公辦中小學(xué)校實(shí)施校內(nèi)預(yù)算管理模式探討

董燕燕

山東師范大學(xué)第二附屬中學(xué) 山東 濟(jì)南

近年來，隨著國家對(duì)教育事業(yè)投入力度不斷加大，作為全額財(cái)政撥款公益性教育機(jī)構(gòu)的公辦中小學(xué)，教育經(jīng)費(fèi)逐步增加，如何合理使用教育資金，提高資金使用效益，從而推動(dòng)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升，是公辦中小學(xué)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

一、公辦中小學(xué)實(shí)施校內(nèi)預(yù)算管理模式的意義

預(yù)算管理工作在財(cái)務(wù)工作中占有核心地位，并能起到關(guān)鍵作用，高校校內(nèi)預(yù)算工作由來已久，一直被高度重視，在學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作中發(fā)揮著重要作用，成效顯著。公辦中小學(xué)可以借鑒高校的模式，建立符合自身特點(diǎn)的校內(nèi)預(yù)算管理模式。

校內(nèi)預(yù)算是在部門預(yù)算編制工作的基礎(chǔ)上，利用預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和考核等一系列工作實(shí)施對(duì)資金的全盤規(guī)劃和配置，是學(xué)校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，從組織預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，校內(nèi)各部門相互溝通、相互配合，從而實(shí)現(xiàn)計(jì)劃精準(zhǔn)，執(zhí)行高效。

部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算測算口徑、方法一致。校內(nèi)預(yù)算為部門預(yù)算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、完善和補(bǔ)充，部門預(yù)算是校內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)領(lǐng)，為校內(nèi)預(yù)算提供支持方面的規(guī)范和引導(dǎo)。部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算應(yīng)同步進(jìn)行，達(dá)到相互配合、相互補(bǔ)充的作用。

在當(dāng)前業(yè)財(cái)融合的大背景下，業(yè)務(wù)的開展加上財(cái)務(wù)的預(yù)算管理，通過業(yè)財(cái)融合提前介入和充分溝通，業(yè)務(wù)引導(dǎo)財(cái)務(wù)預(yù)算管理方向，財(cái)務(wù)預(yù)算管理為業(yè)務(wù)開展提供服務(wù)，可以使業(yè)務(wù)發(fā)展更加符合學(xué)校整體的發(fā)展目標(biāo)。公辦中小學(xué)實(shí)施校內(nèi)預(yù)算管理模式正是借助業(yè)財(cái)融合這一載體，協(xié)調(diào)貫徹學(xué)校各部門之間的業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考評(píng)等一系列活動(dòng)，提高學(xué)校管理水平和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理規(guī)劃，統(tǒng)籌配置，減少資金浪費(fèi)的同時(shí)提升教育資金的使用效益。

二、公辦中小學(xué)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式存在的問題

1.預(yù)算管理意識(shí)薄弱

公辦中小學(xué)校的工作重心一直都是教育教學(xué)，普遍認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的工作。對(duì)預(yù)算管理甚至財(cái)務(wù)工作的不重視，導(dǎo)致學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不深，并不能積極參與并指導(dǎo)預(yù)算管理工作。財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理只是重視預(yù)算編制，每年按時(shí)按要求上報(bào)部門預(yù)算，至于需要多少資金，主要用于哪些專項(xiàng)，則根據(jù)往年財(cái)政撥付資金情況，由領(lǐng)導(dǎo)拍板決定。校內(nèi)各部門對(duì)預(yù)算管理參與度極低。

2.預(yù)算編制不科學(xué)

校內(nèi)部門及學(xué)校職工缺乏對(duì)預(yù)算編制重要性的認(rèn)識(shí)，參與度不高，態(tài)度消極，認(rèn)為其是財(cái)務(wù)部門的工作，與自身工作并無關(guān)系。財(cái)務(wù)人員只能從財(cái)務(wù)方面按照慣例，以上一年度的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)結(jié)合下年度公用經(jīng)費(fèi)增量分科目編預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制時(shí)無法搜集整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)而缺乏數(shù)據(jù)分析，不能對(duì)學(xué)校支出進(jìn)行全面科學(xué)合理的預(yù)測，預(yù)算方案缺乏全局統(tǒng)籌性，流于形式，無法真正貫徹落實(shí)。財(cái)務(wù)人員對(duì)于學(xué)校的整體規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)等信息掌握不全面，缺乏對(duì)學(xué)校預(yù)算的整體把控，使教育資金無法發(fā)揮最大的效率和效益。

3.預(yù)算執(zhí)行隨意

僅由財(cái)務(wù)人員參與編制的預(yù)算方案沒有考慮預(yù)算年度學(xué)校教育教學(xué)工作的實(shí)際需求，沒有經(jīng)過科學(xué)論證，勢必缺乏理論和實(shí)踐依據(jù)，因此執(zhí)行階段較為被動(dòng)，更談不上對(duì)預(yù)算資金使用過程的跟蹤與管理。近年來，財(cái)政部門狠抓預(yù)算執(zhí)行，但預(yù)算編制的不科學(xué)導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)隨意安排資金，缺乏預(yù)算剛性約束，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度極其緩慢，并且存在超預(yù)算或無預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)，甚至年末時(shí)為了預(yù)算考核指標(biāo)又采取突擊花錢的手段，造成資金浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

4.預(yù)算績效考核無效

預(yù)算管理缺乏有效考核機(jī)制，為切實(shí)提高預(yù)算資金的使用效益，財(cái)政及上級(jí)主管部門已將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度納入考評(píng)指標(biāo)。但學(xué)校內(nèi)部沒有有效的考核機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理工作的整個(gè)流程進(jìn)行規(guī)范約束。當(dāng)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效率低時(shí)，卻沒有相應(yīng)追究責(zé)任，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，沒有績效考核，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行無結(jié)果分析，無法對(duì)下年度預(yù)算編制提供參考，達(dá)不到合理配置資源的目標(biāo)，阻礙了學(xué)校預(yù)算管理水平的提高。

5.預(yù)算管理方法落后

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法，由財(cái)務(wù)部門按照慣例編制預(yù)算，下年預(yù)算批復(fù)后，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)已有預(yù)算考慮當(dāng)年工作。由于是錢等項(xiàng)目，預(yù)算就是花錢，談不上管理。重支出，輕管理，重要錢，輕執(zhí)行，無考核。沒有健全的預(yù)算管理組織體系，缺乏完善的預(yù)算管理制度，沒有有效的預(yù)算績效考核體系，弱化了預(yù)算管理。預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算相互脫離，甚至學(xué)校各項(xiàng)管理工作也做不到有效結(jié)合，無法滿足現(xiàn)階段學(xué)校的實(shí)際需求。預(yù)算管理工作全部歸于財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)人員既要編制預(yù)算也要執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算管理實(shí)際效率低下。同時(shí)，工作中沒有相互制衡，相互監(jiān)督機(jī)制，不符合學(xué)校內(nèi)部控制管理要求，不利于分散管理風(fēng)險(xiǎn)。

三、公辦中小學(xué)校內(nèi)預(yù)算管理模式策略分析

1.充分提高參與意識(shí)，完善校內(nèi)預(yù)算決策機(jī)制

從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的重視，徹底改變傳統(tǒng)的管理理念，明確高質(zhì)量的校內(nèi)預(yù)算管理是保障學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，是學(xué)校教育教學(xué)工作的重要保障。加大對(duì)校內(nèi)預(yù)算管理的宣傳與培訓(xùn)，要求學(xué)校各職能部門及所有職工積極參與，充分體現(xiàn)校內(nèi)預(yù)算管理的全員參與性。完善校內(nèi)預(yù)算的管理組織體系，目前，公辦中小學(xué)建立獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，可以成立以主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理委員會(huì)，下設(shè)工作小組，由財(cái)務(wù)人員及各職能部門負(fù)責(zé)人組成。綜合考慮預(yù)算管理政策制度規(guī)定，結(jié)合校內(nèi)預(yù)算管理的實(shí)際需求，制定全面科學(xué)的校內(nèi)預(yù)算管理制度，明確預(yù)算職能劃分，細(xì)化預(yù)算編制、執(zhí)行、考核標(biāo)準(zhǔn)，完善預(yù)算管理內(nèi)控制度，分散風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范預(yù)算管理工作。

2.科學(xué)編制校內(nèi)預(yù)算，構(gòu)建部門預(yù)算統(tǒng)領(lǐng)下的校內(nèi)預(yù)算

公辦中小學(xué)作為全額財(cái)政撥款單位，人員預(yù)算是全額保障，公用經(jīng)費(fèi)是按生均撥款，重點(diǎn)是編制支出預(yù)算。首先，應(yīng)嚴(yán)格要求各部門積極配合，提供準(zhǔn)確的預(yù)算數(shù)據(jù)，將部門各項(xiàng)支出全部納入預(yù)算編制，充分體現(xiàn)預(yù)算管理的全員參與性和全面覆蓋性。其次，各部門要從自身業(yè)務(wù)需要出發(fā)，打破基數(shù)概念，打破以往固化的支出行為，精打細(xì)算，按先重點(diǎn)后一般的原則，優(yōu)先保障剛性急需項(xiàng)目，詳細(xì)測算各項(xiàng)支出項(xiàng)目預(yù)算，并經(jīng)過科學(xué)論證，提升預(yù)算方案的細(xì)致性、準(zhǔn)確性、合理性和科學(xué)性。最后，校內(nèi)各部門之間要相互溝通，打破信息壁壘，確保預(yù)算方案的全局統(tǒng)籌性。總之，要深入了解學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃和教學(xué)目標(biāo)，能夠根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展以及業(yè)務(wù)實(shí)際需求，嚴(yán)格按照“二上二下”的編制流程，以零基預(yù)算為前提，結(jié)合增量預(yù)算法，統(tǒng)一部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制，構(gòu)建部門預(yù)算統(tǒng)領(lǐng)下的校內(nèi)預(yù)算，提高預(yù)算方案的真實(shí)性和可執(zhí)行性。

“一上”，在財(cái)政下達(dá)編報(bào)部門預(yù)算前，時(shí)間可以安排在8、9月份，財(cái)務(wù)部門下達(dá)校內(nèi)預(yù)算編報(bào)通知，由校內(nèi)各部門根據(jù)下一年度工作計(jì)劃編制校內(nèi)預(yù)算。人員支出由人事和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。各部門可申報(bào)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，按照財(cái)務(wù)部門根據(jù)部門預(yù)算編制要求統(tǒng)一繪制的預(yù)算表格及預(yù)算編報(bào)材料填報(bào)，要求結(jié)合本部門的工作重點(diǎn)和目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，根據(jù)下一年度的實(shí)際業(yè)務(wù)及經(jīng)費(fèi)需要進(jìn)行測算，并細(xì)化到支出經(jīng)濟(jì)分類。公用經(jīng)費(fèi)要注明具體測算依據(jù)，項(xiàng)目預(yù)算要提供項(xiàng)目申請(qǐng)書，包含項(xiàng)目概況、申報(bào)依據(jù)、資金測算、可行性論證及績效目標(biāo)。同時(shí)，需政府采購的預(yù)算項(xiàng)目也一并填報(bào)政府采購支出預(yù)算。財(cái)務(wù)部門匯總形成校內(nèi)“一上”預(yù)算，并上報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)，經(jīng)專家評(píng)審等方式進(jìn)行論證、審核后以此為依據(jù)編報(bào)“一上”部門預(yù)算。

“一下”，財(cái)政下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)后，由學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)根據(jù)學(xué)校財(cái)力，從學(xué)校的整體規(guī)劃出發(fā)，結(jié)合各部門業(yè)務(wù)需求，統(tǒng)籌確定分配形成校內(nèi)預(yù)算“一下”并下達(dá)到各部門。

“二上”，校內(nèi)各部門依據(jù)“一下”控制數(shù)重新調(diào)整并細(xì)化預(yù)算，公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算要包含支出分月用款計(jì)劃安排，項(xiàng)目預(yù)算要同時(shí)提供實(shí)施方案，包含項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、預(yù)算資金構(gòu)成、主要措施及績效目標(biāo)，政府采購支出預(yù)算同時(shí)細(xì)化上報(bào)。財(cái)務(wù)部門匯總形成校內(nèi)“二上”預(yù)算，上報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)，經(jīng)審核后以此為依據(jù)編報(bào)“二上”部門預(yù)算。

“二下”，財(cái)政批復(fù)部門預(yù)算后，財(cái)務(wù)部門依據(jù)部門預(yù)算最終確認(rèn)校內(nèi)預(yù)算，經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)審核批準(zhǔn)后，以校內(nèi)正式文件的形式下達(dá)校內(nèi)各部門。財(cái)政批復(fù)一般是在3月份，為便于學(xué)校各項(xiàng)工作正常開展，對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)可于年初按“二上”數(shù)額的一定比例采取預(yù)下達(dá)的方式，待財(cái)政批復(fù)部門預(yù)算后，全額下達(dá)，項(xiàng)目資金同時(shí)下達(dá)績效目標(biāo)。

3.硬化校內(nèi)預(yù)算約束，提升預(yù)算執(zhí)行效率

經(jīng)批準(zhǔn)的校內(nèi)預(yù)算下達(dá)后，校內(nèi)各部門應(yīng)根據(jù)下達(dá)的資金預(yù)算指標(biāo)，通盤謀劃部門全年各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)資金支出情況，防止年度資金使用“前松后緊”或因計(jì)劃不周而影響正常教育教學(xué)秩序等情況發(fā)生。嚴(yán)格按預(yù)算控制執(zhí)行，堅(jiān)持規(guī)范、科學(xué)地安排各項(xiàng)支出，項(xiàng)目資金應(yīng)確保?？顚Ｓ?。

校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格控制資金使用，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個(gè)人均不能自行調(diào)整，因外部客觀原因確需變更的，應(yīng)當(dāng)遵循校內(nèi)預(yù)算管理規(guī)定，遞交申請(qǐng)，經(jīng)過審批程序后才可調(diào)整。堅(jiān)決落實(shí)部門主體責(zé)任，各部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門的預(yù)算負(fù)責(zé)，加快本部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，確保年度預(yù)算按期完成。

建立預(yù)算分析和反饋機(jī)制，財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)控，在會(huì)計(jì)核算中利用分部門輔助核算，定期分析反饋各部門執(zhí)行情況，為各部門預(yù)算執(zhí)行提供專業(yè)指導(dǎo)，督促各部門加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題及時(shí)向預(yù)算管理委員會(huì)反饋信息，按規(guī)定程序調(diào)整預(yù)算，充分提高預(yù)算的執(zhí)行效率。

4.實(shí)施校內(nèi)預(yù)算績效考核，提高資金使用效益

實(shí)施校內(nèi)預(yù)算績效考核是確保校內(nèi)預(yù)算管理落地的保證，建立健全定量和定性相結(jié)合的考核指標(biāo)框架，真正將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。事前考評(píng)，嚴(yán)把預(yù)算編制的首要關(guān)卡，根據(jù)校內(nèi)預(yù)算上報(bào)資料的時(shí)效性、完整性、準(zhǔn)確性、厲行節(jié)約等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門校內(nèi)預(yù)算編制進(jìn)行評(píng)估并計(jì)分。事中考評(píng)，緊抓執(zhí)行進(jìn)度不放松，根據(jù)財(cái)政部門“序時(shí)進(jìn)度”考核要求，對(duì)校內(nèi)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督和考核，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的支出責(zé)任，充分利用會(huì)計(jì)核算的執(zhí)行結(jié)果，要求執(zhí)行進(jìn)度緩慢的部門加快進(jìn)度，保證預(yù)算執(zhí)行順利完成。事后考評(píng)，重視評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用。引入預(yù)算偏差率等指標(biāo)，將部門年末經(jīng)費(fèi)決算數(shù)與年初預(yù)算數(shù)相對(duì)比，對(duì)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和資金使用效率進(jìn)行分析考評(píng)，并將考核結(jié)果應(yīng)用于下年校內(nèi)預(yù)算分配。對(duì)項(xiàng)目資金單獨(dú)實(shí)施績效評(píng)價(jià)，根據(jù)年初項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)的績效目標(biāo)考核評(píng)價(jià)，分析總結(jié)項(xiàng)目執(zhí)行情況，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下年項(xiàng)目預(yù)算安排。真正做到花錢必問效，無效必問責(zé)，低效多壓減，高效多安排，切實(shí)提高資金使用效率和效益。

5.建設(shè)校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫，完善預(yù)算項(xiàng)目管理

建設(shè)校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目預(yù)算納入項(xiàng)目庫管理，按照學(xué)校的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)論證后，根據(jù)輕重緩急對(duì)項(xiàng)目排序，作為學(xué)校的儲(chǔ)備項(xiàng)目。預(yù)算編報(bào)時(shí)直接從項(xiàng)目庫提取項(xiàng)目，學(xué)校財(cái)力許可的時(shí)候可立即安排，切實(shí)解決錢等項(xiàng)目、項(xiàng)目執(zhí)行難及資金浪費(fèi)的問題，讓項(xiàng)目等錢，便于項(xiàng)目執(zhí)行，使有限的資金安排在急需的項(xiàng)目上，能帶來最大的效益。對(duì)項(xiàng)目庫實(shí)行常態(tài)化滾動(dòng)開放管理，各部門可根據(jù)工作任務(wù)隨時(shí)儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，對(duì)于成熟的項(xiàng)目可向預(yù)算管理委員會(huì)申請(qǐng)論證，符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目，可以納入項(xiàng)目庫。校內(nèi)各部門在“一上”階段申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算也要納入項(xiàng)目庫，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序管理，方便部門預(yù)算“一上”時(shí)提取編報(bào)。項(xiàng)目庫的建設(shè)，能完善項(xiàng)目管理，規(guī)范項(xiàng)目資金使用，有利于學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展。

6.依托信息化建設(shè)，提高校內(nèi)預(yù)算管理水平

適時(shí)引入預(yù)算管理系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行網(wǎng)上填報(bào)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢等，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)預(yù)算的信息化管理。同時(shí)與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)相結(jié)合，對(duì)各項(xiàng)支出分部門輔助核算，可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查詢預(yù)算執(zhí)行信息，自動(dòng)提取數(shù)據(jù)生成預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作。根據(jù)財(cái)政一體化系統(tǒng)的框架，逐漸建設(shè)打造學(xué)校的財(cái)務(wù)一體化系統(tǒng)，借助信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、核算到?jīng)Q算的一體化管理。提高工作效率的同時(shí)，又可以規(guī)范預(yù)算管理流程，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于內(nèi)部控制，強(qiáng)化預(yù)算管理，使財(cái)務(wù)更好地服務(wù)于業(yè)務(wù)，提高校內(nèi)預(yù)算管理水平。

四、結(jié)語

綜上所述，公辦中小學(xué)實(shí)施校內(nèi)預(yù)算管理模式具有重要的意義，也具有實(shí)際可操作性。公辦中小學(xué)應(yīng)當(dāng)立足自身，摒棄傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，充分提高校內(nèi)預(yù)算管理意識(shí)，在業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)充分融合的過程中，不斷優(yōu)化預(yù)算編制、執(zhí)行、考評(píng)等工作，不斷提升學(xué)校的預(yù)算管理水平，保障學(xué)?？茖W(xué)、高效運(yùn)行，提高財(cái)政資金使用效益，為學(xué)校的教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。