院校合一體制下教育經(jīng)費管理問題與對策

張雙慶

中國醫(yī)學科學院生物醫(yī)學工程研究所 天津

一、教育經(jīng)費管理存在的突出問題

近年來，在院校合一管理體制下，北京協(xié)和醫(yī)學院以建設(shè)“雙一流”大學為契機，以“小規(guī)?！睘檗k學特色，國家對醫(yī)學教育投入逐年加大，極大地提升了醫(yī)學院整體硬件條件、科研實力和辦學水平。但體制優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為財務(wù)管理優(yōu)勢，相反給財務(wù)管理工作帶來諸多問題。長期以來，管理者更多關(guān)注醫(yī)學院整體教育教學資源分布、學科建設(shè)、科研師資水平、教學質(zhì)量和成果等方面，而忽視了經(jīng)費使用對教育教學事業(yè)發(fā)展的支撐和保障作用。

1.教育經(jīng)費管理長期缺乏相關(guān)制度保障

雖然財政部、教育部都曾對高校經(jīng)費管理發(fā)布過明確規(guī)定，但醫(yī)學院始終沒有出臺符合自身體制要求和辦學特色的教育經(jīng)費管理制度，特別是在預算管理、經(jīng)費核算、科研項目績效管理等方面，相關(guān)制度更是空白，制度的缺失給經(jīng)費管理帶來諸多問題。

2.預算管理責任劃分不明確

在現(xiàn)行體制下，醫(yī)學院整體部門預算由醫(yī)學院本級（以下簡稱“本級”）自行編制，二級院所僅參與修繕購置項目的編制。而二級院所的部門預算中是不包含教育經(jīng)費預算的，但絕大部分教育經(jīng)費的執(zhí)行卻是以經(jīng)費下?lián)艿姆绞接啥壴核瓿?。在這種自上而下的預算管理方式主導下，經(jīng)費執(zhí)行和管理問題突出。

（1）預算編制由本級完成，而預算執(zhí)行卻由二級院所完成。本級與二級院所在預算管理中的角色、職責和權(quán)限長期不明晰，導致形成“本級只負責撥款、二級院所只負責執(zhí)行”的錯誤認識。同時，由于二級院所不掌握部門預算經(jīng)濟分類的細化支出，經(jīng)費支出的隨意性加大，更容易出現(xiàn)超預算支出、無預算支出、違規(guī)支出，甚至改變資金使用性質(zhì)和用途等情況，從而使預算失去對經(jīng)濟運行的約束作用，導致預算編制與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象。

（2）在當前的預算編制方式下，二級院所對其教育教學事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費申請缺少話語權(quán)，只能被動地接受經(jīng)費下?lián)堋ｉL此以往，二級院所合理表達經(jīng)費需求的途徑如果不暢通，也必然會對醫(yī)學院整體教育教學事業(yè)發(fā)展帶來極大影響。另外，被動接受經(jīng)費下?lián)芤步o二級院所帶來極大的執(zhí)行壓力，經(jīng)費下?lián)芡狈η捌谝?guī)劃和論證，更容易出現(xiàn)“為了執(zhí)行而執(zhí)行”的情況。久而久之，資金使用是盲目的，必然出現(xiàn)嚴重浪費，經(jīng)費使用的效率和效益也無從談起，績效完成情況與預期目標也會相互脫節(jié)。

3.教育經(jīng)費核算長期處于混亂

教育經(jīng)費下?lián)芎?，一方面，本級以撥款?shù)列支，但經(jīng)費是否真實執(zhí)行，本級已不得而知。經(jīng)費下?lián)茉斐少Y金游離在財政監(jiān)管范圍之外，表面上已經(jīng)執(zhí)行完畢，但大量財政資金長期沉淀在二級院所基本賬戶中，導致大規(guī)模的存量資金無法盤活。另一方面，針對教育經(jīng)費的核算問題，二級院所之間長期不能達成一致。由于教育經(jīng)費預算沒有納入二級院所部門預算中，部分院所將其列入“其他應付款”，以往來款科目進行核算，而其他院所對教育經(jīng)費則以收入支出的方式進行核算。在實施新政府會計制度后，這種核算矛盾也越發(fā)突出。

審計署在對醫(yī)學院整體教育經(jīng)費審計中，也曾多次針對“本級教育經(jīng)費支出不實，二級院所核算方式有待改進”提出審計整改要求。但落實審計整改要求，改進本級和二級院所整體經(jīng)費核算方式，卻因管理體制原因而舉步維艱。

4.科研項目績效管理不到位

由于預算編制與執(zhí)行的矛盾，醫(yī)學院針對科研項目始終無法真正有效實施績效管理，以致績效管理主體責任長期得不到落實和強化。特別是在績效設(shè)定、監(jiān)控和評價的過程中，管理責任、實施流程等方面細節(jié)依舊沒有得到明確。例如，在本級層面，科研項目績效如何設(shè)定、設(shè)定的依據(jù)是什么，如何按照下?lián)芙?jīng)費對績效目標進行合理拆分以便對二級院所的經(jīng)費執(zhí)行形成管理約束，本級如何使用二級院所的績效評價結(jié)果以形成科研項目的整體績效評價；在二級院所層面，如何圍繞拆分后的績效目標有序推動項目經(jīng)費執(zhí)行，開展績效監(jiān)控和評價的方式、效果，以及對評價結(jié)果的應用與反饋等。

因此，在缺乏有效的績效管理制度的情況下，醫(yī)學院對科研項目績效管理往往流于形式，從而容易影響預算精細化、科學化和約束力，導致財政資金使用效益和資源配置的引導作用無法充分發(fā)揮。

5.教育經(jīng)費管理缺少一體化財務(wù)信息管理手段

由于教育經(jīng)費相關(guān)管理制度的缺失，二級院所只能依據(jù)各自的經(jīng)費管理制度來規(guī)范教育經(jīng)費的使用，進而會以現(xiàn)有管理制度為框架，設(shè)計開發(fā)管理流程和財務(wù)管理系統(tǒng)。一方面會引起本級無法通過與二級院所財務(wù)管理系統(tǒng)有效對接，從而對經(jīng)費延伸管理；另一方面，各二級院所財務(wù)管理系統(tǒng)也存在設(shè)計和管理理念差異，導致無法實現(xiàn)經(jīng)費一體化管理。由此可見，本級與二級院所和各二級院所之間不僅完全成為“信息孤島”，財務(wù)管理系統(tǒng)還普遍存在不能相互兼容的問題，也給經(jīng)費管理帶來難題。

（1）無法及時掌握下?lián)芙?jīng)費的執(zhí)行情況。教育經(jīng)費下?lián)芎?，由于無法實現(xiàn)對經(jīng)費的延伸管理，本級不能及時獲取下?lián)芙?jīng)費的真實執(zhí)行情況、資金使用的安全性與合規(guī)性、存量資金的形成和規(guī)模等關(guān)鍵信息，只能依賴于二級院所相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)報表的報送。而這種手工數(shù)據(jù)填報方式的真實性、準確性和完整性更多會受到人為因素影響，同時也缺乏客觀性。

（2）無法實現(xiàn)對科研項目的有效管理。在科研項目管理方面，由于缺少一體化管理手段，使得本級對科研項目管理僅停留在組織申報、開展評審和項目批復環(huán)節(jié)上，而無法真正實現(xiàn)從設(shè)立申報、評審論證、批復立項、經(jīng)費執(zhí)行、績效考核、財務(wù)驗收到成果展示的全過程管理。另外，在缺少標準、規(guī)范、統(tǒng)一的項目管理系統(tǒng)的情況下，科研項目管理難點主要表現(xiàn)在項目庫建設(shè)與管理滯后，科研項目儲備明顯不足；預算編制較為隨意，且缺少充分的測算依據(jù)和細化支出作為支撐；預算對經(jīng)費執(zhí)行的約束力有限，預算調(diào)整缺少必要的管控，經(jīng)費執(zhí)行監(jiān)控滯后或存在管理空白；績效目標設(shè)定不合理、可行性不強，績效評價結(jié)果質(zhì)量不高或流于形式。

二、教育經(jīng)費管理的優(yōu)化措施

在現(xiàn)行管理體制下，分散的經(jīng)費管理方式的弊端已日益顯現(xiàn)。與其他高校經(jīng)費管理模式相比，醫(yī)學院應當結(jié)合自身體制特點、辦學特色及校區(qū)分布的實際狀況，不斷推動經(jīng)費管理向集中型管理方式轉(zhuǎn)變。要打破本級與二級院所的管理界限，在統(tǒng)一的經(jīng)費管理制度框架下構(gòu)建統(tǒng)一的財務(wù)管理平臺，將本級與二級院所全部納入教育經(jīng)費一體化管理之中，用“制度+財務(wù)管理平臺”的一體化管理方式解決教育經(jīng)費管理難題。

1.建立統(tǒng)一的教育經(jīng)費管理制度

建立統(tǒng)一的教育經(jīng)費管理制度，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、集中管理”的經(jīng)費管理模式，進一步明確本級與二級院所在經(jīng)費管理中的責任，尤其是預算編制與執(zhí)行、經(jīng)費核算、會計檔案保管、科研項目績效管理等方面的責任。

（1）建立上下聯(lián)動的預算編制與執(zhí)行方式。預算編制以本級和二級院所聯(lián)合編報方式實施，全部教育經(jīng)費預算仍然不納入二級院所的部門預算。而預算執(zhí)行將取消經(jīng)費下?lián)?，以類似財政直接支付的方式，由本級和二級院所共同完成?/p>

在預算編制過程中，二級院所根據(jù)當年教育經(jīng)費實際支出情況和下年度支出總體規(guī)劃，向本級提出經(jīng)費需求申請，并對經(jīng)費支出規(guī)模、支出內(nèi)容、測算依據(jù)、專家論證結(jié)果、支出經(jīng)濟分類等內(nèi)容進行詳細說明。匯總資金需求后，本級將綜合考慮醫(yī)學院整體教育教學事業(yè)發(fā)展，結(jié)合專家對經(jīng)費需求的二次論證結(jié)果，根據(jù)“一下”預算控制數(shù)對整體教育經(jīng)費進行合理細化。最終，根據(jù)年度預算批復，本級給各二級院所下達年度預算支持總額。二級院所就可以按照年度總體支出規(guī)劃，合理統(tǒng)籌安排下一年教育經(jīng)費支出，從而有利于提高經(jīng)費使用效益，減少支出的隨意性，并能夠積極有效推動經(jīng)費執(zhí)行。

在預算執(zhí)行過程中，按照統(tǒng)一的經(jīng)費報銷制度，二級院所負責對經(jīng)費支出預算、報銷內(nèi)容、票據(jù)合法性、報銷資料完整性等內(nèi)容進行審核。經(jīng)審核后，二級院所利用財務(wù)管理平臺向本級推送經(jīng)費報銷原始憑證電子數(shù)據(jù)，并要求本級予以付款，本級在完成二次審核后將經(jīng)費直接支付給供應商或個人。預算執(zhí)行實行本級與二級院所共管的方式，可以強化各自在經(jīng)費支出和資金支付中的主體責任，有力確保資金使用的安全性與合規(guī)性。

（2）經(jīng)費集中統(tǒng)一核算，會計檔案協(xié)同保管。在理順預算編制與執(zhí)行方式以后，經(jīng)費核算的問題自然迎刃而解。取消經(jīng)費下?lián)芎螅壴核辉賹逃?jīng)費進行會計核算。本級根據(jù)收入實現(xiàn)情況、經(jīng)費報銷電子數(shù)據(jù)和其他經(jīng)費支出，自行完成全部教育經(jīng)費的會計核算工作。

與此同時，會計檔案保管也采用本級與二級院所共管的方式。二級院所將財務(wù)管理平臺生成的記賬憑證和紙質(zhì)原始憑證作為會計檔案保管，而本級則將記賬憑證和原始憑證電子數(shù)據(jù)作為會計檔案保管，實行統(tǒng)一編號、分別保管、統(tǒng)一調(diào)閱、互為補充。

（3）健全和完善科研項目績效管理?？蒲许椖靠冃Ч芾碛啥壴核袚冃гO(shè)定、執(zhí)行監(jiān)控與績效評價責任，由本級承擔復核論證與匯總編報責任。

在項目績效設(shè)定階段，二級院所在項目論證過程中要對中長期績效目標、年度績效目標和具體績效指標給予充分指導，確保績效目標設(shè)置合理可行。上報本級后，本級對項目績效目標完成二次復核論證后，匯總編報科研項目整體績效。根據(jù)科研項目績效批復和具體實施進度，二級院所應完成對項目績效的執(zhí)行監(jiān)控，并對績效指標實際完成和可能出現(xiàn)的執(zhí)行偏差等情況進行充分預測。

根據(jù)年度績效實際完成情況，二級院所主導實施科研項目年度績效評價工作，必要時可以引入第三方機構(gòu)開展績效評價工作。本級則需要組織專家對二級院所上報的年度績效評價結(jié)果進行再次論證，并最終匯總形成科研項目的整體績效評價。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的教育經(jīng)費財務(wù)管理平臺

構(gòu)建統(tǒng)一的教育經(jīng)費財務(wù)管理平臺，將相關(guān)經(jīng)費管理制度、控制流程、經(jīng)費核算規(guī)則、科研項目過程化管理等內(nèi)容，通過信息化手段嵌入財務(wù)管理平臺，實現(xiàn)制度建設(shè)與財務(wù)信息化建設(shè)同步。

（1）設(shè)置預算與執(zhí)行管理模塊。根據(jù)上下聯(lián)動的預算編制與執(zhí)行方式，在財務(wù)管理平臺中相應地設(shè)置預算與執(zhí)行管理模塊，并下設(shè)預算申報、預算批復和預算執(zhí)行子系統(tǒng)，以實現(xiàn)本級和二級院所一體化預算管理目標。

二級院所根據(jù)年度支出總體規(guī)劃，在申報系統(tǒng)中完成基本支出和項目支出資金需求申報，并對應上報經(jīng)費用途、資金測算、論證結(jié)果、支出明細、支出計劃等內(nèi)容，同時針對支出類別還應完善相關(guān)政府采購預算。本級收集二級院所預算后，按照“一下”預算控制數(shù)對教育經(jīng)費完成細化分配，最終根據(jù)年度預算批復，在批復系統(tǒng)中向二級院所下達年度預算支持總額，還有年度預算經(jīng)濟分類細化支出。在執(zhí)行系統(tǒng)中，根據(jù)年度支出計劃和預算經(jīng)濟分類細化支出，二級院所發(fā)起經(jīng)費執(zhí)行流程并完成前置審核，然后將報銷數(shù)據(jù)推送給本級，本級完成二次審核后予以付款。

（2）設(shè)置科研項目管理模塊。設(shè)置科研項目管理模塊，實現(xiàn)從項目申報、評審論證、批復立項、經(jīng)費執(zhí)行、績效考核、財務(wù)驗收到成果展示的全過程化管理。統(tǒng)一規(guī)范項目申報和預算編制內(nèi)容，針對每個項目必須填報立項依據(jù)、研究意義、實施計劃、項目預算、細化支出、績效目標等內(nèi)容，并經(jīng)過專家嚴格審核與論證。按照項目批復給予立項，加強預算對執(zhí)行的約束作用，并按照項目實施計劃對經(jīng)費執(zhí)行進行定期考核，及時對科研項目開展執(zhí)行監(jiān)控，對執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差要仔細分析，并采取有效措施確保項目順利完成。開展年度績效目標評價考核，采取項目負責人自評與第三方評價相結(jié)合的方式，并將績效評價考核結(jié)果作為下一年度資金安排的重要依據(jù)。

三、結(jié)語

綜上所述，為有效解決醫(yī)學院教育經(jīng)費管理難題，一方面要建立統(tǒng)一的經(jīng)費管理制度，在制度規(guī)范的框架下有效落實預算與執(zhí)行、經(jīng)費核算、科研項目績效等方面的管理責任；另一方面，構(gòu)建統(tǒng)一的財務(wù)管理平臺，推進制度建設(shè)與財務(wù)信息化建設(shè)同步，將本級和二級院所完全納入一體化管理。當然，以上解決思路只是初步的架構(gòu)，還存在很大的局限和不足。建立科學、精細、有效的教育經(jīng)費管理模式還需要借助信息化管理手段，促進財務(wù)管理與學生管理、人員薪酬管理、資產(chǎn)物資管理、合同管理、內(nèi)控管理、協(xié)同辦公等不斷融合，從而形成既適應教育事業(yè)發(fā)展形勢，又滿足現(xiàn)代高校管理要求的經(jīng)費管理模式。