加拿大早期兒童教育和保育政策與實踐經(jīng)驗谫論

花 萌，王 琳

(徐州幼兒師范高等?？茖W校，江蘇 徐州 221000)

一、加拿大ECEC政策與實踐的發(fā)展概況

加拿大提倡完全自由競爭的市場模式，政府權力分散到地方。根據(jù)1867年的《憲法法案》(Constitution Act)，加拿大各省/地區(qū)制定各自的兒童保育和幼兒教育政策，聯(lián)邦政府不承擔全國性的早期兒童教育和保育(Early Childhood Education and Care，簡稱為ECEC)的責任。加拿大是唯一一個沒有聯(lián)邦級教育部的聯(lián)邦制國家，至今未制定過ECEC政策。

2005年，聯(lián)邦政府與各省/地區(qū)磋商ECEC雙邊協(xié)議，引入了第一個全國性的ECEC項目。該項目以高質性、普遍性、可獲得性和發(fā)展性(Quality, Universality, Accessibility and Development，QUAD)為制定原則。各省/地區(qū)隨后制定了ECEC公共教育計劃，旨在按聯(lián)邦政府要求開展工作。然而，2006年政府取消了和ECEC相關的聯(lián)邦、省/地區(qū)雙邊計劃，隨之而來的10年被描述為ECEC的無邊主義(no-lateralism)時代[1]。

2014年11月，來自加拿大國內(nèi)各地的600多名ECEC倡導者齊聚溫尼伯，舉行了第4屆國家級全國兒童保育會議——“Child Care 2020”。該會議旨在直面兒童保育的主要挑戰(zhàn)，提出了建立統(tǒng)一的ECEC系統(tǒng)愿景，探討了實現(xiàn)該愿景的道路，為后期全國性ECEC政策方案的再次提出奠定了基礎。會議的重要成果之一是在QUAD四項原則基礎上補充了“靈活性”——父母可根據(jù)自身情況自主選擇各類高質的ECEC項目。

2015年，聯(lián)邦政府重啟與各省/地區(qū)政府討論全國性質的ECEC政策方案制定的項目，并在2017年6月發(fā)布了《早期學習和兒童保育多邊框架》(Multilateral Framework on Early Learning and Child Care)。聯(lián)邦政府在該聲明中承諾通過與各省/地區(qū)政府合作來實現(xiàn)ECEC新的五項原則——高質性(High Quality)、可獲得性(Accessibility)、可負擔性(Affordability)、靈活性(Flexibility)以及包容性(Inclusivity)[2]。

總之，21世紀以來，加拿大ECEC的發(fā)展相對曲折。在政府、學界、家校的多方協(xié)力下，日益趨向于建立一個國家級的ECEC系統(tǒng)，兼具統(tǒng)一性和獨特性。

二、加拿大ECEC政策與實踐優(yōu)勢分析

加拿大各省/地區(qū)ECEC政策所提供的資金不盡相同，獲取和質量也因地而異，但聯(lián)邦政府和各省/地區(qū)一直基于所倡導的原則發(fā)展ECEC事業(yè)，致力于人人皆可平等享有ECEC權利并獲得法律的保護?？色@得性、公平性、靈活性和保障性是加拿大ECEC政策的重要特征和顯著優(yōu)勢。

(一)可獲得性

可獲得性原則一直貫穿于聯(lián)邦和各省/地區(qū)政府ECEC政策和實踐之中，具體表現(xiàn)為全民補助和全民免費教育。

1.全民補助。全民育兒福利(Universal Child Care Benefit，UCCB)為家庭支付兒童保育費用提供了資金來源，是加拿大聯(lián)邦政府保證育兒福利直接到戶的高效方針。2006年，時任總理斯蒂芬·哈珀宣布啟動UCCB資助機制，按月為所有6歲及以下兒童的家庭直接支付100美元/1個兒童補貼，該現(xiàn)金福利在2015年漲至160美元/1個兒童[3]。UCCB的實施是社會政策的最大轉變之一，亦是取消制定全國ECEC體系的最佳替代方案。

各省/地區(qū)政府亦為ECEC的全民獲得性做出了不懈努力。早在1997年，ECEC服務領頭羊——魁北克省就施行了公共資助的兒童保育計劃：該地區(qū)所有適齡兒童的家庭每日只需支付5美元作為基礎保育費用[4]。2017年，該省基于兒童父母收入調整了費用：父母為每個孩子每天支付的基本費用從7.75美元(適用于年收入不超過5.092萬美元的家庭)至21.20美元(適用于年收入不超過16.18萬美元的家庭)不等[5]。與其他省/地區(qū)相比，魁北克省政府基于家庭收入設定最低保育費用的舉措間接給予了父母育兒補貼，大幅增大了育兒補助的可獲得性。

2.全民免費教育。20世紀80年代中期，大多數(shù)加拿大的5歲孩子(以及安大略省的4歲孩子)都可參加幼兒園的半天課程，這是公共教育的開端。近年來，幾乎所有加拿大5歲以上的兒童(安大略省為4歲)均可免費進入公立幼兒園進行4.5～5.5小時/日的學習[6]。目前，9個省/地區(qū)提供非強制性的免費全日制幼兒園：5歲以上兒童(安大略省為4歲)進入免費幼兒園被視為與小學教育同等的權利；其他3個司法轄區(qū)則強制要求適齡兒童進入幼兒園學習。幾乎所有加拿大的家長都會選擇讓符合年齡要求的子女進入公立幼兒園接受教育。因此，在加拿大雖然5歲以上全民免費幼兒園教育未被列入義務教育階段，但已具備等同于義務教育的性質。

(二)公平性

ECEC的公平性體現(xiàn)在：在教育資源和福利進行配置時對處境不利兒童進行了合理性傾斜，以解決早期保育與學習的不平等問題。

1.對貧困兒童的幫扶。2016年7月聯(lián)邦政府為貧困兒童提供兒童福利金，取代了兒童稅收福利金等多個早期兒童補助計劃。據(jù)不完全統(tǒng)計，CCB每年向育有0～18歲兒童的家庭投入230億美元。符合條件的家庭每月通過支票獲得CCB一次。獲得支持的額度根據(jù)家庭(凈)收入和18歲以下兒童的數(shù)量計算：凈收入越低、兒童數(shù)量越多的家庭會得到多的幫扶。以年收入低于30 000美元的家庭為例，0～6歲的兒童可獲6 400美元/年，6～17歲的兒童可獲5 400美元/年[7]。2017年，近90%的家庭獲得了CCB，約30萬名兒童受助擺脫教育貧困[8]。在魁北克省以外的所有省份中，符合條件的低收入父母均可通過省/地區(qū)費用補貼計劃獲得援助。

2.對特殊家庭兒童的幫扶。加拿大各級政府對原住民兒童、移民家庭兒童、軍人家庭兒童等特殊家庭的兒童亦實行了相應的ECEC政策。

原住民人口占加拿大總人口的4.9%,37.9%的原住民兒童生活在貧困中[9][10]。20世紀末，聯(lián)邦政府為土著兒童開展了包括城市和北部社區(qū)的原住民、保留原住民等多項土著兒童早期干預計劃。這些計劃通常采取半日制形式保障生活在保護區(qū)之外土著兒童的健康發(fā)展。AHSUNC每年為4 600～4 800名土著兒童提供教育、健康、文化和語言、營養(yǎng)、社會和父母干預6個方面的支持；政府每年為AHSOR計劃提供4 737萬美元的資金，僅2015—2016年度AHSOR計劃就惠及超過1.4萬名原住民兒童[11][12]。2015年，聯(lián)邦政府通過協(xié)商形式與土著社區(qū)制定了土著早期學習和護理框架。該框架由土著組織和父母共同開發(fā)，旨在提供早期學習的最佳方法[13]。此外，聯(lián)邦政府還成立了軍事家庭資源中心支持軍人家庭兒童；引入靈活、全面且高效的關愛新移民兒童計劃以作為移民兒童保育的專項模式[14]。這些措施使得越來越多的特殊家庭兒童接受早期教育。

(三)靈活性

加拿大各地區(qū)的家庭輔助育兒政策設計非常靈活，特別是以產(chǎn)假和育兒假為代表的假期制度?？笨耸∫酝獾貐^(qū)的父母可通過支付就業(yè)保險來獲得產(chǎn)假和育兒假的福利。2017年之前，加拿大(魁北克以外)的新生兒父母最多只可獲得15周的產(chǎn)假和35周的育兒假，由EI支付在職工資的55%作為假期津貼，每周最高金額為543美元，休假期的家庭最多可獲5.13萬美元[15]。休假結束后，員工需經(jīng)雇主同意方可返回工作單位。35周的育兒假面向父母中的任何一方，可根據(jù)家庭實際情況選擇由誰休假。在確保父親享有育兒假權利的同時有利于其積極參與育兒過程，減輕婦女壓力。2017年，聯(lián)邦政府通過延長育兒假期至18個月來履行選舉承諾[16]。2018年，官方宣布為沒有休育兒假的父母增加5周不可轉讓假期。若父親方工資較低，假期可延至8周[17]。育兒假期設置具人性化，父母雙方均可在孩子出生后1～1.5年內(nèi)實現(xiàn)高質陪伴。

魁北克省實行的父母保險計劃(the Quebec Parental Insurance Plan，QPIP)設置更為靈活，可滿足父母不同的工作需求和育兒需求。QPIP規(guī)定母親在雇主同意的情況下可將育兒假延長至2年；休假期間允許進行兼職工作以便職場過渡；父親可享受3～5周的帶薪陪產(chǎn)假[18]。

(四)保障性

雖然加拿大沒有聯(lián)邦級別完整的、系統(tǒng)的學前教育法律，但是各省/地區(qū)都設有至少2項針對當?shù)谽CEC的法案、法規(guī)或條例，其中和保育相關的法案占大多數(shù)。

不列顛哥倫比亞省制定了4項和保育相關的平行法律法規(guī)，分別是《社區(qū)關懷與生活協(xié)助法》《育兒許可條例》《育兒補貼法》以及《兒童保育補貼條例》；艾伯塔省制定了3項幼兒保育法案——《幼兒服務條例》《育兒許可法》以及《育兒許可條例》；新布倫瑞克省設定了《幼兒服務法》《家庭服務法》以及《家庭服務和日托條例》3項育兒法律和條例；愛德華王子島推行了《早期學習和保育法》和《早期學習和兒童保育法案條例》[19]。

各省/地區(qū)以法律的形式對ECEC發(fā)展的3大根本性的問題(保育機構、師資和資金供給)做出明確規(guī)定：各類保育場所的辦學需經(jīng)資格審查、審批、定期評估以及日常監(jiān)督；各類機構的基本設施、衛(wèi)生條件需符合法律規(guī)定的標準，以保證各項保育活動安全、有效；對保育從業(yè)人員的學歷資質、基本職責、基本待遇和相關培訓制度做出明確要求，確保保育活動的高質化和規(guī)范化；規(guī)定了公共資金投入體制和津貼補助計劃，以降低家庭負擔和機構成本，保證幼兒服務穩(wěn)健開展。

三、加拿大ECEC的弊端

自由民主政體邏輯的一個關鍵要素是保證市場的首要地位和家庭的私密性，價值和市場激勵思維盛行，社會支出常被生產(chǎn)化審視，被視為一種社會投資[20]。這一理念體系下，政府對ECEC所負有的道德和法律責任會被弱化。ECEC服務的提供者多為慈善機構、家長團體、營利性企業(yè)或私人家庭。加拿大97%以上的保育服務在市場體系下運作[21]，這種模式會加重育兒的負擔。

(一)家庭育兒負擔重

加拿大在兒童ECEC方面的公共支出較低。國際標準層面，若政府對0～5歲兒童的財政支出達到本國當年GDP的1%，則被視為符合發(fā)達國家ECEC公共支出的國際標準。近年來，加拿大在ECEC上的公共支出僅為GDP的0.2%～0.34%，不足國際標準的1/3，在經(jīng)合組織(OECD)國家中倒數(shù)[22]。即便是占有加拿大ECEC公共開支60%的魁北克省，其比例亦低于國際標準[23]。

公共支出的不足主要源于ECEC被視為家庭責任而非公共產(chǎn)品；用于家庭費用補貼的財政支出被看作是一種融資行為。盡管政府采取了各類福利和補貼形式減輕家庭的育兒負擔，但沒有足夠的公共資金投入，維持各類機構正常運營必將以消耗更多的家庭支出為代價。

1.家庭育兒支出高。OECD的統(tǒng)計報告指出，加拿大家庭保育支出在35個OECD國家中名列前茅。OECD國家有收入來源父母的保育費用平均為其凈收入的15%，而在加拿大這一比例高達22.2%[24]。在加拿大的大部分地區(qū)，家庭每月花在保育方面的費用超過1 000美元[25]。新斯科舍省合法的育兒機構一般會收取每個家庭1萬至1.2萬美元作為保育費用，而省政府僅提供約3 000美元的補助[26]。城市家庭在保育上的支出要高于上大學的費用。2016年多倫多每月家庭保育費用支出為1 649美元，僅有25%的當?shù)丶彝タ韶摀鶾27][28]。

2.保育假期難獲得。雖然加拿大的育兒假設計較為靈活，但在運行過程中，不少家庭的負擔依舊巨大。非魁北克地區(qū)的保育假津貼僅為工資的55%，整個休假周期最高支付5.13萬美元(2016年，每年索引)；每周最高支付543美元(2016年，每年索引)[29]。這種福利水平大大低于國際勞工組織建議的67%[30]。不少低收入家庭的母親不得不放棄休假，無法在產(chǎn)后高質陪伴嬰幼兒；選擇休假家庭的總收入會減少，加重育兒負擔——18個月的長假是以33%的津貼率為代價的[31]。

在非魁北克地區(qū)，父母任何一方必須在上一年連續(xù)工作600小時以上，才有資格獲準育兒假[32]。失業(yè)者、收入不穩(wěn)定的工人或其他未達到600小時要求的父母即使支付了EI費用也難獲育兒假。個體工作者的育兒假亦受限制，其注冊的公司必須期滿一年才有資格申請育兒假。另外，雖然育兒假已延至18個月，但實際每個省/地區(qū)還必須事先修改其就業(yè)標準法規(guī)才能使公民獲得長達1年半的育兒假期[33]。

(二)保育體系有待成熟

加拿大保育機構可分為受管制和不受管制兩類。普遍認為，受管制的保育機構在教學質量和安全性方面都要優(yōu)于不受監(jiān)管的保育機構。受管制的保育機構包括公辦全日制或半日制保育中心以及私人家庭托兒所(Home Child Care，HCC)。不受管制的保育機構以HCC為主體。加拿大保育體系有待進一步完善主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.保育學位供不應求。大量研究表明，加拿大大部分地區(qū)ECEC高質量服務的供給嚴重短缺。2006—2012年，0～12歲受管制學位數(shù)量增幅年均不足4%，在3.2%～3.5%間浮動[34]。2012年僅有22.5% 0～5歲的兒童可獲得受管制的非私人學位[35]；2014年學位的供給量微增，達24.1%；2016年持續(xù)緩攀，達28.9%[36]。

學位供給在各省分布亦不均。2014年，新斯科舍省能為本省0～5歲兒童提供的受監(jiān)管中心式學位居于全國平均水平，為25.5%。在14個省/地區(qū)中，紐芬蘭拉布拉多省和愛德華王子島提供了最少和最多的受監(jiān)管中心式學位，分別為18.9%和32.4%[37]。在這種情況下，收入高的家庭傾向選擇基于中心的受管制保育服務。低收入家庭既不能選擇基于中心的高質量受管制保育，又不能送子女去高價的受管制HCC，于是無奈地選擇便宜、低質且未經(jīng)許可的HCC。即使是有能力負擔非私人性質的受管制學位的家庭也可能由于學位的供不應求而一直待在候補名單上，最終不得不將子女交給高收費受監(jiān)管的HCC或低廉不受監(jiān)管的HCC?？傊Ｓ龑W位供需機制的不健全拉大了高收入和低收入家庭子女在早期學習上的差距，不利于教育公平。

2.市場信息不對稱。市場化的ECEC模式使得政府機構、家庭與學校間的共享信息并不對稱。父母很難評估子女所接受的教育機構的性質、教育質量、安全性，對子女被照料的基本信息缺乏準確回應。大部分家長沒有時間抑或不被允許監(jiān)督ECEC工作情況。2013年對1 000個加拿大家庭調查的結果顯示，只有74%的父母知道所享ECEC服務是由省政府批準獲得資質的機構[38]。

各省政府亦難以全面獲取保育市場的準確信息。在2017年聯(lián)邦政府與安大略省簽訂的《早期學習和育兒協(xié)議》中，該省約有3萬個兒童在受管制HCC中進行學習與活動(understanding的Canada 2017, Annex 2)[39]，但是教育部在2015年和2017年對持照托兒機構的調查卻顯示該數(shù)據(jù)不足[40]。不少存在安全隱患的機構在省級許可框架之外運行，不受政府監(jiān)管。

3.教師管理不規(guī)范。加拿大各類營利性保育機構傾向于用低廉的工資和盡可能少的勞動力來獲益。首先，ECEC從業(yè)人員的準入資質較低。普通的幼兒園教師只需擁有四年制或三年制畢業(yè)證書即可從業(yè)，各省/地區(qū)(除愛德華島之外)均不要求其在從業(yè)前有專門的幼兒教育職前培訓經(jīng)歷。在不少省/地區(qū)，如魁北克省，保育負責人無需具備任何早教資質[41]。其次，出于勞動力成本考慮，幼兒教育者的角色多元復雜。在安大略省，很多幼兒教育者既為一線教師，又兼任行政或領導工作[42]。最后，幼兒教育工作者的薪資水平差強人意。2015年安大略省的一項調查顯示，2/3的幼兒教育者的收入不足20美元/小時；很多地區(qū)幼兒教育者的年均工資不及小學教師的一半[43][44]。

四、加拿大ECEC政策和實踐經(jīng)驗對我國保教政策構建的借鑒與啟示

加拿大雖未實施統(tǒng)一的ECEC政策，但已初步建立了保教一體化的早期教育體系。通過對ECEC政策和實踐的優(yōu)勢分析和弊端反思可為我國保教事業(yè)的進一步發(fā)展提供經(jīng)驗。

(一)ECEC政策和實踐優(yōu)勢對構建我國保教政策的借鑒意義

1.提升保育的可獲得性，實行給予兒童照料服務補貼的政策。根據(jù)家庭的收入、資產(chǎn)、就業(yè)狀況和兒童數(shù)量設置不同的補貼額度，使父母在兒童照料選擇上有更多彈性，降低育兒成本，在公共兒童照料的使用者和未使用者之間分配公共轉移支出。需在完成學前三年毛入園率目標、繼續(xù)增加學前二年毛入學率和確保學前一年毛入學率達100%的基礎上，考慮分步將學前一年、學前二年和學前三年教育納入義務教育體系，使學前兒童獲得高質、免費的教育機會和資源。

2.出臺為特殊兒童提供幫扶的政策。依據(jù)ECEC公平性的理念，調整保教結構，構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的公共服務體系，以促進保教的均衡發(fā)展和教育公平。在擴充資源總量的前提下，在規(guī)劃制定、資源配置、財政投入和教師隊伍建設等方面堅持平等、公平優(yōu)先、兼顧效率和弱勢補償?shù)脑瓌t，適當將教育資源傾斜至農(nóng)村、邊遠和民族地區(qū)。加大對農(nóng)村留守兒童、城市流動兒童、困難家庭兒童和殘疾兒童等處境不利兒童的關注；對以上群體實施減、免、補等多種資助；考慮實行嬰幼兒營養(yǎng)補充項目，為低收入家庭的女性和學前兒童提供營養(yǎng)食品和其他衛(wèi)生保健服務。

3.制定彈性化的共享育兒假體系?？稍诮梃bECEC靈活的家庭輔助育兒政策設計理念基礎上構建具有中國特色的“母親友好型”產(chǎn)假和育兒假體系，創(chuàng)造一個平衡就業(yè)和養(yǎng)育的社會環(huán)境：設定女性帶薪假的工資標準，如不低于休假前工資的70%至80%；確保女性育兒假結束后能回到原有崗位工作；適當延長女性產(chǎn)假，增加0.5—1年的女性育兒假，供育兒家庭根據(jù)自身情況選擇休假時間和模式；在女性休假期間實行彈性工作制；設置父親育兒假，鼓勵男性盡早進入撫育的家庭角色。

4.制定兒童保教的專項法條。培養(yǎng)高質量的早期教育人才是解決我國目前所面臨的人口問題、保證“全面二孩”政策順利實施過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。我國的學前教育法立法工作已全面啟動，需在博古納今、中西貫通的基礎上制定統(tǒng)一的、科學的、因地制宜的兒童保教專項法條，確保保教工作3大根本層面——保育機構、師資和資金供給上能做到有法可依，有法必依。

(二)ECEC政策和實踐弊端對構建我國保教政策的啟示作用

1.增加對保育事業(yè)的公共財政投入。公共財政在0～6歲兒童保教的支出多體現(xiàn)在3～6歲的幼兒園建設和兒童教育上，對0～3歲兒童保育和照料事業(yè)尚無明確投入說明與規(guī)定。2019年是貫徹落實《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的第一年，中央財政將學前教育專項資金從2018年的150億元提高到168.5億元，全國幼兒園生均教育經(jīng)費總支出增長率較高，為11.33%，但學前教育在教育經(jīng)費總投入的占比僅為8.17%，不及義務教育的20%[45][46]。單獨核算學前教育財政投入至關重要，需要建立隨GDP和教育總經(jīng)費增長的學前教育經(jīng)費增長機制，以逐步提高對學前教育投入的比例。

2.增加優(yōu)質保教資源的供給力度。擴大優(yōu)質保教資源的供給是解決學位、師資供需不平衡的根本。一方面，要著力增加優(yōu)質保教機構的數(shù)量，樹立多種辦園主體的意識，挖掘、盤活各種潛在的辦園力量。另一方面，要降低保教從業(yè)者的離職率，穩(wěn)定保教師資、管理隊伍，增加高校以及更高層級學校對早期教育專業(yè)的招生名額，提升職業(yè)的吸引力。

3.規(guī)范并調控早教市場。目前，尚未明確0～3歲早期教育的主管部門，早教機構無需在教育部門備案。這導致機構質量良莠不齊，家長對其缺乏認知；再加上市場監(jiān)管不規(guī)范，多種問題頻發(fā)且易多方相互推諉。因此，早教機構的主管部門和監(jiān)督機制亟待明確，需設置專職的督導人員，定期對人員資格、場地、收費等方面進行嚴格監(jiān)督和審查，使評估報告公開化、透明化。