農地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施制約及推廣

韓素卿　薛向東　楊紫洪

摘要：在典型縣農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款運行、監(jiān)管和風險防范等調查基礎上，從政府視角、新型經(jīng)營主體視角、農戶視角、銀行等金融機構視角分析了制約農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施的問題。并給出了推進農地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施的對策建議。

關鍵詞：農村土地承包經(jīng)營權；抵押貸款；流轉；試點縣

0引言

2015國家出臺了《國務院關于開展農村承包土地的經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)[2015]45號），全國人大常委會授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）暫時調整實施有關法律規(guī)定，2016年，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農業(yè)部共同出臺了《農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，規(guī)定了農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款具體實施，河北省邱縣、平鄉(xiāng)和威縣列為農村土地承包權抵押貸款試點縣。

1農地承包經(jīng)營權抵押貸款試點縣實施情況

農村土地承包經(jīng)營的抵押貸款討論和探索已久。邱縣作為農村產權制度改革的試點，在2014年，為破解“三農”融資難問題，建立了市場化的農村產權交易平臺。平鄉(xiāng)作為河北省唯一一個被農業(yè)部確定為農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的整縣推進試點縣，平鄉(xiāng)近半數(shù)農村已完成土地承包經(jīng)營權確權。威縣為推動農村土地承包經(jīng)營權流轉，支持土地集約規(guī)模經(jīng)營，加快農村金融改革創(chuàng)新、農民脫貧致富步伐，拓寬農村融資渠道，支持“三農”發(fā)展制定了《威縣農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款管理辦法（試行）》，對抵押貸款的對象、辦理機構等作了明確規(guī)定。

1.1政府重視，推進力度不斷加大

農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款作為一種農村普惠金融措施，對創(chuàng)新農業(yè)生產經(jīng)營方式、提升農業(yè)綜合生產能力、拓寬“三農”融資渠道、緩解農戶和企業(yè)融資抵押擔保難的問題都具有深遠的影響。邱縣和威縣政府在兩縣作為試點前后，出臺了《農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款管理辦法》（試行），成立了相應的產權交易機構，積極協(xié)調金融機構和經(jīng)營主體之間的關系，力求破解農村融資難難題。

在2014年邱縣成立了邱縣新紀元農村產權服務有限公司，是邯鄲市首家農村產權交易服務機構。2015年邱縣成立了河北省第一家農村產權交易所，主要負責為農村及涉農各類產權的流轉交易提供場所、設施，組織交易及發(fā)布信息，產權交易監(jiān)督，合同鑒定，產權交易策劃，產權經(jīng)紀服務，產權信息咨詢及受委托進行資產管理，投資信息咨詢，財務信息咨詢，招投標服務等，交易所的成立為該縣農民進行產權流轉交易提供了公開、公正、規(guī)范運行的場所，同時規(guī)范了農村產權的市場化交易，破解了農業(yè)和農村發(fā)展資金瓶頸，調動了農業(yè)各類經(jīng)營主體的生產積極性。

1.2貸款流程較規(guī)范

農地承包經(jīng)營權抵押貸款導向明確，資金使用較規(guī)范，其風險防范方式多樣。省級財政部門對農村產權風險進行補償，為了鼓勵各地和金融機構實行兩權抵押，省級財政部門對地方政府設立風險補償基金，消除金融機構發(fā)放抵押貸款、涉農貸款的顧慮，破解農村“融資難”、“融資貴”問題，設立農村產權抵押貸款風險補償資金，采取補助獎勵形式，對農村產權交易平臺（中心）、金融機構組織和發(fā)放農村產權抵押貸款及市縣財政部門風險補償按一定條件給予獎補。

邱縣發(fā)文明確指出財政有貼息。貼息的標準是貸款1年以下的，按照利息總額的50%貼息，貸款1年以上的，第一年按利息總額的60%貼息，第二年按照40%貼息。威縣政府出資500萬用于抵押貸款風險基金。

1.3抵押憑證進展緩慢

邱縣確權頒證工作實施“四公開兩公示”，即堅持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權結果以地籍圖、信息表形式在村務公開欄進行公示，并把信息公示表在網(wǎng)絡上公開，確保農戶的知情權。截至2016年7月，邱縣已完成權屬調查212個村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數(shù)的97.25%，占全縣“二調”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個村，44.82萬畝，占全縣行政村總數(shù)的89.45%，占全縣“二調”耕地面積的83.40%。銀行在發(fā)放貸款時以土地承包經(jīng)營權證為基礎，邱縣僅僅有26個村完成頒證，并且現(xiàn)在頒證已停止，發(fā)放農村承包土地經(jīng)營權證進展緩慢，遠遠落后于登記進度。給農村利用承包土地經(jīng)營權進行抵押貸款帶來了直接困難。

2農地承包經(jīng)營權抵押貸款的制約因素

2.1中小規(guī)模新型經(jīng)營主體貸款需求大卻難得到貸款

通過對邱縣、威縣兩地的新型農業(yè)經(jīng)營主體的調查訪談，大規(guī)模企業(yè)對農村土地承包經(jīng)營權進行抵押貸款的需求較低，而中小規(guī)模有強烈的需求。銀行在審核抵押方貸款資格的時候，往往會考慮到借貸方的還款能力，企業(yè)的規(guī)模以及資金實力，然而較大規(guī)模企業(yè)往往對資金需求并不是很大，如邢臺威縣越海公司，其股東為世界500強企業(yè)陜西海升集團，在資金與技術上都有著強大的后盾保障，反而是規(guī)模適中的新型農業(yè)主體會有較強貸款需求。

威縣秋月梨園，是賀營鄉(xiāng)袁莊村幾個人入股，沒有銀行貸款，以股份制形式創(chuàng)建的千畝梨園，開始以流轉費用是800斤小麥/畝（944元/畝）從村民手中流轉了200畝地，現(xiàn)有100畝，擁有當下受市場歡迎的梨品種：秋月梨，新梨七號，雪青梨、紅香酥梨，且進入盛果期，處于銷售提升期，資金需求量大，需求500-600萬元左右用于后期管護：人工，地租，農藥，資金尚無著落，但對抵押貸款不了解。

2.2農地承包經(jīng)營權確權頒證進程緩慢阻礙了抵押貸款進程

邱縣確權頒證工作實施“四公開兩公示”，即堅持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權結果以地籍圖、信息表形式在村務公開欄進行公示，并把信息公示表在網(wǎng)絡上公開，確保農戶的知情權。截至2016年7月，邱縣已完成權屬調查212個村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數(shù)的97.25%，占全縣“二調”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個村，44.82萬畝，占全縣行政村總數(shù)的89.45%，占全縣“二調”耕地面積的83.40%。銀行在發(fā)放貸款時以土地承包經(jīng)營權證為基礎，邱縣僅僅有26個村完成頒證，并且現(xiàn)在頒證已停止，發(fā)放農村承包土地經(jīng)營權證進展緩慢，遠遠落后于登記進度。農村承包土地經(jīng)營權證發(fā)放緩慢，給農村利用承包土地經(jīng)營權進行抵押貸款帶來了直接困難。endprint

2.3金融機構推出的金融產品滯后，價格評估不規(guī)范

目前，在邱縣、威縣兩地，尚沒有專門針對農村土地承包經(jīng)營權價值評估的機構和專業(yè)人員，估值方法和標準兩縣都有所不同。多是對地上附著物價值進行評估，而在評估時沒有統(tǒng)一的價值參照標準，農村土地承包經(jīng)營權價值取決于土地承包經(jīng)營的時間、土地經(jīng)營收益，再加上自然條件、生產經(jīng)營項目等因素對農用地影響較大，因此難以對土地承包經(jīng)營權的實際價值做出準確、科學、合理的估值判斷，土地的實際價值得不到正確定位。同時，對于評估，沒有監(jiān)督機制，極有可能導致借貸雙方對土地估值存有爭議。估值認定過高的土地，將直接增加金融機構回收貸款的風險，容易產生不良貸款：而估值認定過低的土地，則無法滿足農村土地承包經(jīng)營權抵押方的資金需求，貸款積極性，最終不利于實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的良性發(fā)展。

3推進農地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施對策建議

3.1強化土地承包經(jīng)營權抵押貸款相關政策的宣傳

通過各種渠道強化國家土地承包經(jīng)營權抵押貸款支持和扶持政策的宣講，使有需求意愿新型經(jīng)營主體能及時了解利用這些政策破解融資難、貸款難問題，促進農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村進步。

3.2完善土地承包經(jīng)營權流轉、抵押貸款平臺建設

盡管各試點縣都已建有農村土地流轉交易平臺，但在土地承包經(jīng)營權抵押貸款方面需不斷改進，首先，做好農村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作，盡快完成土地承包經(jīng)營權的登記和頒證，保證抵押貸款有證可依，這是農村土地資源進入土地抵押貸款市場的必要條件，其次完善現(xiàn)有農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款平臺建設，這是促進抵押貸款的重要保證。再次，建立和完善農村土地價格評估機制，規(guī)范農村土地抵押貸款行為，保證貸款的效果，最為重要的是確定合理的承包經(jīng)營權價格和土地附著物價格，切實保障銀行、新型經(jīng)營主體和農戶等各方面利益的基本需求。

3.3激勵農村政策性金融機構的積極性，規(guī)范貸后管理

銀行對于農地承包經(jīng)營權抵押貸款的態(tài)度直接關系著政策的落地，積極性欠缺是近期主要問題，通過政策扶持農村政策性金融機構，如提供必要的風險防范資金，提供必要的技術支持和培訓，提供財政稅收優(yōu)惠政策等。激勵農村政策性金融機構切實服務“三農”，鼓勵其提高涉農貸款投放比例，通過稅收減免和財政補貼等提供政策紅利。土地經(jīng)營權抵押貸款具有特殊性，農業(yè)生產周期性和季節(jié)性明顯，適當規(guī)范貸后監(jiān)管跟蹤制度，完善貸后資金使用和日常農業(yè)生產經(jīng)營情況的貸后調查，及時規(guī)避貸款到期難以收回的風險因素，明確銀行和新型經(jīng)營主體的責權利，最大程度降低貸款收回風險。同時，提高金融監(jiān)管部門應對相關金融機構對農村土地經(jīng)營權抵押貸款不良貸款率的容忍度，從源頭上消除金融機構“懼貸”、“懶貸”心理，促使農村土地經(jīng)營權抵押貸款更加良性發(fā)展。

3.4完善現(xiàn)代農業(yè)保障機制

加快組織成立農業(yè)信貸擔保機構和發(fā)展農業(yè)保險機制，降低土地經(jīng)營權抵押貸款的信貸風險。政府應鼓勵和支持保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，對農業(yè)虧損進行適當?shù)难a償。農村金融機構要積極探索多種擔保方式，進一步降低信貸風險。endprint