高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)監(jiān)督研究*

陳哲穎 陳煥新

1 廣州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 廣州；2 南方醫(yī)科大學(xué) 廣東 廣州

一、研究背景

隨著我國(guó)高校事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)高校事業(yè)領(lǐng)域資金投入不斷加大，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)連續(xù)6年占GDP比重超過4%。在高等教育領(lǐng)域，圍繞權(quán)力運(yùn)行開展會(huì)計(jì)監(jiān)督是高校監(jiān)督體系和治理體系的重要組成部分，是新時(shí)代高校貫徹落實(shí)黨的教育方針，從經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行上保障正確辦學(xué)方向的應(yīng)有之義。隨著國(guó)家監(jiān)督體系的進(jìn)一步改革深化，高校的會(huì)計(jì)監(jiān)督也急需推進(jìn)改革，以主動(dòng)契合新時(shí)代治理能力現(xiàn)代化的要求。一方面是滿足國(guó)家監(jiān)督體系對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督提出的更高要求，另一方面是滿足高校會(huì)計(jì)監(jiān)督中，監(jiān)督范圍擴(kuò)大和監(jiān)督內(nèi)容增加的現(xiàn)實(shí)需要。

目前，國(guó)內(nèi)高校教育經(jīng)費(fèi)以財(cái)政撥款為主，在高校辦學(xué)規(guī)模日趨擴(kuò)大的背景下，高校對(duì)教學(xué)設(shè)備、人員配備、效應(yīng)環(huán)境等軟硬件設(shè)施的需求也隨之攀升，財(cái)政資金難以完全滿足長(zhǎng)、短期資金需求，因而高校不得不舉債滿足資金缺口。隨著高校舉債行為的普遍化，導(dǎo)致高校缺乏對(duì)資金使用的科學(xué)規(guī)劃，容易在建設(shè)上過于激進(jìn)而超出能力舉債，或是因現(xiàn)金流規(guī)劃不足造成現(xiàn)金流緊張的情況，這就形成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)會(huì)計(jì)監(jiān)督在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督方面，重點(diǎn)關(guān)注的是資金使用的合法合規(guī)性，以及是否滿足預(yù)算使用進(jìn)度的比例要求，較少?gòu)呐e債前可行性論證、資金使用的效率和效果等方面進(jìn)行監(jiān)督。隨著會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，高校在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)監(jiān)督上，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，以會(huì)計(jì)監(jiān)督帶動(dòng)增加高校的整體價(jià)值，以管理的提升帶動(dòng)高校經(jīng)濟(jì)效益的提升。

二、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來的不利影響

1.制約高校發(fā)展

在較高的債務(wù)水平和到期還本付息的財(cái)務(wù)壓力下，高校在規(guī)劃資金運(yùn)用時(shí)，不得不把償還貸款這一剛性支出排在學(xué)校的發(fā)展之前，使預(yù)算的編制偏離合理科學(xué)的原則，降低資金整體的使用效率和效果。在較高的債務(wù)壓力下，高校的建設(shè)進(jìn)度可能難以完全按計(jì)劃實(shí)施，長(zhǎng)期來看高校的教育教學(xué)質(zhì)量也會(huì)受到限制，從而不利于高校的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.進(jìn)一步加劇資金緊張

目前，我國(guó)大部分高校的債務(wù)都是以銀行貸款為主，銀行貸款的特點(diǎn)是需按特定日期還本付息，這就要求高校要在特定日期籌集大筆資金，對(duì)現(xiàn)金流形成較大的壓力，可能導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)困難加劇，資金供需不平衡加深。其次，銀行貸款絕大部分都是有息債務(wù)，隨著債務(wù)規(guī)模增加，每年利息支出也是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，不合理的債務(wù)會(huì)進(jìn)一步擠占實(shí)際用于高校發(fā)展的資金。

三、高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面會(huì)計(jì)監(jiān)督存在的問題

1.高校對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督認(rèn)識(shí)存在不足

多數(shù)高校的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為會(huì)計(jì)部門的作用是記賬核算等簡(jiǎn)單的輔助作用，或者誤認(rèn)為會(huì)計(jì)監(jiān)督只是會(huì)計(jì)部門的工作，與其他部門無關(guān)，其他部門只是被動(dòng)受到監(jiān)督，在心態(tài)上與會(huì)計(jì)監(jiān)督站在了對(duì)立面。在學(xué)校的決策和規(guī)劃上，會(huì)計(jì)部門的參與度和參與感通常較低，即使列席“三重一大”等重要會(huì)議，會(huì)計(jì)部門起到的作用也大多限于對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的等方面，簡(jiǎn)單從預(yù)算是否充足，資金是否到位等制約性角度參與決策，對(duì)決策制定的有效性、可行性等內(nèi)容缺少關(guān)注。例如在決定是否為一個(gè)項(xiàng)目舉債等相關(guān)事項(xiàng)方面，高校會(huì)計(jì)部門難以在決策中掌握決定權(quán)，話語權(quán)較弱。會(huì)計(jì)部門的角色通常定位為執(zhí)行舉債決策的職能部門。

業(yè)務(wù)部門作為被監(jiān)督對(duì)象，在觀念上可能認(rèn)為會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)部門的事情，存在排斥或僥幸心理，不愿意主動(dòng)接受監(jiān)督，會(huì)計(jì)部門需要耗費(fèi)較多時(shí)間與其溝通協(xié)調(diào)。部分業(yè)務(wù)部門面對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督提出的整改要求態(tài)度較為消極，整改流于形式，不愿意主動(dòng)舉一反三發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，導(dǎo)致整改不到位，同樣的問題年年提出、年年整改，沒有從根本上得到解決，使會(huì)計(jì)監(jiān)督的效果大打折扣。

2.會(huì)計(jì)監(jiān)督缺位錯(cuò)位

（1）高校會(huì)計(jì)部門作為校內(nèi)行政部門，在一定程度上缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致會(huì)計(jì)監(jiān)督容易流于形式。例如高校財(cái)務(wù)部門與需舉債的項(xiàng)目部門為同一位校領(lǐng)導(dǎo)分管，會(huì)計(jì)監(jiān)督人員難以對(duì)項(xiàng)目部門舉債的決策說“不”。

（2）會(huì)計(jì)監(jiān)督相關(guān)制度尚未完善。高校會(huì)計(jì)監(jiān)督業(yè)務(wù)涉及高校業(yè)務(wù)的方方面面，如科研經(jīng)費(fèi)使用、后勤采購(gòu)、對(duì)外借款等，不同類型的業(yè)務(wù)實(shí)際上監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式都存在許多差異，基層人員在實(shí)施上需要較為詳細(xì)的指導(dǎo)。而國(guó)家層面尚未出臺(tái)專門針對(duì)各類會(huì)計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)的指南，目前，絕大多數(shù)高校也未制定專門的會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督必須做什么、必須做到什么程度也沒有硬性規(guī)定，監(jiān)督工作的具體實(shí)施存在依據(jù)不足的難題。因此，高校會(huì)計(jì)監(jiān)督方面的實(shí)際操作多以上級(jí)要求的內(nèi)容為主，在會(huì)計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性、主動(dòng)性和實(shí)用性上存在一定的欠缺。

3.監(jiān)督剛性不足

會(huì)計(jì)部門不是紀(jì)檢監(jiān)察部門，在執(zhí)行監(jiān)督職能上缺乏足夠的處理手段和權(quán)限，在發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題后，要及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)單位移送問題線索和佐證材料，操作上較為煩瑣。會(huì)計(jì)人員對(duì)相關(guān)的黨規(guī)黨紀(jì)也不夠熟悉，在違紀(jì)違法情況出現(xiàn)時(shí)，可能因不夠敏感而判斷錯(cuò)誤，未將其移交紀(jì)檢監(jiān)察部門，僅在本部門內(nèi)部處理。另外，高校作為一個(gè)典型的“熟人社會(huì)”，會(huì)計(jì)部門對(duì)在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，要做到主動(dòng)向紀(jì)檢監(jiān)察部門和上級(jí)控告檢舉比較困難，可能存在“大事化小，小事化了”的心態(tài)，難以保證監(jiān)督的有效執(zhí)行。

4.監(jiān)督力量不足

目前，高校會(huì)計(jì)監(jiān)督仍以傳統(tǒng)的事后監(jiān)督為主，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后，對(duì)其會(huì)計(jì)處理履行監(jiān)督職責(zé)。在這種監(jiān)督方式下，會(huì)計(jì)部門在監(jiān)督上是被動(dòng)狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)了問題才查漏補(bǔ)缺。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，則體現(xiàn)為當(dāng)債務(wù)規(guī)模上升到一定程度，或其風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定水平才引起會(huì)計(jì)部門的注意，而此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)比較明顯了。而在目前的體系下會(huì)計(jì)部門要做好事前、事中監(jiān)督存在一定困難。一是實(shí)施事前、事中監(jiān)督需要被監(jiān)管部門主動(dòng)配合，向會(huì)計(jì)部門報(bào)送資料。會(huì)計(jì)部門作為業(yè)務(wù)部門的平級(jí)部門，在實(shí)際工作中很難做出這樣的要求。二是全程監(jiān)督工作耗時(shí)耗力，會(huì)計(jì)部門完成財(cái)務(wù)核算職能已占據(jù)了大部分的工作時(shí)間，在部門人手緊張的情況下，缺乏足夠資源進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

5.監(jiān)督內(nèi)容單一

目前，會(huì)計(jì)監(jiān)督以是否合規(guī)為主，如是否符合學(xué)校報(bào)銷制度，是否符合經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定等，對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益、效率關(guān)注較少，尤其是資金支出后，所起到的效果是否與預(yù)期一致，是否為高校帶來了經(jīng)濟(jì)效益。如果要對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行可行性論證，存在許多實(shí)際困難。例如在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，如何定義一筆債務(wù)是否合適，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否能夠承受，并沒有一條剛性紅線，而要根據(jù)每個(gè)學(xué)校、每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，主觀性和專業(yè)性較強(qiáng)，大部分高校的會(huì)計(jì)部門并沒有能承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)的人員，也缺乏成形的論證系統(tǒng)對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行控制和指導(dǎo)。

6.監(jiān)督效率偏低

主要表現(xiàn)為會(huì)計(jì)監(jiān)督缺乏足夠的工具和手段。目前多數(shù)高校會(huì)計(jì)部門在監(jiān)督中采用人工審核、判斷的方式進(jìn)行，即使用到ERP系統(tǒng)等計(jì)算機(jī)輔助軟件，其所能獲取的數(shù)據(jù)和分析功能有限，也不能完全免除人工審核的工作。以舉債這一行為為例，ERP系統(tǒng)中可以控制舉債金額上限和使用資金類別，但其實(shí)際上的合規(guī)性、合理性、真實(shí)性難以單純用系統(tǒng)進(jìn)行控制，必須人工審核資料并進(jìn)行判斷。一方面，這占用了大量的人力資源；另一方面，人工審核存在無法完全識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)監(jiān)督細(xì)節(jié)記憶不清等固有風(fēng)險(xiǎn)也影響了監(jiān)督的效率。由于需要人工獲取數(shù)據(jù)及計(jì)算分析，監(jiān)督的及時(shí)性也相應(yīng)受到影響。

四、高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)計(jì)監(jiān)督的優(yōu)化方向

1.健全內(nèi)部治理體制和運(yùn)行機(jī)制

內(nèi)部治理體制和運(yùn)行機(jī)制是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，高校應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要性，將會(huì)計(jì)監(jiān)督作為校內(nèi)常態(tài)化監(jiān)督體系的一部分，做好日常監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督。要建立健全以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，完善校內(nèi)會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，將制度建設(shè)貫穿會(huì)計(jì)監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是關(guān)鍵環(huán)節(jié)和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，堵住制度漏洞，使會(huì)計(jì)監(jiān)督在制度上有據(jù)可依。要以會(huì)計(jì)監(jiān)督推動(dòng)高校內(nèi)部治理體制和運(yùn)行機(jī)制的完善，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，重視高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域，以職權(quán)分離、制定科學(xué)決策流程等方式，進(jìn)一步完善高校的整體運(yùn)行效率和效果。

2.明確會(huì)計(jì)監(jiān)督的責(zé)任體系

對(duì)于業(yè)務(wù)部門不配合會(huì)計(jì)監(jiān)督的問題，首先，要從責(zé)任體系上，自上而下明確會(huì)計(jì)部門行使的是監(jiān)督職能，不是代為管理職能，第一責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是承辦部門，要將對(duì)業(yè)務(wù)部門的主體責(zé)任通過制度的方式落到實(shí)處。其次，要清晰劃分會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)分工，向相關(guān)崗位賦予相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力和義務(wù)，將制度落實(shí)到崗位、到人，使會(huì)計(jì)部門和會(huì)計(jì)人員敢于監(jiān)督，勇于監(jiān)督。要構(gòu)建會(huì)計(jì)監(jiān)督績(jī)效考核機(jī)制，把會(huì)計(jì)監(jiān)督納入相關(guān)人員尤其是“一把手”的考核體系，使高校領(lǐng)導(dǎo)層引起重視，從而激勵(lì)相關(guān)人員履行監(jiān)督職責(zé)。對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督落實(shí)過程中不作為、不執(zhí)行的行為，也要按照相關(guān)制度予以追究責(zé)任，促進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督自覺性的提高。

3.轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念

堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)監(jiān)督理念，更多應(yīng)用科學(xué)合理的現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理分析工具,以科學(xué)有效的理論分析工具取代拍腦袋式的決策。在會(huì)計(jì)監(jiān)督關(guān)注的內(nèi)容上，從單純對(duì)資金、資產(chǎn)的關(guān)注擴(kuò)展到對(duì)高校整體價(jià)值的提升，不局限于財(cái)務(wù)視角，將業(yè)務(wù)運(yùn)行的效率效果及對(duì)高校整體的影響也納入會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，使會(huì)計(jì)監(jiān)督具有更加豐富的內(nèi)涵。

4.加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督成果應(yīng)用和落實(shí)

會(huì)計(jì)監(jiān)督不只是履行好業(yè)務(wù)發(fā)生過程的監(jiān)督職能，監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)當(dāng)最終轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)流程的整改成果，帶來高校的整體經(jīng)濟(jì)效益提升。一方面，高?？梢岳脮?huì)計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和技能，協(xié)助項(xiàng)目可行性論證、債務(wù)成本測(cè)算、現(xiàn)金流管理等業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督的積極作用。另一方面，要加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督部門與業(yè)務(wù)部門的溝通交流，使業(yè)務(wù)部門真正認(rèn)識(shí)到會(huì)計(jì)監(jiān)督的價(jià)值所在，能夠主動(dòng)配合查找和整改問題。會(huì)計(jì)部門在完成會(huì)計(jì)監(jiān)督任務(wù)后，要督促業(yè)務(wù)部門及時(shí)整改、認(rèn)真整改，從根本上解決問題，而不是浮于表面的應(yīng)付式整改。

5.推動(dòng)會(huì)計(jì)監(jiān)督信息化建設(shè)

要全面實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督效率的提高，必須面對(duì)監(jiān)督中所涉及的海量數(shù)據(jù)。目前，高校的會(huì)計(jì)部門人員緊張，而會(huì)計(jì)監(jiān)督任務(wù)在不斷增加，這就必須依靠信息化技術(shù)進(jìn)行相關(guān)的財(cái)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，以信息化建設(shè)推動(dòng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的及時(shí)性、有效性、準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督全覆蓋的需求。一是將會(huì)計(jì)監(jiān)督融入高校的財(cái)會(huì)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督與學(xué)校其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)、校外相關(guān)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息共享，如稅務(wù)系統(tǒng)等，打通數(shù)據(jù)聯(lián)通機(jī)制，有利于會(huì)計(jì)監(jiān)督加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督職能，及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行了解，及時(shí)反饋溝通，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督的常態(tài)化。二是利用區(qū)塊鏈等信息系統(tǒng)構(gòu)建會(huì)計(jì)監(jiān)督的預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，充分運(yùn)用自動(dòng)化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警融入日常業(yè)務(wù)之中，通過系統(tǒng)自動(dòng)抓取數(shù)據(jù)、計(jì)算分析實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和比對(duì)，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，減少人工工作量，擴(kuò)大監(jiān)督的覆蓋范圍，從而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化的可能性和帶來的損失。三是利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改性等特點(diǎn)，發(fā)揮會(huì)計(jì)信息化的優(yōu)勢(shì)，改善目前大量人力資源耗費(fèi)在核驗(yàn)票據(jù)等內(nèi)容的現(xiàn)狀，減少數(shù)據(jù)延遲等風(fēng)險(xiǎn)，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)職責(zé)分離等管理的需要。

6.推動(dòng)監(jiān)督協(xié)同

一是與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督協(xié)同，打通監(jiān)督人員、成果等共享機(jī)制，定期交流提高資源使用效率。會(huì)計(jì)監(jiān)督人員通過交流學(xué)習(xí)，增強(qiáng)對(duì)違紀(jì)違法問題的敏感度，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)剛性的認(rèn)識(shí)，有助于及時(shí)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題進(jìn)行移交。會(huì)計(jì)監(jiān)督人員通過與審計(jì)部門的交流，可以在日常工作中主動(dòng)關(guān)注審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。會(huì)計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督各有側(cè)重，相互協(xié)作，才能共同織密監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)。二是內(nèi)部、外部監(jiān)督協(xié)同，會(huì)計(jì)部門要推動(dòng)高校財(cái)會(huì)信息公開，充分發(fā)揮外部監(jiān)督對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的促進(jìn)作用。要考慮會(huì)計(jì)監(jiān)督體系與其他監(jiān)督體系的重疊交叉和空白部分，減少重復(fù)工作，查找監(jiān)管盲區(qū)。