我國政府績效管理的反思*

黑龍江大學(xué) 范思航

自20世紀90年代我國引入政府績效管理作為變革治道的工具以來，其在提升我國政府內(nèi)部工作效率、促進問責(zé)、構(gòu)建科學(xué)的政府管理機制等方面發(fā)揮了顯著的作用，但同時也存在著價值取向扭曲、評估體系缺乏科學(xué)性、相關(guān)制度保障不到位等問題。十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的目標(biāo)以及2018年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的頒布，宣告了我國政府績效管理以預(yù)算績效管理為切入點正式進入新的時代。在此新形勢下，如何完善和發(fā)展我國政府績效管理成為亟需研究的時代命題，因此對我國政府績效管理目前存在的問題進行反思具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、我國政府績效管理理論基礎(chǔ)的反思

我國政府績效管理來源于西方新公共管理運動中的績效評估。新公共管理背景下的政府績效評估以經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)作為理論基礎(chǔ)，并基于市場機制，通過競爭、激勵、監(jiān)督等方式降低行政成本，提高行政效率，提升公眾對政府的滿意度。然而在承認績效評估在公共行政領(lǐng)域發(fā)揮了顯著積極作用的同時，還應(yīng)看到其理論基礎(chǔ)的問題缺陷對政府績效管理的影響。

（一）經(jīng)濟學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷

經(jīng)濟學(xué)視角的引入使得公共行政由傳統(tǒng)的重視投入轉(zhuǎn)化為重視績效和結(jié)果，通過引入競爭機制和市場機制來激勵個體和部門提高行政效率，把公民視作“顧客”從而提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和有效性。然而在承認其積極作用的同時，還應(yīng)看到其存在的理論缺陷，主要表現(xiàn)為“理性經(jīng)濟人”的人性假設(shè)與公共行政的本質(zhì)屬性存在沖突?！袄硇越?jīng)濟人”把追求自身利益和實現(xiàn)個人利益最大化作為人行為根本動機和目標(biāo)。而在政府績效管理理論中這一假設(shè)也同樣被使用，通過在行政組織內(nèi)部建立競爭機制、績效工資制以及放松規(guī)制等方法，最大限度調(diào)動了行政人員的積極性并激發(fā)了潛能，從而創(chuàng)造更高的組織效率。但是“理性經(jīng)濟人”假設(shè)本質(zhì)上是一種個人主義的理性思維方法，將人視為單純追逐經(jīng)濟利益的個體，注重人的經(jīng)濟屬性而忽視了人的政治屬性和社會屬性，在一定程度上將會使公共行政組織中的個體缺乏集體意識和公共意識，只關(guān)注自身績效目標(biāo)的實現(xiàn)而忽視公共利益，容易導(dǎo)致公共責(zé)任的缺失。

（二）管理學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷

管理學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是管理學(xué)的實證主義方法論忽視了公共部門與私人部門之間的差異?？冃Ч芾碜鳛橐环N起源于企業(yè)的管理方法，其能夠在公共部門中得以實行的前提在于認為公共部門和私人部門在組織形態(tài)上是無差別的。但政府作為一個特殊的組織，其本質(zhì)屬性決定了二者并不能簡單等同。一方面，兩者的運行機制不同。私人部門服務(wù)的對象是顧客，其是在市場基礎(chǔ)上配置資源。而公共部門的服務(wù)對象則是公民，在資源配置上需要公共權(quán)力和市場機制共同發(fā)揮作用；另一方面，兩者的評價指標(biāo)不同。私人部門的評價指標(biāo)具有通用、可測量的特點。而在公共部門中，關(guān)于評價指標(biāo)的設(shè)置和測量則都是非常困難的；二是管理學(xué)的工具理性思維弱化了政府績效管理價值理性層面的作用。工具理性思維側(cè)重從實然和事實層面來認識事物，注重規(guī)范化、標(biāo)準化和技術(shù)化，效率等工具性價值始終被放在優(yōu)先地位。這種思維方式在政府績效管理中體現(xiàn)為側(cè)重從產(chǎn)出和結(jié)果的角度來描述政府績效，崇尚對高效率和高效益的實現(xiàn)，忽視了政府績效管理的目的性和價值性，使得政府績效管理淪為一種單純的管理工具。

二、我國政府績效管理價值取向的反思

價值取向影響決定了績效目標(biāo)的設(shè)計以及評估標(biāo)準的制定，合理正確的價值取向?qū)ξ覈冃Ч芾砝碚摵蛯嵺`發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用。我國政府績效管理在價值取向上存在的問題主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

（一）效率與公平的割裂

即效率成為我國政府績效管理工作中的主要的價值目標(biāo)，公平在某種程度上成為效率的附屬產(chǎn)物。在這種對效率極度推崇的價值引導(dǎo)下，我國政府績效管理實踐凸顯了以下問題：一方面，將經(jīng)濟領(lǐng)域的績效簡單等同于政府績效。其中典型做法便是以GDP為代表的經(jīng)濟增長類指標(biāo)成為衡量政府績效高低的重要指標(biāo)，甚至與地方政府官員的個人晉升直接相關(guān)；另一方面，熱衷追求短期的、可操作的績效目標(biāo)，忽視長期的、操作性相對較弱的績效目標(biāo)。主要表現(xiàn)為在各種經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的數(shù)字指標(biāo)占據(jù)了整個指標(biāo)體系的主要部分，使得我國一定時期內(nèi)在經(jīng)濟增長和財政收入顯著增長的同時，與其相對應(yīng)的公平公正和責(zé)任等價值層面的績效指標(biāo)并未成比例上升。追求效率并沒有什么不對，但是效率并不能成為衡量公共行政績效的唯一標(biāo)準。對于效率的過度推崇將會削弱公共行政對公平、公共利益、社會責(zé)任等其它多元價值的追求，從而引發(fā)公共行政的合法性危機。

（二）過程和結(jié)果的不統(tǒng)一

即在提升政府績效的過程中，部分政府一味追求“結(jié)果導(dǎo)向”，忽視了對實現(xiàn)結(jié)果所經(jīng)歷的過程的合理性的考察和維護。“結(jié)果導(dǎo)向”原則通過聚焦于結(jié)果實現(xiàn)的效率和實際效用來提高行政效率，有效克服了傳統(tǒng)公共行政中只重視投入而忽略產(chǎn)出的弊端。但是對結(jié)果的重視并不意味著能夠忽略過程，過于推崇結(jié)果給我國的政府績效管理實踐帶來了以下問題：一方面，側(cè)重從是否能夠量化的角度來設(shè)計政府績效指標(biāo)。在制定績效指標(biāo)時，政府更傾向選取能夠容易觀察、測量的指標(biāo)，例如經(jīng)濟總量、增長率、收益等，而例如行政倫理、行政責(zé)任等不易量化的公共行政領(lǐng)域則很少涉及；另一方面，在實現(xiàn)政府績效目標(biāo)的過程中，存在著為了實現(xiàn)目標(biāo)而不顧過程是否合理的情況。例如我國部分地方政府為了完成目標(biāo)考核，甚至以犧牲環(huán)境、資源為代價來完成政績目標(biāo)，使得各類“形式主義”“面子工程”頻出，引發(fā)了政府與公眾之間的信任危機。如果在政府績效管理中一味追求科學(xué)精確的可量化的評估標(biāo)準和結(jié)果，忽視過程和目的的合理性、忽視公平正義等公共價值的實現(xiàn)、忽視對行政組織中人的關(guān)注，將造成過程與價值相割裂，這有損于公共利益的實現(xiàn)。

三、我國政府績效評估體系的反思

政府績效評估是政府績效管理實際運行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文從我國政府績效評估體系的基本問題入手，按照誰來評估、評估什么以及評估結(jié)果如何處理的邏輯來對我國政府績效評估體系存在的問題進行分析。

（一）評估主體體系有待完善

第一，評估主體結(jié)構(gòu)單一。目前在我國政府績效評估實踐中，政府仍大多占據(jù)主導(dǎo)地位，具體表現(xiàn)為：一方面，由于我國政府長期以來自上而下的行政體制的影響，我國政府績效評估的主體主要包括直屬上級、部門同級以及紀檢、審計等專業(yè)職能部門，在形式上仍表現(xiàn)為上下級或同級評估的形態(tài)；另一方面，盡管第三方評估已經(jīng)被引入到部分政府部門的績效評估中，但是在實際運行中，政府部門對其最終的測評結(jié)果仍有較大的導(dǎo)向和控制作用；第二，評估主體能力薄弱。主要體現(xiàn)在公眾作為績效評估主體所面臨的問題和挑戰(zhàn)：一方面，公眾自身缺乏相關(guān)的專業(yè)知識。作為一種科學(xué)的管理工具，政府績效評估要求評估主體必須具備一定的管理知識，然而在我國政府實際的績效評估中，公眾參與的比例構(gòu)成大多比較隨意，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)分布也參差不齊；另一方面，公眾在整個政府績效評估過程中參與的程度是有限的。公眾參與大多處在績效評估的末端，且其參與的形式基本都是通過有關(guān)滿意度的問卷調(diào)查、指標(biāo)建立等實現(xiàn)的，實際上更多表現(xiàn)為部分評估環(huán)節(jié)的有限參與。

（二）評估指標(biāo)構(gòu)建問題

第一，指標(biāo)設(shè)計缺乏科學(xué)性。一方面，從我國政府目前的績效評估指標(biāo)設(shè)置上看，無論是崗位目標(biāo)責(zé)任制下的層層分解，還是地方政府根據(jù)自身實際自行進行指標(biāo)設(shè)置，均存在著科學(xué)性不足的問題，主要表現(xiàn)為用政策目標(biāo)代替績效目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)主觀決策較為隨意，從而使得績效評估與政府職責(zé)履行脫節(jié)；另一方面，從指標(biāo)的權(quán)重分配上看，盡管我國地方政府在實踐中已經(jīng)進行了一定的有效探索，但是仍存在著一些問題，主要表現(xiàn)為指標(biāo)權(quán)重設(shè)置以及相應(yīng)分值安排上缺少科學(xué)依據(jù)，大多都是在沒有經(jīng)過科學(xué)分析的狀態(tài)下，僅憑主觀進行然后隨意加減；第二，是指標(biāo)內(nèi)容缺乏全面性。在指標(biāo)內(nèi)容的分布上大多集中于經(jīng)濟指標(biāo)，有關(guān)生態(tài)環(huán)境、資源保護等隱形指標(biāo)的考察卻不夠深入，甚至流于形式。在各指標(biāo)間的關(guān)系上，目前我國很多地方政府在績效評估實踐中存在著指標(biāo)內(nèi)容復(fù)雜繁多的問題，即把不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)要素列入績效評估指標(biāo)體系中，無形之中增加了政府人員的工作壓力，也不利于把握工作重點。

（三）評估結(jié)果應(yīng)用不可持續(xù)

第一，對評估結(jié)果缺乏有效的處理。一方面，對評估數(shù)據(jù)整合比較隨意。主要表現(xiàn)為缺乏專業(yè)的相關(guān)部門對數(shù)據(jù)進行收集，在實踐中甚至存在著由本部門自己來完成的現(xiàn)象；另一方面，評估結(jié)果的公開程度以及時效性有待提升。評估結(jié)果的及時、真實公布既有利于評估對象及時進行相關(guān)整改優(yōu)化，也有利于彌合政府同公眾和社會之間的信息鴻溝。然而在政府績效評估實踐中存在著相關(guān)部門不能如期、如實公布評估結(jié)果的情況，使得績效評估成為政府部門單純?yōu)榱送瓿尚姓蝿?wù)的一種手段；第二，對評估結(jié)果缺少充分的應(yīng)用。促使政府績效提升的關(guān)鍵在于對評估結(jié)果的充分利用，即不僅是在形式上完成完整的績效評估流程閉環(huán)，還要關(guān)注績效評估的可持續(xù)性。目前我國政府對績效評估結(jié)果應(yīng)用的深度不夠，流于形式。很多政府部門對評估結(jié)果的應(yīng)用仍停留在簡單的打分排名和績效獎勵上，沒有深層次挖掘評估信息之間的關(guān)系，也沒有根據(jù)評估信息和結(jié)果進行下輪績效評估的修改和升級。使得評估結(jié)果的指導(dǎo)作用并沒有得到充分發(fā)揮。

四、我國政府績效管理的優(yōu)化路徑

（一）我國政府績效管理優(yōu)化的理念建設(shè)

第一，工具性與價值性相統(tǒng)一。一方面，政府績效管理要凸顯工具理性的內(nèi)蘊?？冃Ч芾肀举|(zhì)上仍是一種為提升績效的管理工具，因此需要重點關(guān)注績效管理自身的科學(xué)化、精確化以及專業(yè)化，在具體實踐中則特別強調(diào)評估指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計、評估流程的合理規(guī)范以及績效測量的精確有效；另一方面，政府績效管理要實現(xiàn)價值理性的追求。公共部門績效與私人部門績效的關(guān)鍵區(qū)別便在于前者的本質(zhì)屬性在于公共性，這使得政府績效管理不僅僅是注重效率提升的工具，更是注重對公平、民主、責(zé)任等價值理性的關(guān)注；第二，全面性與系統(tǒng)性相結(jié)合。全面性主要是指評估內(nèi)容的全面，既要做到效率與公平相統(tǒng)一，也要做到過程與結(jié)果相統(tǒng)一。不能再將我國的政府績效簡單等同為經(jīng)濟績效、顯性績效，必須將政府績效同環(huán)境保護、民生幸福以及社會發(fā)展有機統(tǒng)一起來；系統(tǒng)性是指政府績效管理的過程應(yīng)該系統(tǒng)有序。這既是政府績效管理內(nèi)在的屬性要求，也是其真正發(fā)揮效用的必然途徑。我國政府績效管理過程的系統(tǒng)化要求必須克服不合理范圍內(nèi)的個人的主觀性和隨意性，從最初的績效目標(biāo)制定到最后的評估結(jié)果的處理，都必須規(guī)范合理，既要保證相關(guān)流程的完整，也要避免形式主義，應(yīng)形成科學(xué)有序、和諧穩(wěn)定的政府績效管理系統(tǒng)。

（二）我國政府績效管理優(yōu)化的制度建設(shè)

第一，優(yōu)化評估指標(biāo)，合理調(diào)整政府績效評估維度。我國政府績效評估的維度不能局限在經(jīng)濟增長等顯性方面。在以人民獲得感、幸福感和安全感的提升及持續(xù)增加為追求的時期，政府績效評估的維度應(yīng)加強公眾在政府績效評估中的參與度，設(shè)置能夠反應(yīng)公眾獲得感的專門政府績效評估指標(biāo)體系，加快政府本位向民眾本位的轉(zhuǎn)變；第二，加強相關(guān)立法，推進我國政府績效管理法治化。一方面，要積極部署和推進立法。雖然我國各級地方政府也制定和推行了一些相關(guān)條例和辦法，但其效力也僅限于本地區(qū)，權(quán)威性和約束力都比較弱。因此迫切需要籌備、出臺一部國家層面的有關(guān)政府績效管理的法律條文，發(fā)揮指導(dǎo)和引領(lǐng)作用；另一方面，加快構(gòu)建完整的法律框架。為了避免我國績效管理實踐過程中出現(xiàn)的隨意性和主觀性，必須通過立法來闡明我國政府績效管理的基本原則、主要程序、評估機構(gòu)設(shè)置以及職責(zé)劃分等。

（三）我國政府績效管理優(yōu)化的方法建設(shè)

第一，將定性評估與定量評估相結(jié)合。定性評估和定量評估是我國政府績效評估普遍應(yīng)用的兩種方法，但在實際應(yīng)用中，卻經(jīng)常出現(xiàn)在某一時期內(nèi)被單獨使用的情況。因此在績效評估實踐中，應(yīng)將兩者整合統(tǒng)一起來，從而既能客觀、直接地衡量政府績效，又能衡量公眾對政府服務(wù)的滿意程度，提升政府績效評估的維度，對政府績效作出全面、科學(xué)的評估；第二，重視大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的應(yīng)用。政府績效管理的核心是績效信息，其所有的活動都是圍繞績效信息的收集、分析和使用而展開的。隨著第四次工業(yè)革命的推進，以大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù)對經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和政府治理的方方面面都產(chǎn)生了深刻的影響。目前我國政府績效管理在績效信息的采集、匯總、分析等方面存在著數(shù)據(jù)可信度不高、處理程度不夠等問題，因此需要迫切重視大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在我國政府績效管理中的應(yīng)用，加快信息技術(shù)在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化，提高評估信息的利用率。