以提高消防監(jiān)督管理行為閉環(huán)的完整性和有效性。

（三）整合凝聚消防監(jiān)督管理力量

開展多元主體共同參與的消防監(jiān)督管理實踐，是消防監(jiān)督管理工作的理念和模式創(chuàng)新。在該類實踐的開展中，一方面，消防監(jiān)督管理主體尤其是政府性消防監(jiān)督管理主體要充分認識到自身消防監(jiān)督管理能力的不足，以及非政府性消防監(jiān)督管理主體參與到消防監(jiān)督管理工作開展中的重要性和價值，從思想意識層面轉(zhuǎn)變原有的消防監(jiān)督管理觀念，逐步形成開放性的消防監(jiān)督管理理念；另一方面，消防監(jiān)督管理主體尤其是基層消防監(jiān)督管理主體要借助技術(shù)性的手段打通非政府性消防監(jiān)督管理主體參與消防監(jiān)督管理工作的通道，實現(xiàn)消防監(jiān)督管理工作參與的便捷化、實時化。例如，基層消防支隊可以在微信公眾號中開辟消防舉報欄目，專門用于社區(qū)居民、媒體等主體反饋發(fā)現(xiàn)的消防安全隱患，使分散的各類主體能夠真正參與到日常的消防監(jiān)督管理工作中。當然，政府性消防監(jiān)督管理主體也可以支持成立社會性的消防監(jiān)督管理組織，通過志愿者的招募、培訓和上崗來增加消防監(jiān)督管理的主體力量，以便更好地掌握隱藏在深處的消防安全隱患，提升消防監(jiān)督管理工作的實效性。

四、結(jié)語

加強消防監(jiān)督管理，是實現(xiàn)消防安全事件防范與處置的前置性工作，其直接影響到消防安全管理的真正效果。雖然不斷加強消防安全管理力度改善了消防監(jiān)督管理工作開展的方式和環(huán)境，但消防監(jiān)督管理工作開展仍然面臨包括消防監(jiān)督管理法制化進程持續(xù)推進、消防監(jiān)督管理協(xié)同性要求提高、消防監(jiān)督管理工作內(nèi)容復雜多樣在內(nèi)的一系列新情況。對于現(xiàn)階段消防監(jiān)督管理工作開展中存在的消防監(jiān)督管理法制不完善、消防監(jiān)督管理未形成閉環(huán)、消防監(jiān)督管理力量分散等問題，相關(guān)主體要通過完善消防監(jiān)督管理法制內(nèi)容、打造消防監(jiān)督管理工作閉環(huán)、整合凝聚消防監(jiān)督管理力量等措施加以科學應對，持續(xù)提升消防監(jiān)督管理能力和效果。當然，本文提出的幾點消防監(jiān)督管理工作開展中面臨的困境，并不是全部的困境，只是一些比較典型的內(nèi)容，更多的消防監(jiān)督管理工作困境還需要結(jié)合工作開展的現(xiàn)實情況進行發(fā)現(xiàn)、提取、分析和解決，以確保消防監(jiān)督管理工作目標的順利實現(xiàn)。