財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題探究

王永勝

威海市環(huán)翠區(qū)土地儲備中心 山東 威海

一、引言

財(cái)政支出也被稱之為預(yù)算支出，財(cái)政支出只有和財(cái)政收入保持動(dòng)態(tài)平衡，才能夠確保財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)由高速增長逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，財(cái)政收入下行壓力增大，財(cái)政增量空間相對狹窄。同時(shí)，財(cái)政支出呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，財(cái)政支出方向逐漸固化，資金浪費(fèi)現(xiàn)象在一定程度存在，也不利于政府工作開展。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化使得重大項(xiàng)目難以全面落實(shí)，對此，政府通常會采取增加稅收或者舉債方式彌補(bǔ)收支差額，但這些措施將會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。為從根本上改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，應(yīng)進(jìn)一步壓縮一般項(xiàng)目支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，解決財(cái)政收支矛盾，充分發(fā)揮財(cái)政的積極作用。只有從根本上解決財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，才能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資源合理配置，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。通過化解技術(shù)層面、制度層面、治理層面的多種問題，才能有效解決財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。

二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化的原因

1.影響使用效率的技術(shù)層面原因

（1）預(yù)算條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，隨著我國對預(yù)算工作的重視程度提高，預(yù)算完整性與統(tǒng)一性有了一定改善，但從實(shí)際情況來看，我國財(cái)權(quán)仍處于分割狀態(tài)，分散于政府的各個(gè)部門中。針對部分專項(xiàng)收入，如排污費(fèi)用收入與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用收入等，均有著明確規(guī)定，要確保專款專用，但是這些規(guī)定容易導(dǎo)致財(cái)政資金使用碎片化問題。部門二次分配問題突出，財(cái)政部門分配財(cái)政資金到各預(yù)算單位，再下達(dá)至各個(gè)部門，并由部門進(jìn)行再次分配，這將會導(dǎo)致資金支出方向難以統(tǒng)籌與規(guī)劃。部門在使用財(cái)政資金過程中，資金分配渠道固化，加劇了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。此外，財(cái)政資金固化還體現(xiàn)為預(yù)算分割問題，如政府性基金預(yù)算往往具有特定征收范圍與使用范圍，雖然可將其納入一般公共預(yù)算，但卻無法進(jìn)行統(tǒng)籌分配，受部門利益影響較大，政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌難度大。

（2）預(yù)算執(zhí)行前置。對于財(cái)政支出，應(yīng)當(dāng)始終結(jié)合預(yù)算方案嚴(yán)格執(zhí)行，但在財(cái)政支出過程中存在預(yù)算執(zhí)行前置的問題，使得預(yù)算審批不夠嚴(yán)格；同時(shí)，也向各個(gè)預(yù)算單位傳達(dá)了“多報(bào)預(yù)算且削減可能性低”的錯(cuò)誤信號，導(dǎo)致預(yù)算單位在實(shí)際預(yù)算需求基礎(chǔ)上多報(bào)預(yù)算。另外，在預(yù)算年度與預(yù)算審批時(shí)間方面存在錯(cuò)配問題，部分財(cái)政支出撥付時(shí)間早于預(yù)算審批時(shí)間，財(cái)政支出得不到預(yù)算約束，難以發(fā)揮出預(yù)算的約束作用。我國預(yù)算主要是由人大代表進(jìn)行審核，受審計(jì)時(shí)間與專業(yè)技能等因素限制，導(dǎo)致審核不嚴(yán)謹(jǐn)，通常會按照原有支付方式進(jìn)行，預(yù)算嚴(yán)肅性受到影響。

2.影響資源配置效率的制度層面原因

（1）轉(zhuǎn)移支付制度不合理。轉(zhuǎn)移支付制度不合理是造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化的重要原因。首先，轉(zhuǎn)移支付的職能相對較多，規(guī)模較大。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，部分地方政府支出中40%的支出需要依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，地方政府收入與支出之間的關(guān)聯(lián)性不斷降低，使得地方政府對中央政府的轉(zhuǎn)移支付依賴程度增加。通過轉(zhuǎn)移支付改善收支缺口問題，可能會導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率降低。其次，在轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付分配方面，通常是相關(guān)部門依據(jù)相應(yīng)條例進(jìn)行合理分配。為從根本上改善地方政府的財(cái)政缺口問題，我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在逐漸增加，出現(xiàn)了多個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類別。最后，在轉(zhuǎn)移支付制資金分配方面，忽視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際要求，采用因素法進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付資金分分配。這一方法較適用于差異較小且具有普遍性特征的項(xiàng)目，但在公共服務(wù)成本測算方面，因素法的弊端逐漸突顯。

（2）未充分發(fā)揮出中期財(cái)政規(guī)劃作用。現(xiàn)階段，我國中期財(cái)政規(guī)劃在實(shí)施過程中仍存在多種突出問題，其作用與優(yōu)勢難以發(fā)揮，無法改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。造成這一現(xiàn)象的原因可從多方面分析，首先是行政決策管理體制與中期財(cái)政規(guī)劃要求不相符。未構(gòu)建中期財(cái)政決策機(jī)制，使得各項(xiàng)決策不完善，存在隨意性問題，管理缺乏規(guī)劃。其次是由于各個(gè)部門對中期規(guī)劃的重視不足，在項(xiàng)目庫申報(bào)中，主要是由各個(gè)部門的財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)申報(bào)工作。財(cái)務(wù)人員并不是決策人員，自身權(quán)限不足，使得最終填報(bào)項(xiàng)目的資金管理存在碎片化問題。最后是由于預(yù)測性較差。部分部門制定的五年規(guī)劃存在籠統(tǒng)性問題，對中期預(yù)算規(guī)劃缺乏指導(dǎo)性，嚴(yán)重影響預(yù)算科學(xué)性。

3.影響總量配置效率的治理層面原因

（1）制約制衡機(jī)制不完善。針對當(dāng)前存在的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，為從根本上解決這一問題，需要構(gòu)建完善的運(yùn)行機(jī)制。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，存在行政部門權(quán)限過于集中的問題，而審批部門的積極作用難以發(fā)揮，運(yùn)行機(jī)制不夠完善，正是由于這些因素限制，加劇了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。例如，預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)，受審查時(shí)限制約，預(yù)算管理工作往往需要依據(jù)行政部門的分配模式進(jìn)行。而新預(yù)算法對這一內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，行政部門具有總收入與總支出的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，在一定程度上限制了行政部門的權(quán)限，但行政部門仍具有一定調(diào)整空間。雖然預(yù)決算工作有效開展，但仍存在諸多問題，精細(xì)化程度不足，公眾監(jiān)督不充分，導(dǎo)致預(yù)算管理過程中的制約制衡機(jī)制不夠完善，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題得不到解決。

（2）部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。不同部門在日常工作中，會結(jié)合實(shí)際情況對支出進(jìn)行排序，在排序后還需要相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理。在這一過程中，會導(dǎo)致部分部門的支出被進(jìn)一步壓縮，而部門間的溝通與交流不充分使得財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整受到影響。針對這些情況，需要各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，給予充足時(shí)間來履行程序。例如，基礎(chǔ)建設(shè)投資計(jì)劃與項(xiàng)目安排工作由發(fā)改委部門負(fù)責(zé)，資金預(yù)算與審核方面工作則是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，因而各個(gè)部門間需要進(jìn)行溝通。但在實(shí)際工作中，各部門預(yù)算編制工作通常是采用分散工作方式，缺乏統(tǒng)籌協(xié)商機(jī)制，而各部門都較為重視本部門的利益，忽略了預(yù)算管理的協(xié)調(diào)性，引發(fā)支出結(jié)構(gòu)固化問題。

三、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施

1.優(yōu)化預(yù)算管理，解決技術(shù)層面問題

（1）提升預(yù)算編制的合理性與科學(xué)性。提升預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，是改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題的重要措施。首先，需要對地方政府資金進(jìn)行整合并運(yùn)用。在這一過程中需要始終遵循“一個(gè)部門一個(gè)專項(xiàng)”的原則，在沒有專項(xiàng)的情況下，不盲目增加專項(xiàng)，控制地方政府專項(xiàng)的項(xiàng)目數(shù)量。同時(shí)，還需要明確地方政府資金統(tǒng)籌時(shí)間，可依據(jù)先行先試原則，將同種類型的非普惠性資金相融合，發(fā)揮資金的整體合力作用，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。其次，需要加大財(cái)政部門在新增項(xiàng)目支出中的決策權(quán)。針對最新支出政策，應(yīng)當(dāng)深入研究，重視預(yù)算審核工作。針對各部門提出的年度預(yù)算新增支出需求，財(cái)政部門應(yīng)積極主動(dòng)介入，審核預(yù)算額度的合理性，還需要研究政策與預(yù)算的匹配性，確保項(xiàng)目在財(cái)力方面的可行性。最后，應(yīng)保證預(yù)算信息的公開性與透明性，主動(dòng)接受監(jiān)督。

（2）推進(jìn)績效評價(jià)管理。通過開展預(yù)算績效評價(jià)管理工作，有利于改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，發(fā)揮績效評價(jià)的作用與優(yōu)勢，減少低效支出。首先，應(yīng)積極構(gòu)建績效評價(jià)機(jī)制。各個(gè)部門應(yīng)制定績效評價(jià)問題的整改方案并上報(bào)，將績效評價(jià)結(jié)果與整改情況及時(shí)公開，同時(shí)部分評價(jià)結(jié)果還需要及時(shí)向社會公開。針對未及時(shí)整改的項(xiàng)目或整改不合格的項(xiàng)目，需要取消或壓縮預(yù)算。針對重大項(xiàng)目，可開展全過程績效管理工作，發(fā)揮績效評價(jià)的作用。其次，需要提升績效評價(jià)對象參與績效評價(jià)工作的積極性。通過公開績效評價(jià)信息，構(gòu)建完善平臺與數(shù)據(jù)庫，公開詳細(xì)信息，并采用多種措施，如問卷調(diào)查與訪談等，調(diào)動(dòng)各單位部門的參與積極性。最后，需要完善績效評價(jià)指標(biāo)體系。在績效考核體系設(shè)計(jì)及實(shí)施過程中，應(yīng)構(gòu)建多元化指標(biāo)體系，不僅需要采用定性指標(biāo)，還需要采用定量指標(biāo)。只有保證指標(biāo)體系的全面性、科學(xué)性，才能夠提高績效管理評價(jià)質(zhì)量，發(fā)揮績效評價(jià)管理對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。

2.統(tǒng)籌制度建設(shè)，解決制度層面問題

（1）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付管理。通過優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付管理，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。首先，需要構(gòu)建因素法分配與清單管理相結(jié)合的管理模式。在分配過程中采用因素法，需要考慮諸多新因素與新情況，如人口流動(dòng)情況、城鎮(zhèn)化建設(shè)情況等，通過這一方式合理選擇因素，明確不同因素的權(quán)重，加強(qiáng)對相關(guān)工作的指導(dǎo)與考核。針對部分重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)采用清單管理方式，明確項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)信息，并及時(shí)將項(xiàng)目清單進(jìn)行公布，主動(dòng)接受社會監(jiān)督。其次，需要加強(qiáng)地方政府轉(zhuǎn)移支付與預(yù)算制度之間的銜接。地方政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對上級政府轉(zhuǎn)移支付依賴性較大，在預(yù)算編制工作中通過掌握本年度轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高地方政府預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。各級政府應(yīng)及時(shí)確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，確保地方政府擁有一定財(cái)力資源。最后，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治化建設(shè)。結(jié)合實(shí)際情況，制定完善且科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付條例與規(guī)章制度，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理。

（2）促進(jìn)資金統(tǒng)籌與整合。首先，需要對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合與優(yōu)化，取消績效不合格且資金使用較為散亂的專項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)專項(xiàng)資金審核，推進(jìn)相關(guān)規(guī)章制度的修訂及完善。當(dāng)前，部分規(guī)章制度與專項(xiàng)資金使用政策要求之間的銜接不到位，?？顚Ｓ玫南嚓P(guān)規(guī)定不夠完善，加劇了基層部門的資金整合難度。針對這一問題，應(yīng)當(dāng)與審計(jì)部門建立合作關(guān)系，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，改善地方政府資金統(tǒng)籌問題，避免出現(xiàn)政策不完善導(dǎo)致的難以作為問題。其次，需要加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合力度，針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度應(yīng)采用清單管理方式。當(dāng)前，我國在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收付信息公開時(shí)，對項(xiàng)目數(shù)量這一基本信息進(jìn)行了公開，但是其他詳細(xì)信息公開不到位，未采用清單管理方式。最后，財(cái)政部門應(yīng)發(fā)揮作用，完善資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，不僅需要對審批環(huán)節(jié)加強(qiáng)管控，同時(shí)還需要對專項(xiàng)資金分配進(jìn)行全過程管理。通過這一方式，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金分配中存在的問題，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌與整合。

3.完善治理機(jī)制，解決治理層面問題

（1）積極推進(jìn)相關(guān)立法工作。針對當(dāng)前存在的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，應(yīng)推動(dòng)財(cái)政法律法規(guī)建設(shè)，為財(cái)政工作提供支持與保障。新預(yù)算法明確規(guī)定應(yīng)取消政策性支出掛鉤事項(xiàng)，但在其他法律條文中，關(guān)于財(cái)政預(yù)算安排的條例仍具有法律效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政政策與法律條例相沖突的問題。正是由于不同法律法規(guī)之間存在沖突問題，并且受政府審計(jì)的約束，導(dǎo)致地方政府工作開展受限，加大了財(cái)政管理壓力。為改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，應(yīng)推動(dòng)立法與法律修訂工作，完善預(yù)算實(shí)施細(xì)則，將重點(diǎn)支出與財(cái)政收支政府掛鉤，從根本上規(guī)避鉆制度漏洞的現(xiàn)象出現(xiàn)，為財(cái)政結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供政策支持。

（2）確定支出保障順序。通過確定支出順序，有利于改善財(cái)政支持結(jié)構(gòu)固化問題。首先，需要明確支出保障順序。針對財(cái)政經(jīng)費(fèi)，應(yīng)在保障民生、行政管理等經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上進(jìn)行分配。同時(shí)，財(cái)政還需要保證各項(xiàng)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，例如基礎(chǔ)教育、群眾救濟(jì)等。在財(cái)政收入允許情況下，可進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)與公眾福利等支出，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。其次，需要落實(shí)控支減支相關(guān)要求。在推動(dòng)控支減支目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，可發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范及約束作用，采用立法方式完善自動(dòng)減支機(jī)制。同時(shí)，還需要結(jié)合實(shí)際情況完善相關(guān)機(jī)制，將其納入法律法規(guī)。通過全面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的方式，引導(dǎo)各單位及各部門形成良好的支出優(yōu)化意識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)支出分配方式，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。最后，還需要壓縮無效或低效項(xiàng)目。為有效管控各項(xiàng)支出情況，需要明確不同項(xiàng)目的性質(zhì)，針對無效及低效的項(xiàng)目支出需要進(jìn)一步壓縮，促進(jìn)財(cái)政資源優(yōu)化配置。同時(shí)，還需要結(jié)合財(cái)政資源實(shí)際狀況選擇恰當(dāng)項(xiàng)目，合理控制支出，解決財(cái)政支出固化問題。

四、結(jié)語

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題突出，引發(fā)多種問題，該減少支出的難以減少，而需要增加支出的項(xiàng)目受多種因素影響，難以獲得充足資金，資金使用績效下降，資金使用效率低下。針對當(dāng)前存在的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，需要科學(xué)編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算支出績效評價(jià)管理，同時(shí)還需要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付管理，強(qiáng)化資金統(tǒng)籌與整合，優(yōu)化政府治理體系，從根本上改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題，提高財(cái)政資金使用效率。