義務(wù)教育教師“縣管校聘”政策研究
——基于5 個(gè)試點(diǎn)縣改革實(shí)施方案文本的考察分析

余依凡，馬 青

（寧夏教育科學(xué)研究所，寧夏銀川 750001；寧夏葡萄酒與防沙治沙職業(yè)技術(shù)學(xué)院，寧夏銀川 750001）

義務(wù)教育教師承擔(dān)著教書(shū)育人、鑄魂培根的神圣歷史使命，對(duì)學(xué)生成長(zhǎng)與發(fā)展具有極為重要的影響。正因如此，這支隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題備受學(xué)者的關(guān)注，并在多方面有著眾多精深研究與合理建議。由于義務(wù)教育顯著的公益性，近年來(lái)學(xué)者特別關(guān)注義務(wù)教育教師隊(duì)伍的均衡配置問(wèn)題。如有研究者提出，由于義務(wù)教育教師是推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展提高的第一資源，因而在義務(wù)教育均衡發(fā)展中具有不可或缺的地位與作用［1］，并強(qiáng)調(diào)了均衡配置教師資源對(duì)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有的基礎(chǔ)性作用。也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前義務(wù)教育階段教師在均衡配置上表現(xiàn)出明顯失衡的狀況，導(dǎo)致人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求同優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)不足之間的矛盾。在教師資源配置失衡前提下，要推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化均衡發(fā)展的關(guān)鍵就在于加強(qiáng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)［2］。在學(xué)術(shù)研究與政策探索共同推動(dòng)下，推動(dòng)與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展關(guān)鍵就在于促進(jìn)義務(wù)教育教師均衡發(fā)展，現(xiàn)已成為教育研究者與政策制定者的共識(shí)［3］。在推動(dòng)義務(wù)教育教師均衡配置中，推動(dòng)與實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍管理制度創(chuàng)新就顯得極為重要。義務(wù)教育教師“縣管校聘”改革試點(diǎn)就是現(xiàn)階段為推動(dòng)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)、激發(fā)教師教書(shū)育人積極性而推行的管理體制改革，改革的最終目標(biāo)是為了推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展［4］。正是基于國(guó)家與各地對(duì)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的探索實(shí)施，對(duì)這一政策的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐隨之也就成為學(xué)者關(guān)注研究的重要問(wèn)題。不少學(xué)者聚焦““縣管校聘””改革實(shí)施中的困境與改進(jìn)措施，如方征認(rèn)為在“縣管校聘”實(shí)施中存在著“各行政部門(mén)之間協(xié)調(diào)難”“‘?！笝?quán)小責(zé)大”、教師參與積極性不高等問(wèn)題，因此要根據(jù)實(shí)際來(lái)提高教育行政部門(mén)財(cái)權(quán)和事權(quán)，加強(qiáng)學(xué)校樞紐功能，切實(shí)保障教師權(quán)益［5］。也有一些學(xué)者關(guān)注到““縣管校聘””管理制度改革的具體實(shí)施情況，如李江源對(duì)成都市“縣管校聘”改革實(shí)踐成效進(jìn)行了研究［6］，吳春對(duì)邛崍市“縣管校聘”改革試點(diǎn)情況進(jìn)行了案例分析［7］，李茂森則對(duì)浙、皖、粵、魯、閩 5 省“縣管校聘”具體實(shí)施方案進(jìn)行了對(duì)比分析［8］。還有學(xué)者關(guān)注“縣管校聘”管理制度改革中教師權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題，其中李國(guó)強(qiáng)研究了“縣管校聘”改革下跨校交流教師的歸屬感問(wèn)題［9］，劉昕鵬探索了“縣管校聘”背景下教師身份認(rèn)同的困境［10］。綜合來(lái)看，已有研究在“縣管校聘”政策實(shí)施重要性、實(shí)際效果等方面都有著深入分析與具體總結(jié)，對(duì)提高對(duì)這一改革的必要性認(rèn)識(shí)水平與總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等都有著積極意義。同時(shí)要指出，鑒于義務(wù)教育現(xiàn)行管理體制是以縣級(jí)人民政府為主管理的體制，對(duì)教師“縣管校聘”管理制度改革就需要特別關(guān)注縣域?qū)用娴膶?shí)際改革情況。這就需要對(duì)不同“縣管校聘”改革的具體政策文本（實(shí)施方案）進(jìn)行必要對(duì)比分析。基于這一研究目的，本文將通過(guò)對(duì)寧夏5 個(gè)試點(diǎn)縣在“縣管校聘”管理制度改革中的教師編制管理、崗位管理、聘用制度、考核管理、退出機(jī)制以及績(jī)效工資與合法權(quán)益保障6 個(gè)方面的相同點(diǎn)與不同點(diǎn)予以比較分析，為推進(jìn)義務(wù)教育教師““縣管校聘””改革進(jìn)一步實(shí)施提供必要的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)與政策支持。

一 剛性約束、適時(shí)調(diào)整及分類(lèi)核定：義務(wù)教育教師編制管理改革政策分析

實(shí)施義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的根本目的就在于要打破各地城鄉(xiāng)教師在交流輪崗中長(zhǎng)期而廣泛存在著的“輪而不動(dòng)”，即要改變?cè)诮涣鬏啀徶兄挥胁糠纸處煟ㄇ掖蠖酁槟芰σ话愕慕處煟┰诓煌瑢W(xué)校之間進(jìn)行短期交流任教而人事關(guān)系、職務(wù)職稱等依然在原學(xué)校保持不變，而未能在縣域內(nèi)真正實(shí)行教師均衡配置的政策困境。顯然，教師“縣管校聘”管理制度改革的主要目標(biāo)就在于要促進(jìn)和優(yōu)化城鄉(xiāng)、校際之間教師資源均衡配置，進(jìn)而推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。更為明確地說(shuō)，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的政策目標(biāo)就是要打破數(shù)量有限的優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)數(shù)量有限的優(yōu)秀教師的“學(xué)校壟斷”，促使縣域內(nèi)義務(wù)教育教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，以教師的均衡配置來(lái)達(dá)到優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡配置。如從教育公共政策演變?cè)戳鱽?lái)看，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革實(shí)是原有城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的“升級(jí)版”，并賦予了要解決實(shí)施時(shí)間已久且聲勢(shì)浩大但實(shí)際政策效果并不十分明顯的城鄉(xiāng)教師交流輪崗管理制度全面落實(shí)的重要任務(wù)。正是為了推動(dòng)與完成這一重要改革任務(wù)，在教育公共政策頂層上隨之就有了這一明顯變化與改進(jìn)：以前城鄉(xiāng)教師交流輪崗管理制度改革主要由縣級(jí)教育行政部門(mén)獨(dú)自統(tǒng)籌推動(dòng)，“縣管校聘”則變?yōu)橛煽h級(jí)編制管理部門(mén)、教育部門(mén)等多部門(mén)的協(xié)作推動(dòng)。正是為了從編制管理這一更具剛性約束的政策規(guī)定、制度要求上來(lái)推動(dòng)“縣管校聘”邁出實(shí)質(zhì)性步伐，寧夏5個(gè)試點(diǎn)縣在編制管理上就有著一些新的政策規(guī)定與制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出對(duì)義務(wù)教育教師管理的剛性約束，這些具體制度變化情況見(jiàn)表1。

表1 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中關(guān)于教職工編制管理的規(guī)定

從表1 中可看出，由于義務(wù)教育教職工編制管理是“縣管校聘”管理體制改革關(guān)鍵之所在，因而就成為5 個(gè)試點(diǎn)縣改革實(shí)施方案中的首要改革內(nèi)容，并有如下改革特征。

第一，強(qiáng)化總量控制。5 個(gè)試點(diǎn)縣在“縣管校聘”改革實(shí)施文本中，都強(qiáng)調(diào)中小學(xué)教職工編制管理要遵循總量控制原則，既要嚴(yán)格按照自治區(qū)制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配置教師，也嚴(yán)禁中小學(xué)長(zhǎng)期空編與有編不補(bǔ)，體現(xiàn)出編制管理對(duì)教師數(shù)量配置上的剛性約束。

第二，適時(shí)調(diào)整。從表1 中可看出，動(dòng)態(tài)調(diào)整中小學(xué)教師編制是這次“縣管校聘”管理改革中的重要政策規(guī)定內(nèi)容之一：P、L、Y、3 縣在編制核算調(diào)整時(shí)都明確由編制管理部門(mén)負(fù)主責(zé)，并要求“適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”；Z 縣明確教師編制管理在由編制管理部門(mén)予以“適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”時(shí)，也明確要求教育部門(mén)在“每年9 月底前”進(jìn)行核算與動(dòng)態(tài)調(diào)整，強(qiáng)化了編制管理與教育行政部門(mén)之間的協(xié)作；X 縣則把編制調(diào)整任務(wù)規(guī)定為由教育部門(mén)“每年自主調(diào)整”，給予了教育部門(mén)在教師編制管理中更多的自主權(quán)。相比較而言，5 個(gè)試點(diǎn)縣中Z 縣在教師編制管理改革中的制度設(shè)計(jì)可能更為科學(xué)與合理，因?yàn)檫@一規(guī)定可以調(diào)動(dòng)編制管理部門(mén)與教育部門(mén)的積極性并形成改革合力，推動(dòng)改革政策的落地落實(shí)。

第三，分類(lèi)核算。從表1 可看出，除Z 縣外，P縣等4 縣都明確規(guī)定教師編制要堅(jiān)持分類(lèi)核算：縣城學(xué)校，均按“師生比”來(lái)核定教師編制；農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校均按“師生比”和“班師比”相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核定教師編制，并堅(jiān)持向農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與寄宿制學(xué)校傾斜。應(yīng)該說(shuō)，由于城鎮(zhèn)化持續(xù)拉動(dòng)與農(nóng)村教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等因素共同影響，農(nóng)村學(xué)?，F(xiàn)多為小規(guī)模學(xué)校并具有年級(jí)多、班數(shù)多、課時(shí)多但學(xué)生少、教師少、班額小等特征，致使如只按“師生比”這一單一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配置教師就會(huì)造成教師數(shù)量明顯不足的問(wèn)題。而以“師生比”與“班師比”相結(jié)合方式來(lái)配置農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師，既符合農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際，也符合國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》政策精神，體現(xiàn)出以適當(dāng)與恰當(dāng)方式向寄宿制、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在教師編制數(shù)量管理上的傾斜。從農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際看，通過(guò)編制剛性約束來(lái)確保農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校正常教育教學(xué)開(kāi)展所需的教師數(shù)量，對(duì)縮小城鄉(xiāng)教育差距與推動(dòng)教育公平奠定了良好的師資保障基礎(chǔ)。

第四，挖潛增效。為有效配置教師資源并調(diào)動(dòng)教師教書(shū)育人積極性，P 縣等5 個(gè)試點(diǎn)縣均明確規(guī)定在教師編制管理中要挖潛創(chuàng)新、盤(pán)活存量，逐步壓縮使用事業(yè)編制的非教學(xué)人員比例。同時(shí)，明確規(guī)定對(duì)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展確需的教學(xué)輔助與后勤崗位等不再納入編制管理范圍而以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式來(lái)解決，實(shí)現(xiàn)控制編制總量、促進(jìn)教師合理流動(dòng)等目的。

如前所述，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革的重要目的是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，而城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是師資配置的均衡［11］。由此看來(lái)，寧夏“縣管校聘”5 個(gè)試點(diǎn)縣為真正推動(dòng)城鄉(xiāng)教師均衡配置，都注重運(yùn)用編制管理這一剛性約束來(lái)撬動(dòng)和推動(dòng)工作，同時(shí)各試點(diǎn)縣也以實(shí)事求是為原則，對(duì)城鄉(xiāng)不同學(xué)校予以不同編制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核編。當(dāng)然，由于義務(wù)教育教師校管校聘管理模式由來(lái)已久、慣性強(qiáng)大，且這一管理模式有助于增強(qiáng)教師的歸屬感與榮譽(yù)感，因而要切實(shí)推動(dòng)“縣管校聘”管理改革特別是編制管理改革任務(wù)的全面落實(shí)，還必須因地制宜、各方協(xié)力、共同推進(jìn)，才能切實(shí)推動(dòng)義務(wù)教育教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，并進(jìn)而使得這支隊(duì)伍的編制管理向更加有利于促進(jìn)教師均衡配置、更加有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的方向前進(jìn)。

二 集中管理、統(tǒng)籌使用及激發(fā)活力：義務(wù)教育教師崗位管理改革政策分析

在科學(xué)合理的編制管理基礎(chǔ)上，依據(jù)義務(wù)教育改革發(fā)展實(shí)際，建立健全義務(wù)教育教師崗位管理制度并明確崗位類(lèi)別與崗位等級(jí)，是多年來(lái)人社部門(mén)、教育部門(mén)共同努力與積極推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作，也是破解長(zhǎng)期存在著的事業(yè)單位人員能進(jìn)不能出、能上不能下頑瘴痼疾的關(guān)鍵之舉。正因如此，在義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度試點(diǎn)改革中，對(duì)教師進(jìn)行科學(xué)合理、注重實(shí)效的崗位管理，隨之就成為各試點(diǎn)縣在編制管理改革之后的另一個(gè)需要政策重點(diǎn)關(guān)注的重要問(wèn)題。

從義務(wù)教育教師隊(duì)伍管理政策與實(shí)踐來(lái)看，崗位管理改革涉及崗位設(shè)置、工作職責(zé)、人崗匹配與職稱評(píng)定、績(jī)效考核、等級(jí)聘任等多項(xiàng)任務(wù)，是“縣管校聘”管理改革中“去學(xué)?；薄叭ス潭ɑ钡年P(guān)鍵舉措，也是促進(jìn)教師交流輪崗常態(tài)化、制度化的關(guān)鍵所在?；谶@一認(rèn)識(shí)，這次“縣管校聘”管理改革各試點(diǎn)縣在政策文本中都明確了以集中管理與統(tǒng)籌使用為基本政策工具，以激發(fā)教師隊(duì)伍教書(shū)育人活力、促進(jìn)教師流動(dòng)特別是促進(jìn)優(yōu)秀教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)為政策目標(biāo)的主要改革方向。5 個(gè)試點(diǎn)縣教師崗位管理改革主要情況如表2 所示。

表2 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中關(guān)于教職工崗位管理的規(guī)定

依據(jù)表2 中5 個(gè)試點(diǎn)“縣管校聘”管理改革實(shí)施方案文本來(lái)看，在義務(wù)教育教師崗位管理中，各縣首先強(qiáng)化了人社部門(mén)對(duì)教師崗位設(shè)置的集中管理。表2 顯示：5 縣都強(qiáng)調(diào)由縣人社部門(mén)統(tǒng)一核定各縣義務(wù)教育教師崗位設(shè)置總量和專業(yè)技術(shù)系列（中小學(xué)教師職稱系列）高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)崗位設(shè)置數(shù)量與結(jié)構(gòu)比例，并實(shí)行集中管理。在P 縣等5 縣“縣管校聘”教師管理改革中，主要依據(jù)教師編制數(shù)量、教師年齡學(xué)歷等基本結(jié)構(gòu)、教育教學(xué)改革實(shí)際需要等來(lái)統(tǒng)籌分配各個(gè)學(xué)校崗位總量與比例結(jié)構(gòu)，突顯了崗位管理對(duì)教師資源配置的強(qiáng)制力。從推動(dòng)教師資源合理配置特別是推動(dòng)優(yōu)秀教師向薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校“逆向流動(dòng)”來(lái)看，把崗位設(shè)置作為管理改革“突破點(diǎn)”是有著重要現(xiàn)實(shí)意義的。

合理而統(tǒng)一的崗位設(shè)置，會(huì)使得優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育學(xué)校的崗位數(shù)量在配置上顯得有限而薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的崗位設(shè)置在配置上就顯得寬裕，從而促進(jìn)優(yōu)秀教師加快流動(dòng)，較好解決城鄉(xiāng)教師在以往輪崗交流時(shí)單向流動(dòng)與“流而不動(dòng)”的現(xiàn)象與問(wèn)題。

其次，強(qiáng)調(diào)縣教育部門(mén)對(duì)教師崗位設(shè)置的統(tǒng)籌使用。表2 顯示：在實(shí)施教師崗位管理中，5 個(gè)試點(diǎn)縣都明確賦予了縣教育部門(mén)對(duì)其統(tǒng)籌使用與動(dòng)態(tài)調(diào)整的權(quán)力。客觀看，雖然各試點(diǎn)縣在政策文本中表述的崗位管理政策依據(jù)上有多有少，但明確縣教育部門(mén)統(tǒng)籌分配中小學(xué)教師編制總量與同類(lèi)別學(xué)校崗位總量（專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘計(jì)劃總量）的管理調(diào)配權(quán)利卻是一致的。對(duì)此要看到，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)教育部門(mén)依據(jù)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模、教師基本結(jié)構(gòu)、承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)等實(shí)際情況，制定出統(tǒng)一而明確的崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例，對(duì)促進(jìn)教師合理流動(dòng)、優(yōu)化教師職業(yè)配置具有積極作用。

再次，體現(xiàn)對(duì)薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校在崗位設(shè)置的必要傾斜。在專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置與結(jié)構(gòu)比例中，L 縣、Y 縣都規(guī)定“應(yīng)向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜”。這自然是著眼于這些學(xué)校多為“弱師弱校”，要推動(dòng)這些學(xué)校的改革發(fā)展必然就需要一定的政策傾斜。由此看來(lái)，崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，應(yīng)成為一個(gè)普遍的政策工具。

最后，推動(dòng)教師崗位設(shè)置信息公開(kāi)是值得推廣的先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)。在本次崗位管理改革中，L 縣規(guī)定在縣域內(nèi)“建立中小學(xué)教師崗位分布和職數(shù)使用臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)各類(lèi)中小學(xué)教師職稱評(píng)審與崗位聘任的有機(jī)結(jié)合”，對(duì)推動(dòng)教師資源合理配置具有積極意義，值得推廣。這是因?yàn)?，?shí)施區(qū)域內(nèi)教師崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)比例信息公開(kāi)，既保障了廣大教師對(duì)這一涉及自身權(quán)益義務(wù)的必要知情權(quán)，也推動(dòng)教師自覺(jué)自愿流動(dòng)。概括來(lái)看，5 個(gè)試點(diǎn)縣在“縣管校聘”教師崗位管理改革中有著較多的共有制度設(shè)計(jì)與一致的政策措施：都由縣人社部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一核定崗位總量和專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例并實(shí)行集中管理，都由縣教育部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)學(xué)校的教師崗位總量與專業(yè)技術(shù)等次比例結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌使用與動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)然，對(duì)5 個(gè)試點(diǎn)縣“縣管校聘”崗位管理改革措施予以比較，可看出L 縣的各項(xiàng)政策規(guī)定更為具體，也更具實(shí)踐操作性。

三 全員參與與合同管理及多種形式實(shí)施：義務(wù)教育教師崗位聘任改革政策分析

要看到，“縣管校聘”教師管理制度改革既有利于強(qiáng)化義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的落實(shí)，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校自主用人權(quán)：5 個(gè)試點(diǎn)縣在政策文本中都明確規(guī)定由各中小學(xué)校按改革政策與制度規(guī)定自主開(kāi)展教師聘用考核、評(píng)優(yōu)表彰、獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配等管理工作，并要求各中小學(xué)全面推行教師聘用合同管理制度的落地落實(shí)，進(jìn)而推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、能上能下用人機(jī)制的真正建立與穩(wěn)步實(shí)施。

從表3 中可看出，5 個(gè)“縣管校聘”試點(diǎn)縣在義務(wù)教育教師聘任制度改革中在政策規(guī)定上有著較多的共性，并在一定程度上體現(xiàn)出義務(wù)教育教師聘任管理改革的現(xiàn)實(shí)方向。

表3 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中關(guān)于教職工聘任制度改革的規(guī)定

第一，各試點(diǎn)縣在教師崗位競(jìng)聘中多以校內(nèi)直接聘用為主要形式。在競(jìng)聘上崗形式上，各試點(diǎn)縣普遍采取校內(nèi)直聘（直接聘用）、校內(nèi)競(jìng)聘、跨校競(jìng)聘三種形式，但基本以校內(nèi)直聘與校內(nèi)競(jìng)聘為主要形式。各試點(diǎn)縣“縣管校聘”管理改革文本顯示：為保持教師隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定與推動(dòng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，各縣都對(duì)校內(nèi)直聘和校內(nèi)競(jìng)聘人數(shù)比例作出了明確規(guī)定：L 縣規(guī)定校內(nèi)直聘與校內(nèi)競(jìng)聘人數(shù)原則上為學(xué)校教職工總數(shù)的95%，Y 縣則規(guī)定以上兩類(lèi)人數(shù)要達(dá)到學(xué)校教職工總數(shù)的95%，Z 縣則規(guī)定二者人數(shù)比例一般不超過(guò)聘用崗位的95%。這表明，有些試點(diǎn)縣雖然規(guī)定教師競(jìng)聘人數(shù)比例上限而有些縣卻規(guī)定教師競(jìng)聘人數(shù)比例下限，但以保持教師隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定的政策取向卻是相同的。此外，也有試點(diǎn)縣提出要加大教師交流直聘的數(shù)量比例，即教育部門(mén)按學(xué)年確定流出學(xué)校交流輪崗教師數(shù)量，這些教師到崗后由流入學(xué)校直聘聘用，但卻沒(méi)有明確數(shù)量比例規(guī)定。這說(shuō)明各試點(diǎn)縣在“縣管校聘”管理制度改革中崗位管理主要是以校內(nèi)直聘為主要形式，反映出保持教師隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定的政策取向。

第二，各試點(diǎn)縣在教師崗位競(jìng)聘時(shí)注重多種形式的組合?！翱h管校聘”管理改革政策文本表明，為推動(dòng)教師崗位競(jìng)聘穩(wěn)步有序推進(jìn)，各試點(diǎn)縣都注意到運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)上崗和組織統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合方式來(lái)優(yōu)化教師資源配置。其中L 縣、Y 縣、Z 縣對(duì)于落聘教師進(jìn)行組織統(tǒng)籌調(diào)劑或待崗培訓(xùn)的地點(diǎn)、時(shí)間、工資待遇與懲戒措施以及參加培訓(xùn)后的考核措施等都有具體與明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，L 縣還明確提出“競(jìng)聘可采取分類(lèi)、分級(jí)逐層或分類(lèi)分級(jí)逐層聘用相結(jié)合等多種方式”，以推動(dòng)崗位競(jìng)聘取得實(shí)效。Z 縣則提出“崗位競(jìng)聘要向教學(xué)一線、班主任和骨干教師傾斜”，反映出普遍性要求與學(xué)校實(shí)際工作的密切結(jié)合。

第三，各試點(diǎn)縣在推行崗位聘任時(shí)都有著明確的流程規(guī)定。概括來(lái)看，5 個(gè)試點(diǎn)縣在推行教師崗位競(jìng)聘時(shí)，一般都把競(jìng)聘類(lèi)型分為校內(nèi)直聘與跨校競(jìng)聘（即對(duì)校內(nèi)競(jìng)聘未成功的教師組織跨校競(jìng)聘）兩種形式，在校內(nèi)競(jìng)聘基礎(chǔ)上對(duì)落聘教師進(jìn)行跨校競(jìng)聘，對(duì)跨校競(jìng)聘未成功教師統(tǒng)一進(jìn)行待崗培訓(xùn)，并對(duì)其停發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資、不允許參加高一級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘和評(píng)優(yōu)。就改革實(shí)踐來(lái)看，教師在競(jìng)聘上崗時(shí)以校內(nèi)競(jìng)聘與先進(jìn)行校內(nèi)競(jìng)聘的做法，在很大程度上都會(huì)使大部分教師把校內(nèi)競(jìng)聘視為第一選擇，而將跨校競(jìng)聘視為備選項(xiàng)。這一制度設(shè)計(jì)，雖可有利于保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，但卻不利于促進(jìn)教師的跨校競(jìng)聘與交流輪崗及均衡配置。出于本位主義，學(xué)校都愿意把優(yōu)秀教師留下來(lái)，而把不優(yōu)秀教師調(diào)劑出去。如此看來(lái)，如何在縣域內(nèi)通過(guò)崗位設(shè)置來(lái)推動(dòng)教師合理有序流動(dòng)，在政策實(shí)踐中依然面臨著艱巨的任務(wù)：學(xué)校管理者常常不愿意優(yōu)秀教師流出，而政策指向卻要推動(dòng)教師資源特別是優(yōu)質(zhì)教師資源的均衡配置，這就會(huì)造成學(xué)校與教育部門(mén)在政策認(rèn)識(shí)與執(zhí)行時(shí)的不一致性。

第四，各試點(diǎn)縣在教師崗位競(jìng)聘時(shí)關(guān)注對(duì)各類(lèi)矛盾與問(wèn)題的解決。在5 個(gè)試點(diǎn)縣的政策文本中都注重對(duì)落聘教師的合理安置。在5 個(gè)試點(diǎn)縣管理改革政策文本中，都有“調(diào)劑教師”與“落聘教師”概念的出現(xiàn)與對(duì)其予以安置的規(guī)定。其中“調(diào)劑教師”是指校內(nèi)直聘、校內(nèi)競(jìng)聘以及跨校競(jìng)聘未成功而被教育部門(mén)予以統(tǒng)籌調(diào)劑的教師，“落聘教師”則是指未得到聘用且不服從組織調(diào)劑的教師。在政策規(guī)定中，各試點(diǎn)縣對(duì)“調(diào)劑教師”，一般要求將其調(diào)劑到缺編學(xué)校，并給予一年時(shí)間提升教育教學(xué)能力和水平，并允許在下一年參加校內(nèi)競(jìng)聘與跨校競(jìng)聘，且不停發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資。而對(duì)“落聘教師”，由教育部門(mén)安排待崗培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)時(shí)間、地點(diǎn)及考核辦法都有明確的規(guī)定，且停發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資。就“縣管校聘”管理制度改革根本目的來(lái)看，對(duì)少數(shù)落聘教師實(shí)施組織調(diào)劑或待崗培訓(xùn)都是政策規(guī)定的應(yīng)有之義，也是需要在政策實(shí)踐中穩(wěn)步推動(dòng)與妥善解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

四 多元參與、結(jié)果運(yùn)用及激發(fā)活力：義務(wù)教育教師崗位考核聘任政策分析

教師工作具有時(shí)間上的廣泛性與實(shí)際收效的滯后性、隱蔽性等特征，因而實(shí)施有效的崗位管理與績(jī)效評(píng)價(jià)有著自身的內(nèi)在特征。但從事業(yè)單位改革發(fā)展方向來(lái)看，必要與必須的崗位管理與績(jī)效評(píng)價(jià)又是應(yīng)該大力推動(dòng)的。由此看來(lái)，探索建立既注重崗位績(jī)效評(píng)價(jià)管理又遵循教師工作內(nèi)在特征的考核評(píng)價(jià)機(jī)制就成為“縣管校聘”管理制度改革的重要問(wèn)題之一。綜合5 個(gè)試點(diǎn)縣制定出的教師聘期考核管理制度規(guī)定，可看出建立多元評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)化考核結(jié)果激勵(lì)作用并以之來(lái)激發(fā)辦學(xué)活力以及調(diào)動(dòng)教師教書(shū)育人積極性，是基本政策導(dǎo)向，這具體反映在表4 之中。

表4 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中關(guān)于教師考核聘任的規(guī)定

表4 相關(guān)內(nèi)容表明：各試點(diǎn)縣在推動(dòng)教師聘期考核管理制度改革中有著如下的一些基本特征。

第一，各試點(diǎn)縣都重視多元化考核評(píng)價(jià)機(jī)制的建立與完善。表4 顯示：以學(xué)校為單元對(duì)全體教師建立分類(lèi)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)與辦法，探索建立和完善學(xué)校、教師、學(xué)生和社會(huì)各界多方參與的教師考核評(píng)價(jià)機(jī)制并把師德師風(fēng)“一票否決權(quán)”作為考核評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性指標(biāo)，成為5 個(gè)試點(diǎn)縣的共同政策規(guī)定。其中P 縣、L 縣、X 縣都明確提出要建立不同工作崗位的分類(lèi)考核辦法，反映出因校制宜、因崗制宜的政策導(dǎo)向。

第二，各試點(diǎn)縣都重視考核評(píng)價(jià)結(jié)果的充分運(yùn)用。表4 顯示：5 個(gè)試點(diǎn)縣都明確了對(duì)崗位績(jī)效考核結(jié)果的充分運(yùn)用，即將考核結(jié)果作為教師評(píng)先評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)審、崗位聘任、工資分配等的重要依據(jù)。同時(shí)，為發(fā)揮考核評(píng)價(jià)結(jié)果的正面激勵(lì)作用，L 縣、Y 縣、X 縣都規(guī)定對(duì)在績(jī)效考核中工作表現(xiàn)和業(yè)績(jī)優(yōu)秀教師可允許越級(jí)競(jìng)聘專業(yè)技術(shù)崗位。相反，為體現(xiàn)考核評(píng)價(jià)的警戒價(jià)值，P 縣、L 縣、X 縣也規(guī)定對(duì)考核不合格教師學(xué)?？勺灾髡{(diào)整其工作崗位，或由教育部門(mén)安排其離崗接受必要的培訓(xùn)后調(diào)整崗位，或調(diào)離原學(xué)校。

第三，各試點(diǎn)縣都明確規(guī)定考核評(píng)價(jià)要分類(lèi)對(duì)待與分類(lèi)實(shí)施。在試點(diǎn)“縣管校聘”管理改革文本中，X 縣明確規(guī)定要建立學(xué)校不同崗位（管理崗位、教師崗位、教輔崗位、工勤崗位）的分類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)和考評(píng)辦法，并重點(diǎn)向教學(xué)一線教師傾斜。Z 縣則要求績(jī)效工資分配要堅(jiān)持向教學(xué)一線、班主任和骨干教師傾斜，反映出對(duì)教學(xué)一線與科任教師、優(yōu)秀教師的重視。其他各試點(diǎn)縣對(duì)學(xué)校管理人員任教與對(duì)優(yōu)秀教師傾斜等也都有著大致相同的制度規(guī)定與政策要求。

第四，各試點(diǎn)縣都強(qiáng)調(diào)合同管理的必要性與重要性。在推動(dòng)教職工“縣管校聘”管理制度改革中，各試點(diǎn)縣都提出要建立與形成學(xué)校按崗位用人、教職工依合同履職、雙方靠合同約束的崗位管理與績(jī)效評(píng)價(jià)新機(jī)制，反映出義務(wù)教育教師隊(duì)伍校內(nèi)管理的新動(dòng)向。

從5 個(gè)試點(diǎn)縣關(guān)于教師崗位考核評(píng)價(jià)改革來(lái)看，重在多元參與和重視考核結(jié)果運(yùn)用以及激發(fā)教師隊(duì)伍教書(shū)育人活力等是共同的目標(biāo)要求。但由于教師工作的內(nèi)隱性與復(fù)雜性等特征，教師崗位考核聘任改革在實(shí)踐推動(dòng)中還要注意如下問(wèn)題。

首先，要重視考核評(píng)價(jià)體系內(nèi)容的全面性。要看到，考核評(píng)價(jià)制度的建立與實(shí)施是教師“縣管校聘”管理改革的必然要求，也是打破“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的應(yīng)有舉措。因此這一考核評(píng)價(jià)體系在項(xiàng)目、內(nèi)容與權(quán)重等方面都要盡可能地涵蓋全體教職員工的實(shí)際工作與實(shí)際表現(xiàn)，從而使考核評(píng)價(jià)真正成為調(diào)動(dòng)教師積極性、提高教師素質(zhì)的重要改革舉措。

其次，要重視考核評(píng)價(jià)實(shí)施的公平性。在教師崗位考核評(píng)價(jià)改革實(shí)施過(guò)程中，要嚴(yán)格考核程序，力求做到公平公正公開(kāi)，防止校長(zhǎng)一人說(shuō)了算情況的出現(xiàn)，給予教師對(duì)考核評(píng)價(jià)應(yīng)有的表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使考核評(píng)價(jià)全過(guò)程受到全體教師和社會(huì)的監(jiān)督。

最后，要重視考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的多樣性。如前所述，學(xué)校工作與教師職業(yè)具有自身的內(nèi)在特征，要使考核評(píng)價(jià)公正公平，就要探索建立定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)、靜態(tài)評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合的教師考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)而才能達(dá)到有利于保障教師合理競(jìng)爭(zhēng)、持續(xù)成長(zhǎng)的目的［12］。

五 能進(jìn)能出、優(yōu)勝劣汰及促進(jìn)流動(dòng)：義務(wù)教育教師退出機(jī)制政策分析

推動(dòng)義務(wù)教育教師合理有序流動(dòng)并通過(guò)建立和實(shí)施退出機(jī)制來(lái)優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，是多年來(lái)教育公共政策制定與優(yōu)化時(shí)關(guān)注與解決的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如早在2010 年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》中就明確提出要加強(qiáng)教師管理，完善教師退出機(jī)制。2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》中，又再次要求要建立完善教師退出機(jī)制，提升教師隊(duì)伍整體活力。正是由于使不合格教師有序退出教師隊(duì)伍有著明確政策要求，因而在這次“縣管校聘”管理改革中教師退出機(jī)制的建立與實(shí)施就成為5 個(gè)試點(diǎn)縣政策文本關(guān)注與解決的重要問(wèn)題之一，這可從表5 中看出。

表5 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中關(guān)于教師退出機(jī)制的規(guī)定

表5 顯示：在5 個(gè)“縣管校聘”管理體制改革試點(diǎn)縣的政策文本中，教師退出機(jī)制的途徑主要有轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)與解聘三種形式。

第一，轉(zhuǎn)崗。在5 個(gè)試點(diǎn)縣政策文本中，都明確規(guī)定對(duì)不能勝任教學(xué)崗位工作、教師資格證注冊(cè)不合格或逾期不注冊(cè)人員，要調(diào)整其工作崗位，不得從事教育教學(xué)工作。在此基礎(chǔ)上，為防止“小病大養(yǎng)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，各試點(diǎn)縣還特別規(guī)定對(duì)調(diào)整出教學(xué)崗位的人員，將不得參加教師系列高一級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘和崗位等級(jí)晉升。例如P 縣、X 縣規(guī)定對(duì)年度考核或聘期考核不合格教師，學(xué)校可調(diào)整其崗位，或安排其離崗接受必要的培訓(xùn)后調(diào)整崗位。L 縣和Z 縣提出年度考核不合格的教師，學(xué)?？梢哉{(diào)整其工作崗位。

第二，待崗培訓(xùn)。5 個(gè)試點(diǎn)縣在“縣管校聘”管理制度改革中，對(duì)競(jìng)聘不上崗、不服從組織調(diào)劑等人員，都給予待崗培訓(xùn)。各試點(diǎn)縣在待崗培訓(xùn)時(shí)間上雖規(guī)定不一，但一般最多為一年。

第三，解聘。從試點(diǎn)縣政策文本規(guī)定看，教師解聘有兩種情況。一是考核不合格且不愿意調(diào)整工作崗位而解聘，如P 縣、L 縣、Z 縣都規(guī)定對(duì)考核不合格且“不同意學(xué)校調(diào)整其工作崗位”教師，學(xué)?？砂聪嚓P(guān)規(guī)定程序解除聘用合同。二是對(duì)在待崗培訓(xùn)后仍不服從組織調(diào)配或到新崗位后考核仍不合格的教師，學(xué)?？砂凑找?guī)定程序解除聘用合同。如X 縣規(guī)定對(duì)雖同意調(diào)整到新工作崗位，但到新崗位后考核仍不合格的教師，學(xué)?？砂匆?guī)定程序解除聘用合同。此外，為強(qiáng)化崗位管理與增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí)，Y 縣和Z 縣都規(guī)定連續(xù)曠工超過(guò)15 個(gè)工作日，或者1 年內(nèi)累計(jì)曠工超過(guò)30 個(gè)工作日的教師與連續(xù)2 年年度考核不合格的教師，學(xué)?？梢耘c其解除聘用合同。

綜合來(lái)看，5 個(gè)“縣管校聘”管理制度改革試點(diǎn)縣在教師退出機(jī)制的建立與實(shí)施中都以頗為謹(jǐn)慎的態(tài)度來(lái)推動(dòng)，即把教師退出（高職低聘、崗位調(diào)整與合同解聘）細(xì)化為轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)與解除聘用合同三個(gè)步驟來(lái)分步實(shí)施。應(yīng)該說(shuō)，在事業(yè)單位人員能上能下、能進(jìn)能出機(jī)制還沒(méi)有全面建立與實(shí)行的社會(huì)環(huán)境下，要全面建立與實(shí)施教師退出機(jī)制也是具有相當(dāng)難度的。因此，試點(diǎn)縣基本都沿著先對(duì)競(jìng)聘不上崗、不服從組織調(diào)劑以及違反有關(guān)規(guī)定的教師進(jìn)行必要的待崗培訓(xùn)，再進(jìn)而對(duì)在待崗培訓(xùn)考核中的不合格者予以解聘這樣“分步走”的方式來(lái)推進(jìn)。由此看來(lái)，在義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革中，要真正實(shí)現(xiàn)人員能進(jìn)能出、能上能下，仍然面臨著極為艱巨的任務(wù)與巨大的挑戰(zhàn)：只有在科學(xué)性、公平性都極強(qiáng)的考核評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，才能做到對(duì)教師的公正合理的考核評(píng)價(jià)；也只有在公正合理的考核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，才能真正做到教師自覺(jué)自愿地能進(jìn)能出與能上能下。顯然，公正合理考核評(píng)價(jià)體系的建立與公正合理評(píng)價(jià)機(jī)制的運(yùn)行，都不是輕輕松松、隨隨便便就能做到的，而是需要科學(xué)設(shè)計(jì)、周密論證與審慎實(shí)施的。

六 完善機(jī)制、權(quán)益保障及增加收入：義務(wù)教育教師合法權(quán)益保障政策分析

義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革的根本目的是為了優(yōu)化教師資源配置、建立健全教師激勵(lì)機(jī)制、激發(fā)教師教書(shū)育人活力，進(jìn)而推動(dòng)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。基于這一改革目的，在“縣管校聘”管理制度改革中完善教師合法權(quán)益保障機(jī)制對(duì)于增強(qiáng)教師職業(yè)吸引力、調(diào)動(dòng)教師教書(shū)育人積極性都有著重要現(xiàn)實(shí)意義，5 個(gè)試點(diǎn)縣也是這樣看待與保障教師合法權(quán)益的，其具體情況如表6 所示。

表6 “縣管校聘”試點(diǎn)縣政策文本中教師績(jī)效工資與合法權(quán)益保障等的規(guī)定

表6 顯示：完善教師合法權(quán)益保障機(jī)制，主要集中在教師績(jī)效工資核定與分配、教師聘任與考核程序、教師合理維權(quán)通道、校長(zhǎng)管理行為監(jiān)督等幾個(gè)方面。

第一，在教師績(jī)效工資核定與分配方面，體現(xiàn)出分類(lèi)核算與績(jī)效評(píng)價(jià)及向一線教師傾斜等特征。其中 P 縣、L 縣、Y 縣、X 縣都明確規(guī)定要分學(xué)段（分學(xué)校）來(lái)統(tǒng)一核定縣域內(nèi)義務(wù)教育教師績(jī)效工資總量，并強(qiáng)調(diào)績(jī)效工資重點(diǎn)向一線教師、骨干教師和作出突出貢獻(xiàn)的其他工作人員傾斜。同時(shí)，為確保義務(wù)教育教師工資不低于或高于公務(wù)員工資水平，5 個(gè)試點(diǎn)縣均提出了要確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于（或高于）當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平這一政策改革目標(biāo)。此外要指出的是，P 縣在此基礎(chǔ)上，還提出要“建立學(xué)校不同崗位（管理崗位、教師崗位、教輔崗位、工勤崗位）的分類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)和考評(píng)辦法”，現(xiàn)雖難窺全貌，但改革基本方向卻是值得肯定的。

第二，堅(jiān)持走群眾路線，重視保障教師在考核評(píng)價(jià)、職務(wù)評(píng)級(jí)等方面的知情權(quán)與參與權(quán)。表6 顯示，5 個(gè)試點(diǎn)縣都要求各學(xué)校崗位設(shè)置方案、競(jìng)聘方案、考核方案等的制定執(zhí)行，需要經(jīng)全體教職工會(huì)議（或教職工代表會(huì)議）審議通過(guò)。與之同時(shí)，P縣、L 縣、Y 縣還要求應(yīng)將教師聘任和考核結(jié)果公示5 個(gè)工作日、Z 縣要求公示7 個(gè)工作日以上，體現(xiàn)出對(duì)競(jìng)聘程序公平、結(jié)果公平的保障與維護(hù)。

第三，完善人事勞動(dòng)爭(zhēng)議制度，維護(hù)教師合法權(quán)益。L 縣、Y 縣、Z 縣、X 縣要求在“縣管校聘”管理制度改革中要不斷完善人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度和教職工維權(quán)服務(wù)機(jī)制，充分保障教師合法權(quán)利。同時(shí)，L縣、Y 縣、Z 縣還要求對(duì)學(xué)校違背政策和程序的聘任行為，要堅(jiān)決予以糾正和查處，確保競(jìng)聘上崗等管理行為陽(yáng)光運(yùn)行。

第四，績(jī)效工資向一線教師傾斜，有效增加教師收入。要確?！翱h管校聘”管理制度改革順利推進(jìn)，全面落實(shí)城鄉(xiāng)、校際之間教師的交流輪崗的制度化、常態(tài)化，就需要進(jìn)一步建立健全激勵(lì)機(jī)制，保障教師經(jīng)濟(jì)待遇和合法權(quán)益，解決教師生活和工作方面的實(shí)際困難。特別是跨校競(jìng)聘到新學(xué)校的教師難免會(huì)增加生活成本、交通成本等，這就需要建立與完善教師收入補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)此，Y 縣、Z 縣、X 縣對(duì)教師交流輪崗后的績(jī)效工資考核發(fā)放有著明確規(guī)定，并堅(jiān)持向農(nóng)村學(xué)校、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師傾斜，體現(xiàn)出政策應(yīng)有的補(bǔ)償性與公平性。

概括以上5 個(gè)試點(diǎn)縣在“縣管校聘”管理制度改革中的政策規(guī)定與制度設(shè)計(jì)，可看出在編制管理、崗位管理、考核聘用、退出機(jī)制、權(quán)益保障等多個(gè)方面都有著新的變化，有利于促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育教師資源的均衡配置。當(dāng)然，由于“縣管校聘”管理制度改革正處于試點(diǎn)探索階段，如下一些深層次矛盾與問(wèn)題還需要教育管理者與教育研究者全面分析、深入探討。

首先，關(guān)于“縣管校聘”管理制度的真正與全面落實(shí)的問(wèn)題。在“縣管校聘”管理制度改革中，推動(dòng)義務(wù)教育教師由“校管”走向“縣管”，雖只是一字之差，但體現(xiàn)出的卻是教師管理體制與配置機(jī)制的重大變革：教師要從“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。在這一重大變革中，優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)教師資源的已有壟斷就成為改革必然遇到的巨大障礙。就是說(shuō)，如何打破優(yōu)質(zhì)學(xué)校不愿優(yōu)秀教師流出與優(yōu)秀教師自身也不愿流出，就成為“縣管校聘”管理制度改革推進(jìn)的最大障礙?；蛘哒f(shuō)，現(xiàn)有的以校內(nèi)直聘或競(jìng)聘為主要形式的改革措施對(duì)破解這一障礙力度不足。

其次，關(guān)于教師競(jìng)聘上崗時(shí)必然出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，隊(duì)伍就缺乏活力。相反，過(guò)于激烈的競(jìng)爭(zhēng)，有可能導(dǎo)致新的問(wèn)題的出現(xiàn)與存在。這就是生態(tài)位原則：生態(tài)位是生物之間生存競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，如果沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，群體就不會(huì)發(fā)展，但競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈也會(huì)導(dǎo)致群體的崩潰［13］。由此看來(lái)，在“縣管校聘”管理制度改革中，如何密切結(jié)合本縣本校教育教學(xué)實(shí)際，推動(dòng)編制管理、競(jìng)聘上崗、績(jī)效工資發(fā)放等多項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，就要控制好競(jìng)爭(zhēng)的尺度，實(shí)現(xiàn)以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展、以發(fā)展促競(jìng)爭(zhēng)的良好結(jié)果。

再次，關(guān)于教師合法權(quán)益保障的問(wèn)題。教師在縣域內(nèi)不同學(xué)校之間的定期交流輪崗，必然會(huì)導(dǎo)致他們生活、交通成本等的增加。因此，借鑒公務(wù)員發(fā)放交通補(bǔ)貼與部分地區(qū)對(duì)跨區(qū)域、跨學(xué)校流動(dòng)教師給予必要補(bǔ)貼的做法，在“縣管校聘”公共制度改革中，就可根據(jù)教師流入學(xué)校與原住址距離的遠(yuǎn)近來(lái)給予不同的交通補(bǔ)貼、住宿補(bǔ)貼，促使廣大教師從“讓我交流”逐漸發(fā)展為“我要交流”。

最后，關(guān)于提高教師職業(yè)吸引力的問(wèn)題。要看到，在教育改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)中，“提高教師職業(yè)吸引力是加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)”［14］。因此，在“縣管校聘”管理制度改革中繼續(xù)有效提高教師職業(yè)吸引力也是這一政策關(guān)注與解決的應(yīng)有之義，即如何在這一管理制度改革中不斷激勵(lì)在職在崗教師不斷提高教育教學(xué)水平與切實(shí)提升教育質(zhì)量［15］，這是必須要予以深刻思考與積極解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。