我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與思考方向研究

沈婷樺

摘要：自“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略提出以來(lái)，政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量逐漸發(fā)展壯大，在增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給、彌補(bǔ)資本市場(chǎng)失靈等方面發(fā)揮重要作用，但在進(jìn)入存量?jī)?yōu)化與精耕細(xì)作的新階段，募集資金渠道有限、投資條件限制多、內(nèi)部制度建設(shè)不完善等問(wèn)題日益暴露，嚴(yán)重制約基金的運(yùn)作效率。文章在分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探討政府引導(dǎo)基金如何優(yōu)化，以期更好發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)和引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金；政策目標(biāo)；運(yùn)作機(jī)制

政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的不以營(yíng)利為目的的政策性基金，以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)行原則，主要通過(guò)參股支持、跟進(jìn)投資、融資擔(dān)保投資模式。政府引導(dǎo)基金主要匯聚社會(huì)資本，有效解決初創(chuàng)型企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題；合理配置市場(chǎng)資源，引導(dǎo)社會(huì)優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)投向高成長(zhǎng)性企業(yè)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級(jí)提供資本保障。

一、我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)政府引導(dǎo)基金新設(shè)步伐放緩，逐步進(jìn)入存量?jī)?yōu)化精耕細(xì)作階段

2010年第一支政府引導(dǎo)基金設(shè)立以來(lái)，經(jīng)過(guò)10年的探索、試點(diǎn)、規(guī)范、精細(xì)運(yùn)作階段，截至2021年，我國(guó)累計(jì)設(shè)立1988只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模約12.45萬(wàn)億元人民幣，認(rèn)繳規(guī)模（或首期規(guī)模）6.16萬(wàn)億元人民幣（見(jiàn)圖1）。從2014年起，我國(guó)政府引導(dǎo)基金數(shù)量、規(guī)模均呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，到2016年達(dá)到歷史最高峰（基金數(shù)量493只、目標(biāo)規(guī)模37795.52億元人民幣、認(rèn)繳規(guī)模17885.68億元人民幣）。2017～2020年新設(shè)基金數(shù)量逐漸減少。在疫情防控常態(tài)化下， 2021年新設(shè)立政府引導(dǎo)基金115只，較去年增長(zhǎng)2.7%，目標(biāo)規(guī)模達(dá)6613.62億元人民幣，認(rèn)繳規(guī)模達(dá)3831.95億元人民幣，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供新動(dòng)能。

（二）我國(guó)政府引導(dǎo)基金集中在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)

按政府引導(dǎo)基金注冊(cè)地分析，截至2021年，我國(guó)設(shè)立政府引導(dǎo)基金活躍的地區(qū)主要集中在華東、華北、華南這三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力強(qiáng)的地區(qū)。其中華東地區(qū)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金數(shù)量（632只，占比43.98%）和認(rèn)繳規(guī)模（8563億元人民幣）排列第一。第二是華北地區(qū)，累計(jì)設(shè)立228只政府引導(dǎo)基金，占比13.78%，認(rèn)繳規(guī)模5681億元人民幣；第三是華南地區(qū)，累計(jì)設(shè)立198只政府引導(dǎo)基金，占比15.87%，認(rèn)繳規(guī)模4290億元人民幣。相比而言，西北和東北地區(qū)數(shù)量少，基金認(rèn)繳規(guī)模相對(duì)不大。

（三）我國(guó)政府引導(dǎo)基金級(jí)別分布中規(guī)模上國(guó)家級(jí)和省級(jí)占優(yōu)勢(shì)，數(shù)量上地縣級(jí)占優(yōu)勢(shì)

截至2021年，國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量逐步緊縮（37只），僅占整體數(shù)量比重1.93%，但目標(biāo)規(guī)模和實(shí)繳規(guī)模占總體規(guī)模較大，分別為22.60%和30.5%。2021年僅新設(shè)1只國(guó)家級(jí)基金（中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金二期），基金目標(biāo)規(guī)模達(dá)1000億元人民幣，實(shí)繳規(guī)模達(dá)737.5億元人民幣。省級(jí)政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模占比最大（34.55%）。地市級(jí)引導(dǎo)基金數(shù)量最多（達(dá)到858只），占比46.29%，有效助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模和實(shí)繳規(guī)模最低，分別占比13.15%和12.56%。由此可知，我國(guó)設(shè)立政府引導(dǎo)基金在級(jí)別分布呈現(xiàn)“下沉式”趨勢(shì)，以地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)為主，是當(dāng)前政府引導(dǎo)基金重要推動(dòng)力量，但國(guó)家級(jí)和省級(jí)基金在規(guī)模上占比大。

（四）我國(guó)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作偏好于產(chǎn)業(yè)基金，PPP投資基金平均規(guī)模最高

目前我國(guó)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式主要分為創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP投資基金。創(chuàng)業(yè)投資基金主要投資于初創(chuàng)型企業(yè)，產(chǎn)業(yè)投資基金投資于特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，PPP投資基金投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域。

2011年我國(guó)政府引導(dǎo)基金中新設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金99只，占整體總數(shù)近90%；創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立數(shù)量?jī)H11只，占比低。截至2021年，產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量1233只，占比高達(dá)62.72%，目標(biāo)規(guī)模及實(shí)繳規(guī)模占比分別為68.90%和70.51%。創(chuàng)業(yè)投資基金535支，占比27.21%，但目標(biāo)規(guī)模（8.05%）和實(shí)繳規(guī)模（10.55%）最小。PPP投資基金平均目標(biāo)規(guī)模和實(shí)繳規(guī)模最高，其中單只基金平均目標(biāo)規(guī)模為141.97億元人民幣，是產(chǎn)業(yè)投資基金平均目標(biāo)規(guī)模的2.08倍，是創(chuàng)投基金的7.73倍；單只基金平均實(shí)繳規(guī)模46.94億元人民幣，是產(chǎn)業(yè)投資基金平均實(shí)繳規(guī)模的1.67倍，是創(chuàng)業(yè)投資基金的4.85倍。

二、我國(guó)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作中存在的問(wèn)題

通過(guò)分析我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)新設(shè)基金步伐放緩且實(shí)際基金運(yùn)作中存在大量財(cái)政資金“沉睡”現(xiàn)象，嚴(yán)重限制產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持。

（一）政府引導(dǎo)基金數(shù)量偏少，資金來(lái)源渠道有限

根據(jù)中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年，存續(xù)私募基金管理人24910家，管理基金數(shù)量124117只，管理基金規(guī)模19.76萬(wàn)億元人民幣。其中私募證券投資基金管理人9069家，私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人15012家。而政府引導(dǎo)基金累計(jì)設(shè)立1903只，僅占管理基金總數(shù)的1.53%。

由于政策性因素，我國(guó)大部分政府性引導(dǎo)基金資金來(lái)源于地方財(cái)政資金。目前投資機(jī)構(gòu)普遍采取有限合伙組織形式，因此投資市場(chǎng)上主要以專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)為主，自我管理型的投資機(jī)構(gòu)企業(yè)占比很小，但大部分專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)實(shí)收資本（出資額）較低。一些投資管理機(jī)構(gòu)為滿足當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)基金出資條件，不得不再聯(lián)系其他投資管理機(jī)構(gòu)充當(dāng)發(fā)起人，這增加基金募集設(shè)立的額外工作量，也不利于基金持續(xù)運(yùn)作，加劇政府引導(dǎo)基金募資難現(xiàn)狀。

（二）政府引導(dǎo)基金政策性與市場(chǎng)化的利益分歧

這是政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)目標(biāo)與社會(huì)資本商業(yè)目標(biāo)間的沖突。政府引導(dǎo)基金有投資當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的運(yùn)作考評(píng)重要指標(biāo)要求，同時(shí)也要考慮社會(huì)資本與基金管理人的利益最大化的訴求，實(shí)際運(yùn)作中大部分主要集中在地域限制（至少投資50%比例在當(dāng)?shù)兀?、投資方向等方面存在較大博弈。過(guò)多的限制條件降低一些大型或運(yùn)作良好的基金管理機(jī)構(gòu)的合作意愿，從而導(dǎo)致多數(shù)政府引導(dǎo)基金合作方為項(xiàng)目實(shí)際落地能力、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目篩選能力、合規(guī)性管理能力一般的基金管理人，降低基金的專業(yè)化運(yùn)作管理水平。同時(shí)，部分區(qū)域發(fā)掘符合投資要求的項(xiàng)目少，篩選周期較長(zhǎng)，影響基金的運(yùn)作效率。實(shí)際操作中，由于缺乏有效統(tǒng)籌協(xié)同，一些基金管理人傾向于投資成長(zhǎng)期、成熟期項(xiàng)目，與政府引導(dǎo)基金設(shè)立的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等宗旨相背離，甚至產(chǎn)生專項(xiàng)資金“沉睡”現(xiàn)象，削弱政府引導(dǎo)基金在加快推進(jìn)扶持進(jìn)度、盤(pán)活現(xiàn)有資金的積極性。

（三）政府引導(dǎo)基金內(nèi)部管理機(jī)制有待提升

在制訂管理辦法方面，一些政府引導(dǎo)基金的管理辦法部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前投資行業(yè)的發(fā)展，亟須根據(jù)國(guó)家最新政策、行業(yè)通行運(yùn)作規(guī)則和自身實(shí)際運(yùn)行情況，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)管理辦法進(jìn)行完善。

在風(fēng)險(xiǎn)控制管理方面，多數(shù)地方政府引導(dǎo)基金為體現(xiàn)政策性目標(biāo)，直接由國(guó)有控股投資機(jī)構(gòu)管理，從最初洽談合作到最終簽訂協(xié)議，期間盡調(diào)流程、投資決策等流程審批較繁瑣，時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)。一些地方政府采用引導(dǎo)政策基金代替商業(yè)性貸款，導(dǎo)致市場(chǎng)資源在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下配置不合理。

同時(shí)，多數(shù)政府引導(dǎo)基金在管的項(xiàng)目數(shù)量大且投資期限長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期對(duì)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行跟蹤，但實(shí)際投后管理中，多數(shù)政府引導(dǎo)基金沒(méi)有建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，后續(xù)跟蹤監(jiān)管不完善、數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱，沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，影響后續(xù)股權(quán)處置和清算，不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“自循環(huán)”使用效率。

在激勵(lì)機(jī)制方面，目前多數(shù)政府引導(dǎo)基金采用國(guó)有企業(yè)薪酬機(jī)制，其薪酬漲幅受限，只能以職務(wù)晉升渠道予以激勵(lì)，而中層以上管理崗位均有限額或已滿額，在影響管理團(tuán)隊(duì)積極性的同時(shí)，對(duì)專業(yè)性人才缺乏吸引力。同時(shí)，政府引導(dǎo)基金存在多頭管理，出現(xiàn)考核目標(biāo)重疊，缺乏合理的績(jī)效考評(píng)體系，影響激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施。

（四）政府引導(dǎo)基金容錯(cuò)機(jī)制尚未系統(tǒng)建立

由于政府引導(dǎo)基金投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，為更好地發(fā)揮扶持效果，近年來(lái)，國(guó)家、地方相關(guān)政策出臺(tái)政府引導(dǎo)基金容錯(cuò)機(jī)制，但大多為原則性闡述，缺乏實(shí)際可操作性。實(shí)施容錯(cuò)范圍的責(zé)任認(rèn)定復(fù)雜且有主觀性，對(duì)政府引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的勤勉盡職工作沒(méi)有清晰界定。加之審計(jì)局、財(cái)政局等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)主要傾向于財(cái)政資金的保值增值，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制容忍度偏低，對(duì)于失敗投資項(xiàng)目予以核銷(xiāo)實(shí)際執(zhí)行難。

（五）政府引導(dǎo)基金面臨退出難困境

政府引導(dǎo)基金運(yùn)作時(shí)間較長(zhǎng)，投資協(xié)議簽訂一般在5～10年，退出方式模式單一，主要是通過(guò)IPO、上市公司并購(gòu)、企業(yè)回購(gòu)等方式。加之基金清算退出的等待期限過(guò)長(zhǎng)，不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的滾動(dòng)再投資。若基金存續(xù)期滿后，部分投資項(xiàng)目可能尚未完全退出，實(shí)施強(qiáng)制清算，會(huì)影響基金的投資效益。

另外，按照國(guó)有產(chǎn)權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，基金份額轉(zhuǎn)讓的股權(quán)資產(chǎn)需經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果確定股權(quán)出讓價(jià)格，并在規(guī)定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)掛牌并經(jīng)相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)或備案，程序復(fù)雜，大大增加交易成本，也易錯(cuò)失退出良機(jī)。

三、我國(guó)政府引導(dǎo)基金的優(yōu)化探析

針對(duì)以上政府引導(dǎo)基金運(yùn)作中存在的問(wèn)題，為更好地促進(jìn)政府引導(dǎo)基金的協(xié)同發(fā)展，提出以下幾點(diǎn)優(yōu)化策略。

（一）精準(zhǔn)布局，增加引導(dǎo)基金出資比例

政府引導(dǎo)基金因地制宜，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，重新定位符合區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，加強(qiáng)各級(jí)政府協(xié)調(diào)性，鼓勵(lì)提升各級(jí)引導(dǎo)基金出資比例，省級(jí)引導(dǎo)基金出資比例由原來(lái)最高可出資30%提高到40%，省、市、區(qū)（縣）級(jí)政府共同出資比例由最高可出資50%提高到60%，縮小政策引導(dǎo)目標(biāo)與商業(yè)目標(biāo)的差異，加大吸引力度；建立或完善核心項(xiàng)目庫(kù)，以政府引導(dǎo)基金為招商“抓手”，重點(diǎn)撬動(dòng)和引領(lǐng)國(guó)內(nèi)外投資業(yè)績(jī)突出、基金募集能力強(qiáng)、管理成熟規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)資源豐富、信用良好的品牌投資機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)社會(huì)資金聚集。

（二）因時(shí)而動(dòng)，完善政府引導(dǎo)基金發(fā)展體系

政府投資引導(dǎo)基金運(yùn)作要緊隨行業(yè)發(fā)展變化，及時(shí)修訂完善《管理辦法》和實(shí)施細(xì)則等管理制度。通過(guò)對(duì)外學(xué)習(xí)交流、行業(yè)調(diào)研、借鑒先進(jìn)地區(qū)優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)、依托當(dāng)?shù)赝顿Y行業(yè)發(fā)展實(shí)際，減少對(duì)基金運(yùn)作的干預(yù)程度，簡(jiǎn)化冗余手續(xù)流程，不斷探索基金市場(chǎng)化運(yùn)作改革措施，如適當(dāng)放寬地域限制和投資當(dāng)?shù)乇壤?jì)算標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和政策性基金的引導(dǎo)效應(yīng)。

（三）精細(xì)化運(yùn)作，強(qiáng)化基金全過(guò)程管理

建立或完善基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)出資人、基金管理人和項(xiàng)目方各方利益訴求，政府引導(dǎo)基金從政策效益、管理效益、經(jīng)濟(jì)效益和風(fēng)險(xiǎn)管控等多個(gè)維度平衡政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，按照動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立關(guān)口前移、監(jiān)管?chē)?yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。對(duì)內(nèi)設(shè)立觀察員或董事，對(duì)外建立跨部門(mén)工作聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

健全內(nèi)部激勵(lì)體系，結(jié)合國(guó)有企業(yè)和投資行業(yè)薪酬范圍，制訂相匹配的薪酬待遇和考核培訓(xùn)激勵(lì)體系，吸引高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊(duì)伍落地生根，也有效調(diào)動(dòng)基金管理團(tuán)隊(duì)積極性和主動(dòng)性。

建立多層次退出渠道，可依托區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易所，建立規(guī)范私募投資基金二手份額交易市場(chǎng)，也可通過(guò)并購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式退出。政府引導(dǎo)基金可提前準(zhǔn)備審批等流程和優(yōu)先考慮固定利息讓利等模式，加快投資項(xiàng)目退出節(jié)奏、提高財(cái)政資金使用效率。

（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善容錯(cuò)機(jī)制

加強(qiáng)國(guó)家層面的容錯(cuò)機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作下，建立以勤勉盡職為中心的政策糾偏機(jī)制。圍繞容錯(cuò)尺度的自由裁量范圍、認(rèn)定程序等重要指標(biāo)，細(xì)化可執(zhí)行的容錯(cuò)責(zé)任劃分、免責(zé)條件、免責(zé)情形、免責(zé)范圍等具體內(nèi)容。鼓勵(lì)政府投資引導(dǎo)基金大膽創(chuàng)新投資模式，在經(jīng)過(guò)規(guī)范投資流程和有效投后管理基礎(chǔ)上，對(duì)基金管理運(yùn)作綜合評(píng)價(jià)，提高基金投資風(fēng)險(xiǎn)的容忍度，促進(jìn)投資進(jìn)度。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，疊加新冠肺炎疫情全球大流行的交織影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更加錯(cuò)綜復(fù)雜。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金使命在肩，聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，賦能創(chuàng)新發(fā)展。通過(guò)分析現(xiàn)存問(wèn)題，積極思考優(yōu)化策略，圍繞精準(zhǔn)定位、完善機(jī)制、嚴(yán)格風(fēng)控重要維度，探索多元化方式助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善新體制激發(fā)國(guó)有資本活動(dòng)，通過(guò)全方位管理優(yōu)化投資行業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金可持續(xù)發(fā)展。

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[3]荊彥婷，楊英雄.政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)困境及其優(yōu)化策略探析[J].市場(chǎng)周刊，2020（04）：101-103.

[4]投中研究院.2021年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告[J].2022.

[5]清科研究中心.2020年引導(dǎo)基金設(shè)立放緩，有基金一年投出十幾支子基金[R].2021.

[6]清科研究中心.2021年政府引導(dǎo)基金數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)——基金優(yōu)化整合在即調(diào)研報(bào)告，2022.

（作者單位：寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理有限公司）