城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度減貧機(jī)理與推進(jìn)路徑

成志剛，張亞男

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

隨著我國老齡化的加劇，原以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老保障功能弱化，難以滿足養(yǎng)老需求，老年人面臨更高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要深度推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保障制度改革。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已成為保障城鄉(xiāng)老年人生活的基本制度安排，對緩解我國城鄉(xiāng)老年人貧困趨勢具有重要意義。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，“除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，社會(huì)保障制度，特別是養(yǎng)老金制度在減少老年貧困、提高老年人生活水平方面發(fā)揮了重大作用”［1］。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局住戶收支與生活狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村貧困人口從2010 年末的1.7 億減少至2019 年末的551 萬（依據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)），累計(jì)減貧1.6 億，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從2010 年底的17.2%下降到2019 年底的0.6%。

二、我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)減貧機(jī)理

在我國，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民貧困的因素是多方面的，“不僅有經(jīng)濟(jì)因素，同時(shí)還有地域、年齡、受教育程度、健康、性別、婚姻等因素”［2］，國內(nèi)外研究貧困問題的學(xué)者對貧困的影響因素進(jìn)行了深入研究。同時(shí)，在“經(jīng)濟(jì)收入是影響城鄉(xiāng)居民貧困的第一要素這一點(diǎn)上達(dá)成了共識(shí)”［3］。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)主要包括低保、五保以及區(qū)域性的老年福利政策制度發(fā)揮著減少老年貧困作用，也是老年貧困群體主要的收入來源，然而這些都具有一定的局限性，受地方政策和項(xiàng)目資金等因素影響，使扶貧開展的效應(yīng)不一致，有些地方政策落實(shí)不到位，貧困戶的得不到及時(shí)的補(bǔ)貼，使得貧困問題在原有的計(jì)劃之內(nèi)貧困戶不能脫貧，有的甚至出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，并且這些制度不具有保險(xiǎn)的功能。而城鄉(xiāng)居保是以“個(gè)人儲(chǔ)蓄與國家責(zé)任相結(jié)合的一種社會(huì)福利制度”［4］，為實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障：一方面擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入來源，增加可支配收入；另一方面提高城鄉(xiāng)居民穩(wěn)定收入預(yù)期，改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，為老年脫貧“減壓”提供有利保障。而區(qū)域發(fā)展差異、城鄉(xiāng)二元化以及個(gè)體異質(zhì)性，中央和地方兩級(jí)財(cái)政體系從多方面“發(fā)力”開展城鄉(xiāng)居保工作，對參保居民的籌資繳費(fèi)和待遇給付給予不同的直接財(cái)政支持：從補(bǔ)貼方式上分為進(jìn)口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼；從區(qū)域看，政府對東部、中部及西部地區(qū)實(shí)行差別化財(cái)政補(bǔ)貼政策；從群體來看，分為一般群體和特殊群體，一般群體可以領(lǐng)取不得低于30 元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，特殊群體-高齡老人、城鄉(xiāng)低保人員、失獨(dú)家庭、被征地農(nóng)牧民等領(lǐng)取到與困難程度相匹配的補(bǔ)貼，為城鄉(xiāng)居民打造了一張全國城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政保障的“脈絡(luò)網(wǎng)”。

（一） 增加可支配收入

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)通常具有收入再分配功能，城鄉(xiāng)居保通過增加城鄉(xiāng)老人可支配收入，滿足老人“硬需求”，為老年居民需求提供經(jīng)濟(jì)保障。具體來說，城鄉(xiāng)老年居民的實(shí)際收入來源于老年人的勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、土地收入、子女補(bǔ)貼以及從政府財(cái)政轉(zhuǎn)移獲得的收入這五個(gè)方面。但是，人到了老年意味著消費(fèi)大于生產(chǎn)。根據(jù)生命周期理論分析，如果老年人在中青年沒有一定的積累，沒有轉(zhuǎn)移性支付或者來自子女、政府的支持，很容易導(dǎo)致老年貧困，老年的各種消費(fèi)也將變?yōu)榭照?。然而，對于現(xiàn)在的大部分城鄉(xiāng)老年居民來說，在青壯年積累的收入大多用于子女身上，幾乎沒有什么積蓄，甚至在年老階段還要把剩余的一點(diǎn)點(diǎn)積蓄分給子女共用，加上目前子女給與的支持有限以及農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化的趨勢，老年居民幾乎沒什么收入來源，但收入在作用于老年居民是否貧困中卻發(fā)揮關(guān)鍵作用。自2009 年我國城鄉(xiāng)居保因試點(diǎn)以來，由于城鄉(xiāng)居保的制度本質(zhì)設(shè)計(jì)中，不僅開設(shè)了具有收入在分配作用的社會(huì)統(tǒng)籌部分，還將政府補(bǔ)助看作城鄉(xiāng)住房保險(xiǎn)基金的兩大資本組成部分之一，對繳費(fèi)困難的參保人提供繳費(fèi)政策，降低了居民個(gè)人的出資比例，且由于城鄉(xiāng)居保制度提供的養(yǎng)老金由集體與政府部分構(gòu)成，政府部分對于城鄉(xiāng)居民來說完全是純收入部分，這部分占了養(yǎng)老金的一半以上。因此，年滿60 周歲（包含60 歲） 以上的、無固定職業(yè)無固定收入的城鄉(xiāng)居民在不需要繳納任何個(gè)人稅的條件下增添了一份收入來源，對參保人來講，最終獲得的養(yǎng)老金是可觀的，給老年居民生活一份生活保障，擔(dān)負(fù)了一些生活必要的開支，起到一定作用。我國已進(jìn)入新時(shí)代，但是“硬需求”依舊是我國的貧困群體的核心需求。因此，我國以居民的人均純收入作為區(qū)分居民是否脫貧。當(dāng)收入提高時(shí)，那些貧困線邊沿低收入貧困老年人口和家庭容易達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。因此，城鄉(xiāng)居保在一定程度上降低了貧困發(fā)生率。

隨著我國不懈努力地治理貧困，我國貧困人口實(shí)現(xiàn)了全面脫貧。改革開放初期的1981 年，按農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量（按當(dāng)年物價(jià)貧困標(biāo)準(zhǔn)為366 元/年·人），我國農(nóng)村貧困人口為77039 萬；2000 年，農(nóng)村貧困人口為46224 萬，農(nóng)村貧困人口減少4.3 億，相比改革開放初期，貧困人口規(guī)模大幅下降；到2008 年，我國農(nóng)村貧困人口為4007 萬；2009 年到2011 年，我國貧困人口分別為3597 萬、16567 萬、12238 萬，在此期間，因?yàn)樨毨?biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，我國貧困人口的規(guī)模大幅度上漲，同時(shí)，隨著我國2009年新農(nóng)保及2011 年城居保，2014 年城鄉(xiāng)居保制度的實(shí)施，2013 年精準(zhǔn)扶貧工作的開展及一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，我國減貧的成效越來越顯著，以每年1000 萬以上的貧困人口規(guī)模進(jìn)行遞減，而我國脫貧人口數(shù)在實(shí)行新貧困標(biāo)準(zhǔn)后實(shí)現(xiàn)了逐年遞減的趨勢?？傮w來看，我國貧困人口數(shù)逐漸下降，從2010 年末的近1.7 億人下降到2019 年末的551 萬人，貧困人口累積減少1.64 億，貧困發(fā)生率從 2010 年的17.2%下降至2019 年的0.6%，累計(jì)下降16.6%，減貧效果愈加明顯，2020 年實(shí)現(xiàn)全面脫貧。

（二） 提高收入預(yù)期

城鄉(xiāng)居保提高了參保人員在年輕階段的收入預(yù)期，減少未來養(yǎng)老的擔(dān)憂，滿足了跨期消費(fèi)需求。收入預(yù)期“體現(xiàn)了人們對未來收入增加的積極期望和預(yù)測”［5］，主要發(fā)揮了正向影響著當(dāng)期和未來的消費(fèi)水平和消費(fèi)意愿的作用，收入預(yù)期越高，城鄉(xiāng)居民的當(dāng)期消費(fèi)水平和消費(fèi)意愿就會(huì)越高。研究表明，收入水平、收入分配差距、不確定性和預(yù)防性儲(chǔ)蓄是影響城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的主要因素。其中收入決定了消費(fèi)的能力，“收入分配不均導(dǎo)致群體間的差距影響宏觀層面的平均消費(fèi)率，并通過微觀個(gè)體消費(fèi)下降趨勢的特點(diǎn)影響整體消費(fèi)率水平”［6］，而不確定性因素通過微觀層面影響個(gè)體對未來的預(yù)期效果來影響即期的消費(fèi)、投資和儲(chǔ)蓄。

我國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著收入渠道的增加，城鎮(zhèn)居民固定收入增長緩慢，但臨時(shí)收入變化較大，居民個(gè)人和家庭對收入預(yù)期有了更好的了解。

收入預(yù)期的提高對城鄉(xiāng)居民的發(fā)展帶來更多影響，城鄉(xiāng)居民在安排當(dāng)期和未來消費(fèi)需要和開支時(shí)，不僅以即期的收入為依據(jù)，也預(yù)計(jì)未來可能獲得的收入數(shù)量。但是，由于我國農(nóng)村居民收支預(yù)期不穩(wěn)定，老年人口對儲(chǔ)蓄產(chǎn)生顯著正向影響，絕大多數(shù)的中國農(nóng)村居民表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的“預(yù)防性儲(chǔ)蓄”動(dòng)機(jī)?！邦A(yù)防性儲(chǔ)蓄”效應(yīng)更加顯著，加上家庭醫(yī)療支出、孝敬長輩支出和購置房產(chǎn)降低儲(chǔ)蓄水平，家庭待機(jī)中心下移和居家養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，使居民缺乏穩(wěn)定的消費(fèi)預(yù)期，消費(fèi)潛力不能更好地釋放，城鄉(xiāng)居民生活需求得不到滿足，生活質(zhì)量無法提高。特別是無固定工作、無固定收入來源的城鄉(xiāng)居民，提高收入預(yù)期的途徑甚少，僅有的部分城鄉(xiāng)居民通過剩余資金的儲(chǔ)蓄應(yīng)對未來養(yǎng)老問題，但資金的缺少或不足使這些居民仍然存在未來養(yǎng)老擔(dān)憂，而城鄉(xiāng)居保的實(shí)施恰好滿足了居民的“得償所愿”。

弗里德曼的持續(xù)收入假說對增加收入預(yù)期能促進(jìn)消費(fèi)提供了合理的解釋：當(dāng)居民收入預(yù)期穩(wěn)定時(shí)，他們對未來的經(jīng)濟(jì)收入保持樂觀，并且為了在允許范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化效應(yīng)，城鄉(xiāng)居民會(huì)根據(jù)在未來可持續(xù)收入保障下作出提前消費(fèi)決策，提前消費(fèi)使居民購買更多的生活用品來滿足需要。除此之外，經(jīng)濟(jì)學(xué)中常運(yùn)用預(yù)算約束線分析收入是如何影響消費(fèi)者的行為：增加收入使預(yù)算約束線向外移動(dòng)，收入增加會(huì)增加消費(fèi)，也會(huì)給消費(fèi)者更多的商品選擇，商品購買的數(shù)量也會(huì)根據(jù)消費(fèi)者對商品的偏好產(chǎn)生變化，這就改變了消費(fèi)原有的結(jié)構(gòu)?！皬慕?jīng)濟(jì)因素的視角來看，結(jié)構(gòu)性貧困并不僅僅表現(xiàn)在收入層面，窮人的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也可能是影響貧困發(fā)生的重要方面”［9］。因此，收入預(yù)期的提高不僅提高了居民消費(fèi)能力，而且也改善城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)減輕貧困程度。

自2009 年城鄉(xiāng)居保實(shí)施以來，城鄉(xiāng)居保作為一種普惠型政策，將會(huì)為年滿60 周歲（包含60） 以上的城鄉(xiāng)居民提供一份穩(wěn)定且獲得性強(qiáng)的收入，且能按月提供城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金，滿足養(yǎng)老上的經(jīng)濟(jì)需求。同時(shí)，這使得所有參保的城鄉(xiāng)居民在青年階段就多擁有了一份收入預(yù)期，減少了參保人員在青年階段對未來養(yǎng)老的擔(dān)憂，參保人員在對未來擁有一份經(jīng)濟(jì)保障的前提下將會(huì)提高當(dāng)期的消費(fèi)水平，釋放消費(fèi)潛力，進(jìn)一步滿足居民青年階段的消費(fèi)需求。同時(shí)，當(dāng)老年階段所領(lǐng)取的養(yǎng)老金有所剩余的情況下，也可將領(lǐng)取的養(yǎng)老金作為儲(chǔ)蓄金增加財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)后期的養(yǎng)老基金的增值，再一次增加老年后期經(jīng)濟(jì)收入和收入預(yù)期，減少養(yǎng)老后顧之憂，使參保人員對未來收入持樂觀態(tài)度，減輕生活上的經(jīng)濟(jì)壓力，提高消費(fèi)水平和結(jié)構(gòu)，降低了貧困程度。因此，城鄉(xiāng)居保的實(shí)施，將會(huì)提高城鄉(xiāng)老年居民收入預(yù)期，刺激居民消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)老年居民對購買商品的渴望，轉(zhuǎn)變消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高居民生活質(zhì)量，減少居民貧困程度。然而，由于我國目前養(yǎng)老金待遇水平不高，繳費(fèi)補(bǔ)貼的不合理、居民對養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足等因素而導(dǎo)致繳費(fèi)檔次偏低等現(xiàn)象，使城鄉(xiāng)居民對于未來養(yǎng)老抱有些許期待的同時(shí)不能完全依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)解決養(yǎng)老問題，依然存在“儲(chǔ)蓄為大”的現(xiàn)狀。所以，提高養(yǎng)老金待遇水平是順利開展城鄉(xiāng)居保工作最基本的核心問題。

（三） 改善貧困居民生活質(zhì)量

實(shí)施城鄉(xiāng)居保，可以負(fù)擔(dān)部分老年人的健康醫(yī)療需求和被照顧的機(jī)會(huì)，提高貧困居民的生活質(zhì)量，防止老年人返貧的發(fā)生，減少老年人的生活負(fù)擔(dān)。老年群體是貧困發(fā)生率較高群體，老年意味著勞動(dòng)能力下降，收入減少，健康狀況下降，醫(yī)療開支增多。因此，經(jīng)濟(jì)對其老年階段發(fā)揮重要作用。由于我國現(xiàn)階段還是發(fā)展中國家，欠發(fā)達(dá)地區(qū)較多，大多數(shù)學(xué)者傾向于用客觀的物質(zhì)指標(biāo)來衡量城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量。因此，我國的生活質(zhì)量與物質(zhì)條件的改善密切相關(guān)。城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高表現(xiàn)在消費(fèi)支出與結(jié)構(gòu)、居住條件、城鄉(xiāng)居民家庭耐用消費(fèi)品、身心健康等方面的改善，受職業(yè)、年齡、家庭、性別等多種因素的影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，人口老齡化的不斷加速，城鄉(xiāng)教育投入不足、觀念落后等問題，使我國城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面享受不同的福利政策，一定程度抑制了生活質(zhì)量水平的提高，而這些現(xiàn)象的背后與我國的資源分配、區(qū)域發(fā)展以及政策偏向性相關(guān)聯(lián)，最終導(dǎo)致貧富差距拉大，“馬太效應(yīng)”凸顯，個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入不高且存在明顯偏差，不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)物質(zhì)水平的提高。

提高居民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，使居民擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是前提。我國城鄉(xiāng)居保具有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)，為所有沒有固定職業(yè)收入且年滿60 周歲的老年居民提供一份穩(wěn)定的可持續(xù)性的收入來源，能部分負(fù)擔(dān)起老年人健康醫(yī)療的需求和被照料的機(jī)會(huì)?！笆杖氩黄降取馕吨氐綄?dǎo)致其發(fā)生的過程。不同的不平等會(huì)互相作用，在一個(gè)人的一生中其影響和規(guī)模都會(huì)不斷變化。確定的是，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)不平等的政策需要的不僅僅是機(jī)械的收入轉(zhuǎn)移。可能需要解決歷史上形成的深層次的社會(huì)規(guī)范、政策和體制問題”。那么，老年階段的勞動(dòng)能力下降、收入來源減少很可能會(huì)導(dǎo)致老年人在不同領(lǐng)域、層面參與的機(jī)會(huì)喪失或地位的下降，包括在內(nèi)家庭地位的下降，在外社會(huì)活動(dòng)的參與，最終都影響老年人的生活質(zhì)量及生活滿意度。而城鄉(xiāng)居保具有有效的收入分配功能，實(shí)現(xiàn)了偏向老年群體的特殊資源公平配置，包括代內(nèi)再分配和代際再分配（老年參保者之間的收入傳遞和老年參保者與年輕參保者之間的收入傳遞），高、低收入階層的再分配，壽命長、壽命短人群之間的收入再分配，繳費(fèi)時(shí)間長、短人群的收入再分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的收入分配、個(gè)人自身生命周期之間的收入分配（即參保人的收入在青年和老年之間的分配） 六個(gè)方面，它的實(shí)現(xiàn)是“基金積累制下的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式”［8］。研究表明，充足的養(yǎng)老金不僅可以滿足日常健康支出，還可以有效提高老年人醫(yī)療服務(wù)的利用率；其二，養(yǎng)老金的增收效應(yīng)可能會(huì)減少甚至擺脫老年人對子女的經(jīng)濟(jì)依賴，與之對應(yīng)的，子女有可能提高對老年人的精神慰藉和支持，經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立和子女的精神關(guān)懷“能夠在極大程度上使老人獲得自尊和社會(huì)認(rèn)可度”［9］，“必然有利于老年人的家庭地位，有利于大幅提高老人的總體生活滿意度和幸福感”［10］；其三，雖然養(yǎng)老金對子女的經(jīng)濟(jì)支持有一定的擠出效應(yīng)，但總體而言，穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入在一定程度上改善了老年人的經(jīng)濟(jì)狀況，尤其是豐厚的養(yǎng)老金不僅可以提高老年人的生活物質(zhì)水平，還改善了老年人的生活條件，如盥洗之類的衛(wèi)生系統(tǒng)，極大地改善了老年人的物質(zhì)條件?？梢?，無論城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金有多少，都會(huì)影響到老年居民的家庭、健康、精神文化生活質(zhì)量，最終影響老人整體生活質(zhì)量。而城鄉(xiāng)居保對迫切解決養(yǎng)老問題的貧困地區(qū)來說，無疑是“雪中送炭”，其給與老年人一份生活保障，較高程度上減輕了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，極大地避免了因依賴其他家庭成員而產(chǎn)生的不平等關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了資源的合理利用，在一定程度上打破了“未備先老”的困境，提高了老年居民生活質(zhì)量。

三、提升城鄉(xiāng)居保制度減貧效果的推進(jìn)路徑

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口老齡化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，老年貧困問題備受國家重視，緩解養(yǎng)老返貧既是國民所需也緊跟國家政策方針。從以上對城鄉(xiāng)居保減貧機(jī)理分析，城鄉(xiāng)居保是以政府長期財(cái)政補(bǔ)貼為主，實(shí)現(xiàn)增加城鄉(xiāng)老年人收入為核心來減輕貧困狀況的社會(huì)保障政策。但是，由于我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老金總體水平不高，且繳費(fèi)低、待遇低、滿意度低、繳費(fèi)少，養(yǎng)老基金儲(chǔ)蓄貶值、投資單一且風(fēng)險(xiǎn)并存等問題，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)老年居民難以通過政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策獲得充足的公共養(yǎng)老資源以維持老年基本生活?！俺青l(xiāng)居民養(yǎng)老金雖然有助于減貧，但效果不明顯”［11］，本文通過上述分析，提出加大調(diào)整政府財(cái)政補(bǔ)貼的力度，強(qiáng)化制度“內(nèi)生動(dòng)力”；加大金融政策扶持力度，“滋生”外在參保能力，進(jìn)一步完善相關(guān)制度的銜接機(jī)制，激發(fā)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)潛力來加強(qiáng)城鄉(xiāng)居保的減貧效果，為老年脫貧之路提供長效保障機(jī)制。

（一） 加大調(diào)整政府財(cái)政補(bǔ)貼的力度，強(qiáng)化制度“內(nèi)生動(dòng)力”

政府財(cái)政補(bǔ)貼的力度直接影響城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金水平，為保證實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)，提高城鄉(xiāng)居保制度的減貧實(shí)施效果，應(yīng)根據(jù)我國中央和地方財(cái)政狀況，盡可能提高政府財(cái)政補(bǔ)貼力度。一方面，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)（主要是中央財(cái)政）。對年滿60 歲的老年人而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是其享受城鄉(xiāng)居保的全部待遇，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也就是其享受城鄉(xiāng)居保的待遇水平。盡管自城鄉(xiāng)居保制度實(shí)施以來，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高，但提高的幅度不大，且沒有穩(wěn)定的調(diào)待機(jī)制，為更好發(fā)揮城鄉(xiāng)居保預(yù)防返貧和脫貧攻堅(jiān)作用，應(yīng)盡快建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平調(diào)整增長機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)上漲指數(shù)變化、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，

對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行正常的、規(guī)范的調(diào)整，以更好地滿足城鄉(xiāng)老年居民的需求；另一方面，完善繳費(fèi)補(bǔ)貼方式（主要是地方財(cái)政）。繳費(fèi)補(bǔ)貼本來是一項(xiàng)激勵(lì)城鄉(xiāng)居民參保的措施，其使用得當(dāng)能吸引城鄉(xiāng)居民參保并選擇較高的投保檔次，應(yīng)秉持“多繳多補(bǔ)，長繳多補(bǔ)”的原則，但在制度實(shí)際運(yùn)行中，這一原則并沒有得到充分的體現(xiàn)，“多繳多補(bǔ)”只是體現(xiàn)在某個(gè)繳費(fèi)段（如800 元以下），一旦超過這一繳費(fèi)段則不能充分體現(xiàn)。同時(shí)，由于該制度實(shí)施時(shí)間不長，“長繳多補(bǔ)”的激勵(lì)效果并未明顯體現(xiàn)。為此，在地方財(cái)力允許的情況下，應(yīng)提高繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)不同的繳費(fèi)檔次，補(bǔ)貼方式由固定補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)楸嚷恃a(bǔ)貼。比例補(bǔ)貼制度不同，除了支付等級(jí)的差距外，還具有自動(dòng)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼水平的功能，因比率補(bǔ)貼制在拉大不同繳費(fèi)檔次之間差距的同時(shí)，又具備自動(dòng)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼水平的功能，因此可以更好地調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參保積極性，激勵(lì)其選擇較高繳費(fèi)檔次參保，獲得更多的養(yǎng)老金收益，提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平以促進(jìn)其減貧效果，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度?；尽⒖沙掷m(xù)的目標(biāo)。

（二） 加大金融政策扶持力度，增生外在參保能力

2015 年2 月民政部提出：“支持金融機(jī)構(gòu)加快金融產(chǎn)品與服務(wù)方式的創(chuàng)新，推進(jìn)實(shí)施健康與養(yǎng)老服務(wù)工程”，針對我國城鄉(xiāng)居民參保的減貧實(shí)際情況，參保率高，而參保質(zhì)量較低，還存在無力參保的情況，為此，一方面為城鄉(xiāng)居民提供更優(yōu)惠的金融政策。政府應(yīng)加大政策支持和引導(dǎo)力度，提高金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新水平，諸如創(chuàng)設(shè)助保貸款、住房反向抵押貸款等，助保貸款是政府為無法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的失業(yè)人員、以個(gè)人身份不能繳納保險(xiǎn)費(fèi)的城鄉(xiāng)居民等群體，通過政府擔(dān)保，銀行為他們提供低息甚至無息的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)貸款，并在性金融、小額貸款、商業(yè)金融和合作金融等領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政優(yōu)惠。

助保貸款是對無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的失業(yè)人員、以個(gè)人身份參保無力繳費(fèi)的城鄉(xiāng)居民等困難群體，由政府擔(dān)保，銀行對其提供低息乃至免息繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)貸款，并在政策性金融、小額貸款、商業(yè)金融到合作金融這幾個(gè)方面去實(shí)現(xiàn)金融優(yōu)惠。例如，設(shè)立普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金，用于企業(yè)擔(dān)保貸款貼息、農(nóng)業(yè)貸款增量激勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)收費(fèi)定向補(bǔ)貼等，通過金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶、小企業(yè)、小微企業(yè)、個(gè)體工商戶發(fā)放小額貸款利息取得的收入，免征增值稅等，減輕居民經(jīng)濟(jì)及參保壓力，進(jìn)而提高居民參保能力。助保貸款是銀行跟政府合作的一項(xiàng)貸款產(chǎn)品，因?yàn)橛姓鲹?dān)保，銀行大可放心貸款，而有銀行出資，政府可減輕當(dāng)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，對參保人而言，貸款參?？雌饋硎恰敖桢X參?！保矍昂孟裾疾坏健氨阋恕?，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)還需還貸。然而，通過參保城鄉(xiāng)居民不僅不需承擔(dān)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)支出的壓力，還能獲得政府的相應(yīng)補(bǔ)貼、集體（社區(qū)） 的補(bǔ)助，并能從基金投資收益中獲益，隨著將來養(yǎng)老金待遇水平的提高，城鄉(xiāng)居民將會(huì)切實(shí)感受到助保貸款這一惠民政策對其生活的改變，促使居民選擇更高繳費(fèi)檔次，有利于減貧效果的遞進(jìn)。

另一方面利用好中央和地方的各類優(yōu)惠扶持政策，“盤活”居民剩余勞動(dòng)時(shí)間與閑置資產(chǎn)來制定合理的中長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，農(nóng)村居民大量的時(shí)間被閑置出來，在農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移后，農(nóng)民也可以大規(guī)模“盤活”剩余勞動(dòng)時(shí)間廣泛兼業(yè)，通過結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、充分利用產(chǎn)業(yè)幫扶來促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高其收入水平。如提高產(chǎn)品附加值，開展休閑旅游和民宿，發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老、加快特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)等兼業(yè)活動(dòng)，通過做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，利用線上線下相結(jié)合的“電商特產(chǎn)專區(qū)”，進(jìn)行產(chǎn)品銷售，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度，帶動(dòng)農(nóng)民增收，而政府在農(nóng)村集體建設(shè)用地、承包地、宅基地方面賦予農(nóng)村居民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，“盤活”閑置的資產(chǎn)，改變農(nóng)村居民的選擇空間而不是為農(nóng)民安排命運(yùn)。

（三） 進(jìn)一步完善相關(guān)制度的銜接機(jī)制，激發(fā)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)潛力

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接主要是指城鄉(xiāng)居保制度與城職保制度的銜接，以及城鄉(xiāng)居保制度與其他相關(guān)制度的銜接。制度的銜接有利于城鄉(xiāng)居民資源分配的公平、合理，有利于貧困群體獲取更多的資源。2014 年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部都印發(fā)了關(guān)于《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》的通知，但在現(xiàn)實(shí)中，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在銜接機(jī)制上仍存在不均衡銜接（“城職?！迸c“城鄉(xiāng)居保”之間）、不合理折算（“城鄉(xiāng)居?！迸c“城職?！敝g）、不規(guī)范操作（制度銜接及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額轉(zhuǎn)移的折算比例）、整體性失衡問題。完善城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制，是進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，是促使城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平、合理的必然要求。

一方面，修改原有的銜接辦法和經(jīng)辦規(guī)程，盡快出臺(tái)新的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法》及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接經(jīng)辦規(guī)程》。對城鄉(xiāng)居保、城職保在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)際之間的轉(zhuǎn)移續(xù)接進(jìn)行更加明確的規(guī)定，確保城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的順暢，特別是就養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的異地接續(xù)作出明確規(guī)定，對城鄉(xiāng)民保與城職保及城鄉(xiāng)低保制度的銜接辦法進(jìn)一步細(xì)化，并制定具體的操作規(guī)程。

另一方面，改善繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額的折算標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在地區(qū)之間，甚至同一區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移持續(xù)還沒有統(tǒng)一的銜接標(biāo)準(zhǔn)，主要是繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額的折算標(biāo)準(zhǔn)。雖然有的省份出臺(tái)了城鄉(xiāng)居保銜接和轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)，如有的省份規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移到異地時(shí)，個(gè)人賬戶資金可以全額轉(zhuǎn)；而有的則規(guī)定個(gè)人賬戶資金只能轉(zhuǎn)出80%，有20%要作為管理費(fèi)用等，這種銜接標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)并不一定科學(xué)，同時(shí)，也沒有相關(guān)的依據(jù)可循。根據(jù)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)入城職保，個(gè)人賬戶存款全部轉(zhuǎn)入城職保個(gè)人賬戶，但繳費(fèi)年限不合并計(jì)算也不折算，無疑損害了參保人的權(quán)益；由城職保轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)居保，盡管繳費(fèi)年限的折算較簡單，但繳費(fèi)金額的折算不僅涉及個(gè)人賬戶還涉及統(tǒng)籌賬戶基金，如不考慮統(tǒng)籌賬戶基金的折算，事實(shí)上又是損害參保職工的利益。關(guān)于城鄉(xiāng)居保向城職保繳費(fèi)年限折算和城職保向城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌賬戶資金的基金折算，其核心是城鄉(xiāng)居保和城職保的銜接，并采用分段式的折算方法，預(yù)算出同一區(qū)域和不同區(qū)域之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接轉(zhuǎn)移的折算標(biāo)準(zhǔn)或折算比例。