鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下田園綜合體建設(shè)發(fā)展策略優(yōu)化研究

楊超　潘淑杰

摘要：田園綜合體作為我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的一種新型載體，受到國家的認(rèn)可和廣泛推廣。新時期，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對田園綜合體試點(diǎn)建設(shè)及地方實踐項目進(jìn)行梳理，從國家政策、地方實踐、發(fā)展模式等角度對發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，總結(jié)成效及面臨問題，從政策支持、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展導(dǎo)向等方面提出發(fā)展策略優(yōu)化建議，為新時代鄉(xiāng)村振興提供創(chuàng)新發(fā)展路徑和模式范本。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；田園綜合體；發(fā)展策略；優(yōu)化發(fā)展

一、引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)民富裕。如何落實國家政策，通過在地化的鄉(xiāng)村治理，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將普通農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)結(jié)，成為地方政府解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的時代性課題。

“田園綜合體”，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要載體，2012年，田園綜合體雛形——“田園東方”項目在江蘇無錫建設(shè)運(yùn)營，因具有良好的經(jīng)濟(jì)帶動和示范效應(yīng)，引發(fā)中央農(nóng)辦高度關(guān)注，2017年作為鄉(xiāng)村振興的重要探索形式被寫入中央一號文件。它是以農(nóng)村集體組織、農(nóng)民合作社為主體，吸納農(nóng)戶、企業(yè)等個體及經(jīng)濟(jì)組織共同參與規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的鄉(xiāng)村新型經(jīng)濟(jì)模式。歷經(jīng)多年實踐，田園綜合體已在全國各地落地開花，成為地方實施鄉(xiāng)村振興的實踐范式和行動方案。

二、田園綜合體建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國家政策及地方實踐

國家政策層面，按照2017年中央一號文件有關(guān)要求，財政部于同年印發(fā)《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，先期計劃在河南、河北、浙江、廣東、海南等省份、地區(qū)開展18個項目試點(diǎn)工作。2021年，在總結(jié)前一階段國家試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，財政部再次印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好國家級田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，結(jié)合各地需求和申報情況，新啟動13個試點(diǎn)項目，田園綜合體試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

地方實踐層面，以“田園綜合體”為主題詞，在政府官網(wǎng)、中國知網(wǎng)、微信公眾號、微博等公眾信息平臺檢索，可發(fā)現(xiàn)田園綜合體不僅研究熱度持續(xù)提升，建設(shè)如火如荼。除“18＋13”田園綜合體國家級試點(diǎn)之外，各地圍繞國家政策，因地制宜、百花齊放地建設(shè)了多種類型、規(guī)模的田園綜合體，并從村集體組織強(qiáng)化、統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營、農(nóng)民參與等方面，開展了深入探索，積攢了寶貴的經(jīng)驗。

（二）建設(shè)特征及模式分類

從建設(shè)分布特征來看，田園綜合體項目建設(shè)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)存在一定相關(guān)性，東部及沿海地區(qū)項目較多，中西部地區(qū)項目較少；從區(qū)位分布上看，項目主要集中在二、三線城市近郊區(qū)域，如江蘇省無錫市、四川省都江堰市、海南省海口市的近郊，距離中心城區(qū)約1～3小時車程；從項目規(guī)模和建設(shè)基礎(chǔ)來看，一般占地面積在10km2～50km2之間，多建于風(fēng)光怡人、耕種條件好、土地資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的鄉(xiāng)村地區(qū)。

從發(fā)展的模式來看，本文主要從項目建設(shè)的驅(qū)動要素出發(fā)，將田園綜合體建設(shè)模式分為三類：

特色農(nóng)業(yè)園區(qū)主導(dǎo)型?！疤飯@綜合體”重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)，以特色農(nóng)業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)是其當(dāng)下的主要發(fā)展模式。該模式特點(diǎn)是，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件好的區(qū)域，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要形式，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、經(jīng)營、開發(fā)等環(huán)節(jié)入手，挖掘田野價值，打造特色產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)以優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的生產(chǎn)加工型綜合體。

農(nóng)事創(chuàng)意體驗主導(dǎo)型?！疤飯@綜合體”立足點(diǎn)是田園，該模式特點(diǎn)在于，依托本地生態(tài)景觀、特色民俗等，創(chuàng)新鄉(xiāng)村建設(shè)理念，從農(nóng)事創(chuàng)意體驗、傳承鄉(xiāng)土文化入手，推動農(nóng)村文化、生態(tài)與休閑、旅游體驗相結(jié)合，打造精品民宿、民藝工坊、藝術(shù)展覽等鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品，建設(shè)以農(nóng)事體驗、鄉(xiāng)土文創(chuàng)為主導(dǎo)的文化創(chuàng)意型綜合體。

都市近郊市場主導(dǎo)型?？拷笾行统鞘杏蟹€(wěn)定客群，有利于以服務(wù)為驅(qū)動的田園綜合體的持續(xù)發(fā)展。該模式項目選址多位于交通便利的城市近郊地帶，利用城郊區(qū)位優(yōu)勢，以田園野趣為主題，從農(nóng)事體驗、旅游觀光、娛樂度假等服務(wù)經(jīng)濟(jì)入手，滿足一定區(qū)域城市居民周末或日常的家庭式短途旅游需求，建設(shè)以靠近自然、領(lǐng)略農(nóng)耕為主導(dǎo)的休閑服務(wù)型綜合體。

三、各地田園綜合體建設(shè)的困難及問題

在推進(jìn)田園綜合體立項、投資、建設(shè)和運(yùn)營過程中，各地區(qū)大量探索創(chuàng)新，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會成效，但也遇到一些困難和問題。

（一）資源約束趨緊，要素支撐不足

土地要素方面，因田園綜合體涉及的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施和旅游項目建設(shè)需要占用較大規(guī)模用地，可能會占用使用農(nóng)村集體建設(shè)用地、工礦用地、一般耕地等。由于建設(shè)項目的用地指標(biāo)和具體用途受到國土空間開發(fā)用途管制，占用不同類型土地需要符合相應(yīng)政策法規(guī)。加之當(dāng)前資源約束趨緊，國家糧食安全、生態(tài)安全重要性日趨提升，對項目規(guī)模、進(jìn)度產(chǎn)生一定的限制。

資金要素方面，田園綜合體建設(shè)盤子大、建設(shè)項目多、資金需求量大。合理科學(xué)的項目投資，社會資本應(yīng)居于主體地位，政府財政撥付起支撐輔助功能。但在實際中，社會資本的參與明顯缺乏，特別是當(dāng)前部分農(nóng)村金融產(chǎn)品、服務(wù)和貸款抵押方式不多，導(dǎo)致資本運(yùn)作、轉(zhuǎn)化渠道不暢，企業(yè)融資難的短板突出。

技術(shù)要素方面，隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和普及應(yīng)用，高效農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)或多或少都會應(yīng)用在田園綜合體中。但是，規(guī)劃建設(shè)主體多數(shù)不重視對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品技術(shù)含量不高、價值增值實力不足，依托先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的田園綜合體更是鳳毛麟角。

（二）缺乏科學(xué)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)融合不足

規(guī)劃建設(shè)規(guī)模方面，部分地區(qū)貪大求進(jìn)，占地面積大的有上百平方公里，小的僅有不到一平方公里。規(guī)模差異不僅體現(xiàn)各地建設(shè)理念、條件的不同，更深層次反映出對田園綜合體概念認(rèn)知不足。建設(shè)規(guī)模測定缺乏科學(xué)方法，過于追求建設(shè)規(guī)模，可能增加后續(xù)運(yùn)營和設(shè)施維護(hù)成本，甚至是資金鏈斷裂的爛尾風(fēng)險。然而，建設(shè)規(guī)模過小也不適宜，可能無法布局必要功能，同樣難以可持續(xù)發(fā)展。

與此同時，部分田園綜合體主項目業(yè)態(tài)單一。一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品還停留在初級加工階段，產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集中化不足。另一方面，缺乏高附加值產(chǎn)品，未真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。同時，由于特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位不精準(zhǔn)，部分地區(qū)項目在規(guī)劃方案階段就存在趨同的現(xiàn)象，可能引發(fā)同質(zhì)化競爭，導(dǎo)致項目投資失敗和資源浪費(fèi)風(fēng)險提升。

（三）偏離農(nóng)業(yè)主旨，缺乏農(nóng)民參與

田園綜合體的靈魂是田園生活，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合。因此，在規(guī)劃中應(yīng)落實“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生同步理念，尤其首要保障農(nóng)村生產(chǎn)、生態(tài)特征。在一些項目建設(shè)過程中，建設(shè)運(yùn)營主體對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)功能布局重點(diǎn)認(rèn)識不足，忽視農(nóng)業(yè)、農(nóng)田生產(chǎn)生活特征，本末倒置發(fā)展旅游地產(chǎn)投資和農(nóng)家樂，顯然偏離發(fā)展初衷。

同時，鄉(xiāng)村最重要的主體——農(nóng)民仍舊處于弱勢地位，農(nóng)民參與還停留在對宅基地、集體土地、勞動力等初級生產(chǎn)要素的投入上。項目無法廣泛幫助本地農(nóng)民實現(xiàn)就地就業(yè)，對周邊區(qū)域輻射帶動效應(yīng)也稍欠火候。這都不利于農(nóng)民的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)。

四、田園綜合體建設(shè)發(fā)展優(yōu)化策略

（一）加大政策支持力度，健全多元融資渠道

各級政府應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任，推動對田園綜合體項目在產(chǎn)業(yè)、用地、資金方面的政策支持，特別要加強(qiáng)規(guī)劃資源、住房城建、金融稅務(wù)等政府管理部門的調(diào)度協(xié)作，加大具體政策的研究、出臺，支持田園綜合體的落地實施。

拓寬多元資金渠道，加大與農(nóng)業(yè)政策金融機(jī)構(gòu)的對接合作，發(fā)揮社會資本主導(dǎo)地位，實現(xiàn)政府財政與金融資本、社會資本的協(xié)同效應(yīng)；同時，加大部門資金的補(bǔ)充支持，改進(jìn)財政資金投入方式，通過補(bǔ)助、貼息擔(dān)保、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式的綜合運(yùn)用，提升使用效率和效益。

加大土地供應(yīng)政策支持，運(yùn)用政策工具，創(chuàng)新土地開發(fā)模式，在符合國土資源開發(fā)保護(hù)要求的前提下，通過村莊整治、四荒地開發(fā)形成新增建設(shè)用地，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

（二）合理確定建設(shè)規(guī)模，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

科學(xué)預(yù)測和確定建設(shè)規(guī)模。一方面，要考慮投資主體實力、投資計劃安排，避免貪大求進(jìn)“占地盤”，后續(xù)投入資金乏力，引發(fā)“爛尾”風(fēng)險。另一方面，要考慮項目建設(shè)類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等，落實國家土地節(jié)約集約利用的發(fā)展導(dǎo)向，引入“以產(chǎn)定地”理念，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和所需用地的科學(xué)關(guān)系確定項目規(guī)模，確保用地產(chǎn)出效益水平。

緊密銜接上位規(guī)劃，將項目納入上位規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)體系和功能布局中，涉及原有村莊建設(shè)用地整合以及新增，應(yīng)符合村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃要求，不得突破建設(shè)用地指標(biāo)，更不得侵占永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。

加大高新技術(shù)和現(xiàn)代管理理念應(yīng)用，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)依托，推動對一二三產(chǎn)業(yè)的鏈接互動，資源要素的集約化配置，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈。搶占數(shù)字經(jīng)濟(jì)先機(jī)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè)，帶動線下農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）回歸農(nóng)業(yè)發(fā)展本質(zhì)，充分保障農(nóng)民參與

堅持“以農(nóng)為本”的核心價值，突出“宜居、宜業(yè)”的發(fā)展理念，引入新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理念、技術(shù)，形成“工農(nóng)互促”局面；借鑒“以產(chǎn)促城”理念，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與設(shè)施維護(hù)、服務(wù)水平提升緊密結(jié)合，強(qiáng)化良性互動支撐作用；堅持可持續(xù)發(fā)展理念，注重循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)培育，為農(nóng)民營造良好的居住和生活環(huán)境。

堅持“姓農(nóng)為農(nóng)”的核心要求，發(fā)揮農(nóng)民在合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的主體地位，建立有效的利益聯(lián)結(jié)與分配機(jī)制，將農(nóng)民是否充分參與和廣泛受益作為項目成功的根本標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)農(nóng)民參與生產(chǎn)生活的組織化、社會化建設(shè)，做好資金、信息、技術(shù)和管理等方面知識培訓(xùn)；合理制定利益分配規(guī)則，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)受外來資本完全控制，確保農(nóng)民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、分享收益方面的核心權(quán)益。

五、結(jié)語

田園綜合體的開發(fā)建設(shè)是我國在脫貧攻堅取得全面勝利，進(jìn)入全面鄉(xiāng)村振興的歷史背景下展開的，順應(yīng)我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，緊密結(jié)合廣大鄉(xiāng)村發(fā)展實際，通過多方主體的參與，探索新的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活組織方式，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供示范。

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（作者單位：天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院有限公司）