放開農(nóng)村二孩生育的經(jīng)驗(yàn)與前瞻

呂世辰

〔摘要〕 山西省翼城縣是1985年經(jīng)國家計(jì)生委和山西省政府批準(zhǔn)放開農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)縣。翼城縣放開農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)是成功的，在試點(diǎn)過程中形成了一些經(jīng)驗(yàn)：晚婚晚育加間隔的制度設(shè)計(jì)合理，縣委縣政府積極組織領(lǐng)導(dǎo)，依法有序?qū)嵭修r(nóng)村二胎生育，堅(jiān)持“寬嚴(yán)并舉”的工作方法，實(shí)行計(jì)劃生育管理創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會環(huán)境的助推作用。黨的十八屆五中全會決定全面實(shí)施一對夫婦生育兩個孩子的政策。翼城縣的試點(diǎn)說明，新政策實(shí)施后農(nóng)村可能會出現(xiàn)如下問題：性別比失衡，人口扎堆生育，超生漏報(bào)，計(jì)劃生育監(jiān)管難度增大。因此，應(yīng)做好前期準(zhǔn)備工作，創(chuàng)造具有當(dāng)?shù)靥厣墓ぷ鞣椒?，集中力量抓好流動人口?jì)劃生育工作，掌握監(jiān)管的主動權(quán)，營造有利的社會環(huán)境。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村二孩生育，試點(diǎn)縣，依法有序，計(jì)劃生育管理

〔中圖分類號〕C923 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0091-05

黨的十八屆五中全會決定全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。全面放開二孩生育政策是我國人口、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是總結(jié)翼城縣等實(shí)施農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。全面放開二孩生育需要有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐依托，翼城縣在實(shí)行農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)過程中形成了一系列可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。鑒于放開二孩生育后，農(nóng)民仍然是我國計(jì)劃生育工作監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)群體，本文深入挖掘、全面總結(jié)了翼城縣放開農(nóng)村二胎生育的經(jīng)驗(yàn)，以供全面實(shí)施二孩生育政策時借鑒。

一、翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的基本情況

山西省臨汾市翼城縣是唐堯故地，晉國都城。承載過堯舜的足跡，流淌著華夏文明的神韻，歷史源遠(yuǎn)流長，文化底蘊(yùn)豐厚。翼城縣轄6個鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)211個村委會，985個自然村，居民絕大多數(shù)為漢族，2014年總?cè)丝?24814人。翼城縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，進(jìn)入21世紀(jì)，二三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，人均GDP處于臨汾市中等水平。

實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，翼城縣是計(jì)劃生育工作先進(jìn)縣。1984年，中共山西省委黨校教師梁中堂上書中央，建議采取晚婚晚育延長間隔的辦法，放開農(nóng)村二胎生育，并建議選擇翼城縣為試點(diǎn)縣〔1 〕。1985年7月，經(jīng)國家計(jì)劃生育委員會、山西省政府批準(zhǔn)，翼城縣農(nóng)村由原來“只準(zhǔn)生一個”孩子的政策正式轉(zhuǎn)為實(shí)行“晚婚晚育加間隔”的二胎化生育試點(diǎn)。當(dāng)時的具體規(guī)定是：比法定婚齡推遲3年，即男25周歲，女23周歲以上結(jié)婚為晚婚；女方滿24周歲生育第一胎為晚育；間隔生育要求第一胎出生至少4年以上，或女方滿30周歲，經(jīng)批準(zhǔn)可以生育第二胎。

山西省翼城縣作為持續(xù)放開農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)縣，農(nóng)村實(shí)行二胎生育試點(diǎn)已經(jīng)30多年。由于翼城縣計(jì)劃生育干部努力工作，農(nóng)民積極配合，人口生育的各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展向好，翼城縣人口自然增長率經(jīng)過剛試點(diǎn)時的較高增長之后迅速回落，2010年之后好于全國（詳見表1）。翼城縣出生性別比剛開始試點(diǎn)的一段時期比較高，到1991年之后持續(xù)回落，并好于全國（詳見表2）①，農(nóng)村超生人口2005年以后基本消失。領(lǐng)取獨(dú)生子女證的農(nóng)民戶2013年達(dá)8335戶，農(nóng)民領(lǐng)取獨(dú)生子女戶數(shù)與市民戶（8859戶）接近②，每個農(nóng)村家庭總和生育率為1.6 ③。由于孕婦生殖健康服務(wù)到位，翼城縣2011年殘疾人的比例為6% 〔2 〕，全國是6.3% 〔3 〕296，比全國低0.3個百分點(diǎn)，產(chǎn)生了良好的社會效益。農(nóng)民的生育觀發(fā)生了變化，計(jì)劃生育成了農(nóng)民的共識和自覺行為，堅(jiān)持少生優(yōu)生，大批農(nóng)民退回二胎生育指標(biāo)，結(jié)婚男到女家蔚然成風(fēng)。農(nóng)民擁護(hù)和配合新的計(jì)劃生育政策，干群關(guān)系融洽，村民的凝聚力增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，家庭和睦、社會和諧。鑒于此，國家提出“全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子” 〔4 〕政策之后，農(nóng)村計(jì)劃生育工作可借鑒翼城縣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二、翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)

翼城縣在放開農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的30多年實(shí)踐中，積累了豐富的計(jì)劃生育管理經(jīng)驗(yàn)，有的具有原創(chuàng)性，形成了翼城特色的計(jì)劃生育管理的理論和方法。主要經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）二胎生育試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理。晚婚晚育加間隔的制度設(shè)計(jì)目的是通過推遲婚育期限和拉長生育兩胎之間的間隔避免人口扎堆生育，這一制度在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了良好效益。在放開農(nóng)村二胎生育的情況下翼城縣農(nóng)民的生育率為1.6，農(nóng)民的生育意愿為1.8%④。訪談中，一些農(nóng)民認(rèn)為在全國一胎化和一孩半生育政策的背景下，放開農(nóng)村二胎生育是縣委縣政府為農(nóng)民辦的好事，應(yīng)該積極配合，自覺執(zhí)行。這一政策基本滿足了農(nóng)民的生育愿望，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生育權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，有群眾和社會基礎(chǔ)，也符合政府實(shí)行計(jì)劃生育的價值導(dǎo)向，找到了群眾利益和政府人口政策價值的結(jié)合點(diǎn)，因而有生命力。這一政策的實(shí)施也便利了計(jì)劃生育工作的發(fā)展，融洽了干群關(guān)系。根據(jù)翼城縣的情況看，即使農(nóng)民家庭平均生育兩個孩子，離實(shí)現(xiàn)人口世代更替還有0.2的空間余地，有學(xué)者認(rèn)為中國人口世代更替水平應(yīng)為2.2 〔5 〕。翼城縣二胎試點(diǎn)的基層實(shí)踐表明，晚婚晚育加間隔是農(nóng)村乃至全國放開二胎生育的科學(xué)實(shí)施。其中間隔是個調(diào)控器，當(dāng)人口在一段時期迅速增長時可把間隔拉長；當(dāng)人口在一段時期增長緩慢時可以縮短甚至取消間隔區(qū)間，翼城縣近期就將兩胎間隔期由6年縮短為4年。

（二）縣委縣政府對試點(diǎn)工作積極組織領(lǐng)導(dǎo)?？h委認(rèn)為放開農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)是利國利民的好事，好事要辦好；要充分發(fā)揮黨員干部在計(jì)劃生育方面的模范帶頭作用，組織農(nóng)民自覺地執(zhí)行試點(diǎn)政策；制定一系列二胎生育試點(diǎn)政策，并根據(jù)變化了的形勢及時調(diào)整和完善，堅(jiān)持依法實(shí)現(xiàn)二胎生育試點(diǎn)；對二胎試點(diǎn)工作給予人力、物力和財(cái)力支持，將計(jì)劃生育工作費(fèi)用列入縣財(cái)政預(yù)算；積極開展宣傳教育活動，并開展一系列的文藝活動，利用電視、廣播、報(bào)刊、墻報(bào)進(jìn)行宣傳教育；提升計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)水平，提高婦女生殖健康水平和新生兒健康水平；層層配備強(qiáng)有力的干部，實(shí)行計(jì)劃生育管理承包責(zé)任制，保證二胎生育試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。

（三）制定和執(zhí)行了一系列政策，依法開展農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)工作，探索出計(jì)劃生育由“治民”到“民治”的發(fā)展道路。1985年7月，翼城縣常委擴(kuò)大會議通過了《翼城縣計(jì)劃生育試行規(guī)定》，并由縣人大出臺實(shí)施。這一規(guī)定對試點(diǎn)工作只作了原則性規(guī)定，之后不久由縣委縣政府轉(zhuǎn)發(fā)的縣計(jì)生委的《翼城縣計(jì)劃生育試行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，對具體相關(guān)問題作了嚴(yán)格規(guī)定。提倡晚婚晚育加間隔生育二胎，對未達(dá)晚婚晚育和間隔年限生子的農(nóng)民給予罰款，對超生胎次越多罰款額度越大。因?yàn)閯傞_始試點(diǎn)，干部的壓力很大，政策規(guī)定得比較嚴(yán)格，對優(yōu)生少生農(nóng)民家庭規(guī)定給予一定的獎勵和優(yōu)惠待遇。1991年對1985年的《規(guī)定》作了修改，制定了《中共翼城縣委員會翼城縣人民政府關(guān)于農(nóng)村計(jì)劃生育的若干規(guī)定》，這一《規(guī)定》總的精神是提倡以宣傳教育為主，避孕節(jié)育為主和經(jīng)常性的工作為主的“三為主”方針，對計(jì)劃生育管理內(nèi)容作了完善。1991年的《規(guī)定》在執(zhí)行過程中比較順利，農(nóng)村超生現(xiàn)象減少，出生性別比持續(xù)下降。2003年，翼城縣委縣政府出臺了《關(guān)于農(nóng)村晚婚晚育加間隔生育的試行規(guī)定》，這一《規(guī)定》的突出特點(diǎn)是加大了對獨(dú)生子女家庭的獎勵和優(yōu)待的力度。2007年，翼城縣委縣政府制定實(shí)施了《關(guān)于農(nóng)村晚婚晚育加間隔生育的試點(diǎn)規(guī)定》，這時翼城縣農(nóng)村人口生育的各項(xiàng)指標(biāo)向好，超計(jì)劃生育基本消失，對農(nóng)村人口計(jì)劃生育的管理步入了常態(tài)化。

（四）“寬嚴(yán)并舉”試點(diǎn)工作的方法科學(xué)有效，農(nóng)民擁護(hù)，干部好開展工作。堅(jiān)持以人為本，相信和依靠農(nóng)民，在基本滿足農(nóng)民生育意愿的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民遵守二胎生育政策的積極性，自覺實(shí)行計(jì)劃生育；堅(jiān)持宣傳教育為主，避孕節(jié)育為主，經(jīng)常性工作為主的“三為主”方針；以優(yōu)惠待遇和獎勵為主，處罰為輔。給予獨(dú)生子女及其父母，符合二胎生育條件但退回二胎生育指標(biāo)的家庭以經(jīng)濟(jì)獎勵，還規(guī)定了在承包地、宅基地、社會保障、子女入學(xué)和入伍、提干等方面一系列的優(yōu)惠待遇；基層計(jì)劃生育工作盡可能配備婦女干部，特別是婦女加村醫(yī)的人員開展計(jì)劃生育工作，同農(nóng)民好接觸、好溝通，也好深入開展工作；支持實(shí)行計(jì)劃生育家庭和農(nóng)民參加合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，解除農(nóng)民的后顧之憂，對失獨(dú)家庭成員給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和各方面照顧；為移風(fēng)易俗，避免雙女戶因男孩偏好而超生，提倡結(jié)婚男到女家，給上門女婿與本村一般村民同樣的權(quán)利，使男到女家蔚然成風(fēng)；法律殿后，依法守住試點(diǎn)生育工作的底線，認(rèn)真貫徹《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》、山西省有關(guān)人口與計(jì)劃生育的法規(guī)、翼城縣有關(guān)農(nóng)村計(jì)劃生育的政策，對于違犯計(jì)劃生育相關(guān)規(guī)定的給予處罰，保證農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)任務(wù)的圓滿完成。

（五）實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育試點(diǎn)工作的管理創(chuàng)新，形成具有翼城特色的計(jì)劃生育管理模式。一是實(shí)行招標(biāo)承包責(zé)任制?？h計(jì)生委將人口生育總體規(guī)劃指標(biāo)分解到鄉(xiāng)、村、戶，把招標(biāo)承包機(jī)制引進(jìn)計(jì)劃生育管理。主要有三種模式：村級指標(biāo)承包，鄉(xiāng)級指標(biāo)承包，鄉(xiāng)、村雙層承包，把行政管理與群眾自我管理有機(jī)地結(jié)合起來，產(chǎn)生了積極的效果。二是開展“三三三”工作法。即嚴(yán)把三關(guān)——把好晚婚晚育關(guān)，控制二胎關(guān)，杜絕多胎關(guān)；掌握三情——已婚婦女經(jīng)情、環(huán)情和孕情，以便做好孕前管理和服務(wù)；服務(wù)三前——對婚育人群提供婚前、孕前和產(chǎn)前服務(wù)。三是推行中心戶長制。即由村委會和承包組在每個村民小組確定一個“中心戶長”，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利掛鉤，對計(jì)劃生育進(jìn)行管理。責(zé)是村級承包組為中心戶長制定工作職責(zé)和目標(biāo)，簽訂合同；權(quán)是賦予中心戶長發(fā)放婚育規(guī)劃書，開具結(jié)婚證明以及審批宅基地、承包地等事項(xiàng)把關(guān)簽字權(quán)；利是給中心戶長一定報(bào)酬。四是開展少生快富工程。堅(jiān)持計(jì)劃生育工作同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，1994年開始指導(dǎo)100個村的1000個計(jì)劃生育戶率先致富達(dá)小康，帶動全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。五是開展以“婚育新風(fēng)進(jìn)萬家，優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)萬家”為內(nèi)容的“雙進(jìn)萬”活動，使新的婚育風(fēng)俗和計(jì)劃生育技術(shù)走進(jìn)千家萬戶。

（六）充分發(fā)揮社會環(huán)境的助推作用。翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)工作的開展，恰逢市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制不斷深入，競爭的壓力不斷加大的社會背景。市場競爭主要是人的競爭，是人的素質(zhì)的競爭，素質(zhì)高的人才能在市場競爭中取勝。翼城縣農(nóng)民普遍希望自己的孩子獲得?？埔陨蠈W(xué)歷，以便在市場競爭中取勝，農(nóng)民明白少生優(yōu)生的道理；子女培養(yǎng)成本提升產(chǎn)生的壓力，壓縮了農(nóng)民多生孩子的空間。隨著社會的發(fā)展，孩子的生活費(fèi)、讀書費(fèi)、就業(yè)、房子、結(jié)婚等費(fèi)用成幾倍增加，多數(shù)農(nóng)民意識到生一個孩子少了點(diǎn)，生兩個孩子正好，生多了培養(yǎng)不起；農(nóng)村社會保障制度的建立和完善解除了農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民有了合作醫(yī)療，40歲以上的人多數(shù)參加了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，貧困戶有低保，失獨(dú)家庭有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和五保制度，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了衣食無憂；結(jié)婚男到女家的很多，到女家的男子與在自己家娶親享有同等權(quán)利，所生孩子的姓改不改自由選擇，穩(wěn)定了雙女戶農(nóng)民的心態(tài)；在全國一胎化和“一孩半”化的大背景下，翼城縣農(nóng)民可以生育二胎，也不罰款，農(nóng)民的生育心理很滿足，自覺執(zhí)行計(jì)劃生育政策。

三、全面放開二孩生育在農(nóng)村可能出現(xiàn)的問題

全面放開二孩生育后，城鎮(zhèn)戶籍的家庭基本滿足了生育意愿，農(nóng)村家庭可能由于受傳統(tǒng)觀念的影響、社會保障程度差和家庭對勞動力的需求而引發(fā)一些問題。翼城縣的試點(diǎn)表明，全面放開二孩生育在農(nóng)村可能會出現(xiàn)如下問題：

（一）新生兒性別比失衡。放開農(nóng)村二孩生育之后，第一胎新生兒（此處假定是單胎）的性別比會比較自然，即使有生男偏好的農(nóng)民也不會刻意追求生男孩，因?yàn)榧词沟谝惶ナ桥?，生第二胎時還會有生男孩的機(jī)會。如果第一胎是女孩在生第二胎時，一些有生男孩偏好的農(nóng)民會刻意追求生男孩，為此要想方設(shè)法進(jìn)行胎兒性別鑒別?，F(xiàn)在最準(zhǔn)確的胎兒性別鑒別是醫(yī)學(xué)，特別是B超對胎兒性別鑒別較準(zhǔn)，為選擇胎兒存留提供了便利條件。在此情況下，容易造成新生兒性別比失衡。翼城縣在剛開始試點(diǎn)時出生性別比出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象，1985年到1990年5年中出生性別比都失衡，最高時的1987年為117.7；二胎出生性別比更高，基本在122以上，最高的1986年為123.03⑤。全面放開農(nóng)村二孩生育時同樣可能會大量出現(xiàn)性別鑒定問題。

（二）扎堆生育?？傮w上看農(nóng)民的總和生育率在1.8以上 〔6 〕，放開二孩生育的潛在人口增加數(shù)為有生育能力的農(nóng)村婦女0.2個左右的生育空間，對中國人口增加的總體沖擊不會太大。但翼城縣二胎生育試點(diǎn)的情況表明，在剛放開農(nóng)村二胎生育的初期，人口生育會出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象。如翼城縣剛開始試點(diǎn)時兩胎間實(shí)行間隔6年的時間或初育之后，從30周歲起生育二胎。而且對違反規(guī)定者，每提前一年一次性征收超生子女社會撫養(yǎng)費(fèi)500元，但仍出現(xiàn)了人口扎堆生育的現(xiàn)象。翼城縣在放開農(nóng)村二胎生育后的前十年，農(nóng)村人口年均增長在17‰左右，最高的1988年為27.3‰⑥。全面放開農(nóng)村二孩生育后，短期內(nèi)人口扎堆生育的比例會更高，對此應(yīng)做好思想準(zhǔn)備。

（三）超生漏報(bào)。放開農(nóng)村二孩生育后，絕大多數(shù)農(nóng)民不會超生漏報(bào)。但是，一些追求多子多福的農(nóng)民仍會出現(xiàn)超生漏報(bào)現(xiàn)象，部分雙女戶或雙男戶農(nóng)民為了兒女雙全也會出現(xiàn)超生漏報(bào)現(xiàn)象。翼城縣在放開農(nóng)村二胎生育前期，超生雖然所占比例不大，但仍然存在，漏報(bào)現(xiàn)象也有但不嚴(yán)重，后期超生漏報(bào)現(xiàn)象基本消失。全面放開二孩生育后，超生漏報(bào)現(xiàn)象可能會比較嚴(yán)重，計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)應(yīng)放在對超生漏報(bào)戶農(nóng)民的監(jiān)管上。

（四）監(jiān)管難度增大。隨著市場機(jī)制的深入，人口全面流動的出現(xiàn)和一些農(nóng)村集體組織凝聚力的弱化，計(jì)劃生育工作的監(jiān)管難度增大。翼城縣在二胎生育試點(diǎn)之初，采取了一些非常措施，如對超生子女父母除了征收社會撫養(yǎng)費(fèi)外，還規(guī)定不得評模和享受救濟(jì)，不得增加口糧田、不批給宅基地等。由于時過境遷，現(xiàn)在這些措施不能采用了，實(shí)行新的政策后，計(jì)劃生育的監(jiān)管工作因此面臨更大的困難。

四、依法有序全面放開農(nóng)村二孩生育

全面實(shí)施一對夫婦生育兩個孩子的政策后，農(nóng)民仍然是計(jì)劃生育監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)群體，必須依法有序放開農(nóng)民的二孩生育，做到優(yōu)生優(yōu)育。

（一）做好放開農(nóng)村二孩生育的前期準(zhǔn)備工作。完善和修改計(jì)劃生育法律法規(guī)，增加放開二孩生育的內(nèi)容。要嚴(yán)管多孩生育（超過二孩）、性別鑒定、縮短兩孩間隔生育時間，特別是對以胎兒性別鑒定謀取私利且屢教不改的，應(yīng)當(dāng)納入刑法，實(shí)行刑懲，確保各地將計(jì)劃生育投入列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。各地要制定具體的實(shí)施政策和法規(guī)，使放開農(nóng)村二孩生育依法進(jìn)行。要進(jìn)行組織整頓，一方面對目前計(jì)劃生育部門和衛(wèi)生部門沒有整合的要盡快整合，另一方面對近年來農(nóng)村基層衛(wèi)計(jì)委組織較為渙散的進(jìn)行整頓，制定并執(zhí)行組織制度，做好放開農(nóng)村二孩生育的組織準(zhǔn)備工作；配置好各級干部和基層工作人員，在基層盡可能聘用醫(yī)務(wù)人員從事計(jì)劃生育工作，那樣有利于開展計(jì)劃生育、生殖健康服務(wù)聯(lián)動；堅(jiān)持城鄉(xiāng)計(jì)劃生育工作的協(xié)作聯(lián)動，以便做好流動人口的計(jì)劃生育工作，不給超計(jì)劃生育留下真空和死角。

（二）綜合運(yùn)用多種方法做好放開農(nóng)村二孩生育的計(jì)劃生育工作，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，創(chuàng)新具有當(dāng)?shù)靥厣墓ぷ鞣椒?。綜合運(yùn)用思想政治教育、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段開展放開農(nóng)村二孩生育后的計(jì)劃生育工作。加大對計(jì)劃生育政策法規(guī)、優(yōu)生優(yōu)育知識、生殖健康知識的宣傳和普及力度，做到家喻戶曉；發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，全面提高農(nóng)民子女的素質(zhì)；抓好計(jì)劃生育獎罰制度落實(shí)，抓兩頭帶中間，對獨(dú)生和少生子女家庭給予獎勵扶持，作為對農(nóng)民增收和實(shí)現(xiàn)小康的補(bǔ)貼；提高對多孩生育農(nóng)民社會撫養(yǎng)費(fèi)的處罰額度，加大征收力度，引導(dǎo)更多的農(nóng)民優(yōu)生少生；強(qiáng)化對計(jì)劃生育工作的行政監(jiān)管，明確計(jì)劃生育工作要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由行政部門落實(shí)；加強(qiáng)計(jì)劃生育管理的組織建設(shè)、配置工作能力強(qiáng)的監(jiān)管人員，進(jìn)行人口生育信息的登記和發(fā)布，開展計(jì)劃生育的技術(shù)服務(wù)，確定和執(zhí)行計(jì)劃生育的獎勵和處罰；充分發(fā)揮計(jì)劃生育法律制度的震懾作用，嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育的法律法規(guī)；制定和執(zhí)行具有本地特色的計(jì)劃生育監(jiān)管政策，堵住超生漏報(bào)的漏洞。

（三）集中力量抓好流動人口計(jì)劃生育工作。翼城縣1991年出臺的農(nóng)村計(jì)劃生育規(guī)定用專門一章規(guī)范流動人口計(jì)劃生育工作。規(guī)定流動人口計(jì)劃生育工作，由戶籍所在地和居住地共同負(fù)責(zé)，計(jì)劃生育、工商行政管理、公安、城建等有關(guān)部門密切配合，加強(qiáng)對流動人口計(jì)劃生育工作管理。事實(shí)上真正的流動人口不是超生游擊隊(duì)，因?yàn)闉榱藙?wù)工經(jīng)商而流動的人口生育觀念已發(fā)生了變化，他們不是監(jiān)管的重點(diǎn)，恰恰是一些為了超生而混跡于流動人口之中的人才是監(jiān)管的重中之重。市場經(jīng)濟(jì)是流動的經(jīng)濟(jì)，能引起廣泛的社會流動。因此，畫地為牢式的管理已經(jīng)失去了存在基礎(chǔ)。要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《流動人口計(jì)劃生育條例》，實(shí)行計(jì)劃生育人口城鄉(xiāng)之間和部門之間的工作協(xié)作。近期要做好計(jì)劃生育委員會和衛(wèi)生部組織機(jī)構(gòu)的整合和工作協(xié)調(diào)，理順衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會相關(guān)基層部門的組織關(guān)系；配合戶籍制度改革做好居住證制度建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)對人口信息的綜合登記管理；統(tǒng)一登記人口的籍貫、婚姻生育情況、誠信狀況、職務(wù)職稱、違法犯罪情況等信息，做到人口流動到哪里，計(jì)劃生育工作跟蹤到哪里，使計(jì)劃生育工作不留空擋和死角；建立人口信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺，及時掌握育齡婦女的生育情況，做好流動農(nóng)民的計(jì)劃生育工作。

（四）研究制定放開農(nóng)村二孩生育出現(xiàn)嚴(yán)重人口生育問題的急剎車機(jī)制，掌握放開農(nóng)村二孩生育監(jiān)管的主動權(quán)。翼城縣的經(jīng)驗(yàn)證明，在剛開始試點(diǎn)時政策規(guī)定要非常嚴(yán)格，走上正規(guī)之后，開始逐步放松監(jiān)管條件。因此，從全國來講，放開農(nóng)村二孩生育之前要評估各地計(jì)劃生育組織建設(shè)、干部的配備、物質(zhì)資金準(zhǔn)備、政策法規(guī)的制定、前期計(jì)劃生育的基礎(chǔ)，條件成熟一個地區(qū)放開一個地區(qū)。某地若在放開農(nóng)村二孩生育過程中出現(xiàn)人口生育的重大問題時，要采取緊急措施，暫不執(zhí)行二孩生育政策。如翼城縣在放開農(nóng)村二胎生育后的1990年人口自然增長率達(dá)21.5‰，1986年二胎生育孩子性別比為123.03，這是翼城縣在放開農(nóng)村二胎生育后人口生育情況的兩個最高值，此后便持續(xù)回落。放開農(nóng)村二孩生育的地區(qū)如果出現(xiàn)上述情況，可給予1年～2年的觀察期，在觀察期間若上述情況持續(xù)出現(xiàn)，就要暫停執(zhí)行農(nóng)村二孩生育政策，進(jìn)行整頓。整頓期間若人口生育各項(xiàng)指標(biāo)回落，則可以恢復(fù)該政策，否則就停止執(zhí)行該政策，待整頓合格后方可再次申請實(shí)行二孩生育政策。這樣可以隨時掌握放開農(nóng)村二孩生育工作的主動權(quán)，保證該政策的順利實(shí)施。

（五）營造放開農(nóng)村二孩生育政策的社會環(huán)境。翼城縣在試點(diǎn)過程中，采取一系列措施優(yōu)化計(jì)劃生育的環(huán)境，如給獨(dú)生子女加分，支持其進(jìn)入希望就讀的學(xué)校；支持堅(jiān)持計(jì)劃生育農(nóng)戶參加社會保障項(xiàng)目等推動試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。全面放開農(nóng)村二孩生育后，要完善農(nóng)村社會保障制度，特別是合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和低保等基本保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂。提供優(yōu)質(zhì)的生殖健康和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，指導(dǎo)農(nóng)民少生優(yōu)生，降低農(nóng)村殘疾人口出生率；發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，把優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜，不能讓農(nóng)民的子女輸在起跑線上；加大對農(nóng)村獨(dú)生和少生子女的獎勵扶持力度，幫助農(nóng)民少生快富奔小康；實(shí)現(xiàn)男女平等，男女同權(quán)，提倡結(jié)婚男到女家，消除農(nóng)民生男偏好情結(jié)，實(shí)現(xiàn)人口性別平衡；倡導(dǎo)尊老、敬老和養(yǎng)老的孝道文化，幫助農(nóng)村老年人安度晚年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會和諧。

總之，農(nóng)民受傳統(tǒng)生育觀念的影響深，農(nóng)村社會保障的程度差，全面放開二孩生育之后，計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)仍然在農(nóng)村。翼城縣放開農(nóng)村二胎生育的成功試點(diǎn)，是翼城縣委縣政府、廣大計(jì)劃生育干部和農(nóng)民共同努力的結(jié)果，有一定的生命力和社會基礎(chǔ)，在許多方面給我們以啟示，值得在全面放開二孩生育時借鑒。

注 釋：

①全國的數(shù)據(jù)散見于《中國人口性別比出生的失衡、原因與對策》《出生人口性別比周期性波動研究——兼論中國出生人口性別比的變化趨勢》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》等；翼城縣的數(shù)據(jù)見于該縣1984年10月～2014年9月出生性別比分析表（翼城縣計(jì)生委提供的翼城縣人口與計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)報(bào)表）。

②1984年10月～2013年9月翼城縣計(jì)劃生育綜合情況表。

③2010年6月～2014年6月，課題組對翼城縣4個有代表性村進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)放問卷1610份，收回有效問卷1555份，生育率1.6為此次調(diào)查結(jié)果。

④由翼城縣4個村調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)所得結(jié)果。

⑤1984年10月～2011年09月翼城縣出生性別比分析表。

⑥1984年10月～2011年09月翼城縣人口自然變動情況表。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕焦紅艷.國家特批在山西省翼城縣試點(diǎn)二胎晚育理論，成為中國人口政策的特區(qū)〔EB/OL〕.http：//news.hexun.com/2012-08-22/145012951.html.

〔2〕趙燕潮.中國殘聯(lián)發(fā)布我國最新殘疾人口數(shù)據(jù)〔J〕. 殘疾人研究，2012（1）.

〔3〕翼城縣史志辦公室.翼城縣年鑒2011-2012〔Z〕. 翼城：翼城縣史志辦公室，2013.

〔4〕中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〔N〕.山西日報(bào)，2015-11-04.

〔5〕王 羚.看看這組數(shù)據(jù)，放開二孩還值得擔(dān)憂嗎〔N〕. 第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2015-09-22.

〔6〕鄭真真.中國育齡婦女的生育意愿研究〔J〕.中國人口科學(xué)，2004（5）.

責(zé)任編輯 周 榮