河南省生豬屠宰違法行為治理成效分析

馬文濤，孟偉，申鄭毅，于輝，常江，李正，黃飛翔，賈廣敏

（河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南省動物檢疫總站，河南鄭州 450008）

近年來，生豬注水、藥殘超標、屠宰加工病死豬等違法行為時有發(fā)生，嚴重影響了豬肉質量安全和公共衛(wèi)生安全。為有效打擊生豬屠宰違法行為，保障豬肉質量安全，河南省針對屠宰環(huán)節(jié)違法行為，采取了充實屠宰監(jiān)管力量、暗訪巡查、飛行檢查、集體約談、暢通舉報通道、實行黑名單管理、啟用畜禽屠宰監(jiān)管平臺等系列措施，屠宰領域違法行為得到明顯遏制，豬肉質量得到有效保障。本文圍繞近年來河南省屠宰監(jiān)管工作成效和經驗進行了梳理，針對當前屠宰環(huán)節(jié)存在問題和監(jiān)管難點進行了分析，以期為同行加強屠宰監(jiān)督執(zhí)法工作提供借鑒。

1 工作經驗和成效

1.1 充實屠宰監(jiān)管力量

河南省本級率先完善了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術支撐“三位一體”的屠宰監(jiān)管體系，在省農業(yè)農村廳設立省畜禽屠宰管理處的基礎上，又分別在省畜產品質量檢測檢驗中心和省動物疫病預防控制中心增設了屠宰檢驗科和屠宰技術科。自農業(yè)綜合執(zhí)法改革以來，省農業(yè)農業(yè)廳又專門成立了農業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，全面負責農業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，原省動物衛(wèi)生監(jiān)督所作為主要力量，繼續(xù)承擔包括畜禽屠宰在內的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法任務，屠宰監(jiān)管力量得以進一步強化。

1.2 組織暗訪巡查

省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊圍繞群眾舉報的突出問題，根據多種渠道獲取的線索，派出暗訪巡查組，抽調省總隊和省轄市執(zhí)法骨干，采取異地執(zhí)法、事前不打招呼的方式，對生豬屠宰企業(yè)開展突擊檢查。僅2016—2017 年，共抽調執(zhí)法骨干200 余人次，先后對新鄉(xiāng)、安陽、駐馬店、平頂山、許昌等地36 家生豬屠宰企業(yè)開展了突擊監(jiān)督巡查，現場查獲注水行為3 起，發(fā)現并移交違法線索30 個。其中，在對淇縣某食品公司暗訪中，現場查獲注水生豬53 頭，抓獲注水人員4 人。

1.3 開展飛行檢查

自2017 年起，河南在全國率先探索實施了飛行檢查活動。以創(chuàng)新監(jiān)管方式、規(guī)范檢查行為、保障企業(yè)權益、優(yōu)化檢查程序為目標，僅2017—2018 年，省執(zhí)法總隊通過暗訪蹲守、走訪群眾等形式，先后對新鄉(xiāng)、許昌、駐馬店等地的7 家生豬屠宰企業(yè)開展了飛行檢查，共發(fā)現企業(yè)違法案件線索10 個，立案10 起，責令4 家企業(yè)停業(yè)整頓。

1.4 強化技術手段

在開展飛行檢查、暗訪巡查時，利用紅外線快速水分測定儀對豬肉水分進行快速測定，一旦發(fā)現豬肉水分含量偏高，立即擴大抽檢范圍和抽檢比例。監(jiān)督封樣后，送檢測機構進行確診檢測，一旦水分超標，將依法依規(guī)處置。2017 年，在省執(zhí)法總隊監(jiān)督抽檢的企業(yè)中，有3 家企業(yè)豬肉水分確診超標，全部移交當地立案查處。

1.5 組織集體約談

圍繞省級監(jiān)督巡查發(fā)現線索以及屠宰環(huán)節(jié)存在的突出問題，河南省畜牧局定期對各地畜牧獸醫(yī)主管部門進行集體約談，通報問題線索，研判風險隱患。僅2016 年，共對新鄉(xiāng)、周口、焦作等9 地的畜牧獸醫(yī)部門主管領導進行了集體約談，同時向當地政府進行問題通報，通過此種方式傳導壓力，強化部門風險意識。

1.6 暢通舉報渠道

河南制定了《河南省畜牧獸醫(yī)舉報制度和獎勵制度》，進一步鼓勵社會公眾參與監(jiān)督，規(guī)范舉報獎勵工作。在省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊設立舉報電話的基礎上，開通了河南省畜牧業(yè)信息網和河南省畜牧獸醫(yī)監(jiān)管服務網網絡舉報受理通道。2018—2019年，省級就接到群眾舉報線索33 起，全部進行了督查督辦并及時辦結。河南注重行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接，2021 年，省農業(yè)農村廳聯合省公安廳共同出臺了《關于加強農業(yè)綜合行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作的意見》。

1.7 實行黑名單管理

為推進屠宰行業(yè)誠信體系建設，河南省制定了《河南省畜牧企業(yè)黑名單管理制度》，將具有不良行為、嚴重違法違規(guī)企業(yè)列入黑名單，并向社會公布曝光，及時向媒體推送，懲戒不良企業(yè)，并實施重點監(jiān)管。僅2019 年，就將16 個屠宰違法企業(yè)和個人列入了黑名單，其中包括1 起對生豬注沙丁胺醇、注水案件。

1.8 啟用畜禽屠宰監(jiān)管平臺

自2017 年啟用畜禽屠宰管理系統(tǒng)，河南省將全省190 個生豬屠宰企業(yè)全部納入監(jiān)管平臺。該系統(tǒng)有效對接電子出證系統(tǒng)數據信息，并從屠宰場入場管理、檢驗檢疫、無害化處理、肉品品質檢驗合格證管理等方面進行了細化。企業(yè)和駐場官方獸醫(yī)根據各自職責和權限，對生豬入場查驗、檢疫申報、準宰管理、同步檢疫、無害化處理、出廠登記等環(huán)節(jié)進行操作管理，對企業(yè)實現了從入廠到出廠的全程實時管控。通過監(jiān)管平臺痕跡化管理，進一步提升了監(jiān)管工作效率，杜絕了部分違法行為，如生豬入場后，待宰靜養(yǎng)不足12h 的，系統(tǒng)無法申報檢疫，解決了待宰靜養(yǎng)落實難的問題；生豬從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)出證后，48h 內沒有達到目的地屠宰場的，將對運輸車輛進行鎖定，限制出證，從而形成有效的閉環(huán)監(jiān)管，有效杜絕違規(guī)出證、“洗豬”等違法違規(guī)行為。

2 存在問題

2.1 企業(yè)主體責任落實不到位

屠宰企業(yè)和從業(yè)人員普遍存在法律意識和質量安全意識不強，主體責任履行不到位現象。從近年飛行檢查、暗訪巡查等情況看，防疫條件不達標、清洗消毒不嚴格、待宰靜養(yǎng)制度不落實、肉品品質檢驗未開展、不按國家操作規(guī)程和技術要求屠宰生豬等問題不同程度存在，添加使用“瘦肉精”等違禁藥物、對生豬注水注膠、屠宰病死畜禽、私屠濫宰等違法行為時有發(fā)生。

2.2 監(jiān)管存在漏洞

一是監(jiān)管隊伍力量薄弱，執(zhí)法裝備尤其是執(zhí)法車輛欠缺，部分縣區(qū)僅有1 輛執(zhí)法車輛，嚴重制約著屠宰執(zhí)法監(jiān)督工作開展[1]。二是執(zhí)法人員業(yè)務素質不高。人員結構老齡化嚴重，業(yè)務能力和專業(yè)知識不足，執(zhí)法辦案技巧欠缺，存在不會辦案、不愿辦案、不敢辦案的現象。三是受農業(yè)綜合執(zhí)法機構改革影響大。各級農業(yè)執(zhí)法綜合機構成立后，河南省原有的三級四層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊伍被打亂，大部分屠宰執(zhí)法人員并未隨著職能一并劃轉至農業(yè)綜合執(zhí)法機構，導致現有屠宰執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱[2]。

2.3 法律法規(guī)不健全

畜禽屠宰法律法規(guī)體系不健全，畜禽屠宰有關標準交叉重疊、內容不一致、相互掣肘。當前畜禽屠宰法律法規(guī)框架下還存在監(jiān)管盲區(qū)，法律規(guī)定不明確、界定不清晰，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時面臨著執(zhí)法無據、執(zhí)法難等問題，如在處置畜禽產品藥殘超標、豬肉水分不合格、企業(yè)肉品品質檢驗尤其是實驗室檢驗內容不明確等方面均存在不同程度的困惑[3]，亟需進一步完善畜禽屠宰法律法規(guī)體系。

2.4 行刑銜接不暢

基層在執(zhí)法實踐中，發(fā)現涉刑的違法案件，在移交時存在難題。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，公安與農業(yè)農村等部門在證據認定方面不一致，證據沒有統(tǒng)一的格式要求，移交的具體條件和要求未形成共識，農業(yè)執(zhí)法部門固定的證據公安部門不一定認可，涉刑案件移交難度大，如生豬注水的證據移交、私屠濫宰的貨值認定等有關問題都存在不同程度的分歧。

3 對策建議

3.1 推動企業(yè)主體責任落實

建議多渠道、多方式推動企業(yè)主體責任落實，利用網絡、電視、廣播、報紙等媒體，采取發(fā)放告知書、簽訂承諾書、召開培訓班、集體宣誓、懸掛條幅、組織宣傳月等方式，積極宣傳畜禽屠宰法律法規(guī)、企業(yè)法定義務和違法犯罪典型案例，不斷提升屠宰從業(yè)人員依法生產經營和守法意識。

3.2 提升監(jiān)督執(zhí)法實效

一是可以通過督辦函、約談、誡勉談話、全省通報等方式推動畜禽監(jiān)管責任落實，推動地方建立政府負總責、部門依法監(jiān)管、企業(yè)主體責任、社會廣泛監(jiān)督的畜禽屠宰監(jiān)管責任體系。二是在強化日常監(jiān)管的基礎上，組織開展監(jiān)督檢查、暗訪巡查、飛行檢查等多種形式的執(zhí)法檢查活動，定期組織開展專項整治、集中治理等行動，集中時間和力量，打擊治理屠宰領域突出問題和風險隱患。三是加強監(jiān)督檢查結果運用。建議建立以黑名單管理為核心的獎懲聯動機制，對于違法的依法嚴厲打擊，采取重點管控、加大監(jiān)管頻次、限制行業(yè)準入等措施，對守法誠信、信用良好的優(yōu)先給予政策資金支持和項目傾斜[4]。四是探索建立質量抽檢、執(zhí)法辦案“檢打聯動”機制。在監(jiān)督檢查時，開展豬肉、豬肝、豬尿等質量抽檢活動，進行水分、抗生素殘留、“瘦肉精”等違禁藥物檢測檢驗，加強檢測結果運用，強化與執(zhí)法部門信息互通、線索通報，完善風險監(jiān)測為主、集中監(jiān)測為補充、監(jiān)督抽檢跟進的畜產品質量抽檢制度，切實為屠宰執(zhí)法監(jiān)督工作提供線索來源和技術保障。

3.3 完善法律法規(guī)

加快推進畜禽屠宰法律法規(guī)修訂進度，持續(xù)推動建立以法律為主、行政法規(guī)和地方法規(guī)為輔、部門規(guī)章、國家標準等為補充的畜禽屠宰法律法規(guī)體系。如進一步明確肉品品質檢驗尤其是實驗室檢驗具體內容、程序、檢驗方法，豬肉水分超標的具體處罰依據等[5]，加快建立包括生豬在內的畜禽屠宰質量管理規(guī)范等，有條件的地方可以探索畜禽屠宰地方立法。

3.4 強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接

加強農業(yè)行政執(zhí)法部門與公安、檢察院等司法部門間的溝通銜接，建立國家、省、市、縣等各層面農業(yè)農村部門與公安、檢察、市場監(jiān)管等部門聯席會議制度，針對基層執(zhí)法難題和分歧定期召開座談會、協商會和聯席會議[6]，探討解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，就執(zhí)法的難點和困惑、貨值的認定、證據的移交、涉刑的條件等問題聯合出臺制度性、規(guī)范性文件和意見等，以供基層執(zhí)法時參考借鑒。

3.5 強化技術手段

提升屠宰執(zhí)法裝備水平，有條件的地方可以配備紅外線水分快速測定儀、無人機等設施設備。加大對屠宰企業(yè)視頻監(jiān)控等配套項目支持，探索“互聯網+”監(jiān)管模式，建立屠宰企業(yè)視頻監(jiān)控平臺，有效整合企業(yè)、監(jiān)管部門視頻監(jiān)控信息，對轄區(qū)內屠宰企業(yè)進出場、待宰圈、無害化處理間等重點區(qū)域實行視頻覆蓋，做到實時遠程監(jiān)控[7]，有效遏制和杜絕收購屠宰病死生豬、待宰圈注水等違法行為。