數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移的機制分析
——以北京市“接訴即辦”改革為例

李忠漢

一、引言

2014年習(xí)近平明確指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機制?！盵1]黨的十九大和黨的十九屆三中、四中、五中全會皆強調(diào)，推動社會治理重心向基層下移①。2021年7月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，再次聚焦基層治理，強調(diào)治理重心向基層下移是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。[2]因此，在我國社會治理創(chuàng)新實踐中，推動治理重心下移已經(jīng)成為一項重要的議題并進入政府的改革議程中。

在我國城市行政體系中，“基層”主要是指街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)。治理重心是指“在具有一定縱向規(guī)模的組織體系中，管理的主要資源和權(quán)責(zé)所集中的位置和層面?！盵3]也就是說，在政府縱向治理結(jié)構(gòu)中，將權(quán)力、職責(zé)等主要資源配置在某一層級，并且此層級治理效能的發(fā)揮對于維系整個科層體制的運轉(zhuǎn)具有關(guān)鍵性的作用，那么，該層級就是所謂的治理重心。推動治理重心向基層下移具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，夯實了國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，強化了基層政權(quán)建設(shè)。在國家治理體系結(jié)構(gòu)中，基層是根基，具有雙重角色，既是貫徹和落實黨中央決策部署的“末端”，也是聯(lián)系人民群眾和管理社會的“前臺”。構(gòu)建以基層為重心的社會治理體系，既有利于強化基層政權(quán)建設(shè)和維護社會穩(wěn)定，也關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的根基和水平。第二，降低了社會治理成本，強化了社會治理效能?；鶎又泵婷癖?，在社會治理上具有“短通路”的便捷性和高效性。并且，大量的公共服務(wù)供給、社會矛盾化解以及滿足人民群眾對美好生活的向往，也應(yīng)該通過基層政府來完成。因為從經(jīng)濟理性的角度考慮，如果大量的基層治理任務(wù)和社會問題都要上交，那勢必會導(dǎo)致體制內(nèi)耗，增加運行成本。因此，驅(qū)動治理重心下移，對社會治理具有“降耗、提質(zhì)、增效”的作用。第三，增強了基層治理的韌性，提高了社會治理的適應(yīng)性。在風(fēng)險社會來臨和突發(fā)事件多發(fā)的今天，只有強化基層的治理重心地位，確?；鶎泳哂锌焖俜磻?yīng)和處置能力，才能有效應(yīng)對和化解風(fēng)險，提升社會治理的韌性和適應(yīng)性。無論是當(dāng)初抗擊突如其來的新冠肺炎疫情，還是今天疫情防控常態(tài)化，基層作為疫情防控的一線，均發(fā)揮了不可替代的作用。這再次證明了構(gòu)建以基層為重心的治理體制對提升基層治理韌性和適應(yīng)性具有關(guān)鍵性的作用。

二、治理重心下移面臨的困境

在實踐中，如何有效驅(qū)動治理重心向基層下移，是困擾我國社會治理的一大難題和挑戰(zhàn)。從歷史上來看，自單位制解體以來，在我國城市“兩級政府、三級管理、四級落實”的管理體制構(gòu)建過程中，貫穿的一條主線就是權(quán)力下放、重心下移。[4]但是，時至今日，這一長期持續(xù)的改革同預(yù)期目標(biāo)仍有很大差距。實際上，基層處于三重關(guān)系的交匯點上(圖1)，即AGB軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為基層政府與上級政府之間的縱向?qū)蛹夑P(guān)系、CBC’軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為屬地管理主體與上級政府職能部門派出機構(gòu)之間的“條塊”關(guān)系、DBD’軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為行政體系的尾端與社區(qū)自組織之間的行政與自治的關(guān)系。然而，現(xiàn)實中的治理重心下移問題并沒有得到很好的解決，其主要原因是存在著“三重結(jié)構(gòu)性關(guān)系梗阻?！盵5]

圖1 治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”

首先，政府縱向?qū)蛹夐g的“職責(zé)同構(gòu)”關(guān)系導(dǎo)致治理重心很難移得出。有學(xué)者將我國縱向政府間的關(guān)系形象地描述為“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級的政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機構(gòu)設(shè)置上也表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”[6]。這種層級關(guān)系雖然有利于自上而下的全局性掌控，但各層級政府和上下級職能部門之間在權(quán)限和職責(zé)上缺乏明確的劃分。因此，相較于權(quán)力和資源，上級政府更愿意將責(zé)任與事務(wù)攤派給下級，如此層層傳遞，基層政府就不得不承擔(dān)大量的事務(wù)，卻缺乏完成任務(wù)的相應(yīng)權(quán)能。

其次，“條塊”分割導(dǎo)致下沉資源難以有效運用?！霸诂F(xiàn)行城市管理體制下，街道缺少明確的法律授權(quán)，基層政府對街道的行政授權(quán)有限，街道不擁有綜合執(zhí)法權(quán)，對區(qū)職能部門派出機構(gòu)履行職責(zé)的情況不具有考核評價權(quán)，其職責(zé)和職權(quán)配置高度不對稱?！盵7]正因如此，城市基層治理普遍存在著“條塊”分割、“條塊”沖突、管理縫隙擴大等基層治理“碎片化”問題。由于“條塊”關(guān)系的分割甚至沖突，這些下移的資源和力量往往無法得到有效應(yīng)用，沒有發(fā)揮應(yīng)有的治理效能。

最后，“強國家—弱社會”關(guān)系格局導(dǎo)致了“行政有效、治理無效”的難題。當(dāng)前，我國城市治理普遍呈現(xiàn)“強國家—弱社會”的關(guān)系格局，一方面，社區(qū)“行政化”較為普遍；另一方面，基層自主性治理缺失。有學(xué)者將之稱為“行政有效、治理無效”，[8]在“強國家—弱社會”關(guān)系格局下，簡單地向基層下沉資源，推動治理重心下移，會引發(fā)兩種狀況：一是政府干預(yù)的范圍不斷擴張并強化人們對政府的依賴；二是社會自治能力的進一步萎縮。無論哪種狀況，都在很大程度上加劇了“行政有效、治理無效”的程度，那么，治理重心向基層下移也就缺少穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

城市治理重心下移的難題已經(jīng)引起學(xué)界的諸多關(guān)注，并形成了一系列的研究成果。基于對相關(guān)文獻的搜集、整理和分析，本文發(fā)現(xiàn)這些研究成果主要包括三個方面：一是將治理重心下移簡單地等同于向基層“放權(quán)、送物、派人”，這是治理重心下移研究中資源強化型的解釋視角和分析路徑。長期以來，這種思維在我國社會治理重心下移改革中占主導(dǎo)地位，這種改革思維在某種程度上忽視了體制性因素對治理重心下移的制約性作用，預(yù)期效果并不明顯，治理重心下移問題并沒有得到真正解決。二是強調(diào)推動治理重心下移必須構(gòu)建高效協(xié)同的基層治理體制機制，這是治理重心下移研究中體制性強化的解釋視角和分析路徑。該視角雖然從不同層面對體制性因素之于治理重心下移的制約作用進行了深入研究，但缺少系統(tǒng)性和整體性的分析框架，呈現(xiàn)出碎片化的特征。三是強調(diào)數(shù)字治理對治理重心下移的驅(qū)動作用，這是治理重心下移研究中技術(shù)性強化的解釋視角和分析路徑。該視角聚焦于數(shù)字技術(shù)如何優(yōu)化治理流程和提升基層治理能力，但對數(shù)字技術(shù)給科層制帶來的影響和科層制對數(shù)字技術(shù)的制約還缺乏深度的分析。因此，這種分析視角是一種單向度的技術(shù)賦能邏輯。上述研究成果為本文深化治理重心下移研究提供了良好的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。但由于各分析視角存在的局限性，本文認(rèn)為應(yīng)采取一種綜合性的分析視角，即“技術(shù)+機制+資源”的分析邏輯。當(dāng)今時代，以數(shù)字技術(shù)為代表的科技革命，正在深刻地改變著政府治理的基本邏輯，數(shù)字政府、政府?dāng)?shù)字治理是當(dāng)前政府改革的基本趨勢和必然選擇。在此背景下，推動治理重心向基層下移作為推進國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，無論在理論研究上還是在改革實踐中，都必須擁抱和利用數(shù)字治理技術(shù)。因此，數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移是當(dāng)前我國基層治理改革的一項重要課題。對這一課題的研究應(yīng)突破簡單的技術(shù)賦能邏輯，深入到數(shù)字技術(shù)給政府科層體制帶來的治理機制的變革與創(chuàng)新上。從根本上來講，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動治理重心下移是一個數(shù)字技術(shù)賦能科層治理與科層規(guī)約數(shù)字技術(shù)的雙向互動與調(diào)適的過程，關(guān)鍵是在相互調(diào)適中形成新的有效的治理機制與結(jié)構(gòu)。如此，才能推動治理資源向基層下沉并發(fā)揮切實的功效，使治理重心真正在基層落地生效，有效提升治理效能，此即本文采取的“數(shù)字驅(qū)動+機制變革+資源下沉”的綜合分析視角。其中，機制變革是連接數(shù)字技術(shù)與下沉資源的中介，在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動治理重心下移中起著關(guān)鍵性作用。因此，本文將聚焦數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移的三重機制，并結(jié)合北京市“接訴即辦”改革進行深入分析。

三、北京市的“接訴即辦”改革

伴隨著數(shù)字時代的來臨，數(shù)字治理已然成為我國政府治理改革的顯著趨勢。從地方先行探索到國家整體推進，數(shù)字治理革命已在政府治理領(lǐng)域悄然開啟?！皵?shù)字治理+”成為破解政府治理難題、提高政府治理效能的有效策略。其中，“數(shù)字治理+”治理重心下移是當(dāng)前我國基層治理改革的一項重要議題。在這方面，北京市的“接訴即辦”改革先行探索并取得了顯著的成效。

“接訴即辦”改革是北京大都市治理現(xiàn)代化的數(shù)字化階段，是一個典型的數(shù)字治理案例，其在破解超大都市基層治理難題、推動治理重心下移、構(gòu)建數(shù)字化政府等方面取得的成功經(jīng)驗，引起了社會的廣泛關(guān)注?！敖釉V即辦”最早可以追溯至2000年“北京市政府便民服務(wù)中心”，該中心以12345政府熱線為依托，為市民提供便捷服務(wù)。2007年在擴展12345熱線功能和服務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，成立了“北京市非緊急救助服務(wù)中心”，這是一個集電話通信、網(wǎng)絡(luò)和無線通信于一體的、接聽市民來電、提供咨詢、受理問題、訴求和建議的城市綜合信息服務(wù)平臺。2014年，北京市12345熱線調(diào)度功能從市級向各區(qū)下放，由區(qū)分中心負(fù)責(zé)接收和調(diào)度12345熱線統(tǒng)一分派的訴求件。2017年，北京市城市管理委員會網(wǎng)格管理中心在各區(qū)成立分中心，并與12345熱線協(xié)同處理案件。2018年北京市基層社會治理改革聚焦“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，發(fā)力點是重塑快速的“條塊”協(xié)同治理機制，即“吹哨報到”機制。2019年，北京市基層治理改革將注意力轉(zhuǎn)向“吹哨報到”機制能夠真正解決實際的問題上，于是推動“街鄉(xiāng)吹哨”向“群眾吹哨”延伸，推動“吹哨報到”向“接訴即辦”深化，設(shè)立統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺(110、119、120、122等緊急服務(wù)熱線以外的政務(wù)服務(wù)熱線歸并至12345市民服務(wù)熱線)，整合全市各領(lǐng)域、各區(qū)政務(wù)熱線64條，實現(xiàn)一條熱線聽訴求，全年365天、7×24小時快速受理群眾來電。從2019年1月1日起，12345市民服務(wù)熱線正式啟動“接訴即辦”機制。2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》出臺，將工作實踐中行之有效、群眾滿意的經(jīng)驗，上升為法律規(guī)定，標(biāo)志著接訴即辦步入法治化軌道。2021年11月，北京市委深改委第二十三次會議通過了《關(guān)于推動主動治理未訴先辦的指導(dǎo)意見》，全面加強主動治理、源頭治理，推動“接訴即辦”改革向主動治理、未訴先辦深化。

北京市“接訴即辦”改革通過數(shù)據(jù)來集成民眾訴求和社會問題，形成了運用數(shù)字化技術(shù)來統(tǒng)一接單、派單、處理、考評、主動治理的數(shù)字治理流程和運行機制(圖2)。

圖2 北京市接訴即辦中數(shù)字治理流程和運行機制

A環(huán)節(jié)：通過數(shù)據(jù)來系統(tǒng)化集成和匯聚民眾訴求和社會問題，其主要工具有12345市民熱線和“12345網(wǎng)絡(luò)平臺”，后者是包括“北京12345微信小程序”、人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”、政務(wù)微博、“北京通”APP等17個渠道在內(nèi)的接訴即辦網(wǎng)上平臺。

B環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的立即派單，12345信息平臺區(qū)對市民訴求實行差異化管理，建立接訴即辦職責(zé)目錄，實行動態(tài)調(diào)整更新；對于咨詢類訴求，能夠即時答復(fù)的，即時答復(fù)，不能即時答復(fù)的，派單至承辦單位答復(fù)；對于求助、投訴、舉報、建議類訴求，直接派單至承辦單位。在派單時，實現(xiàn)首接負(fù)責(zé)制，接到派單的單位不得推諉。

C環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的迅速辦理，對權(quán)責(zé)明確、管轄權(quán)屬清晰的市民訴求，直接派單至區(qū)局委辦、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層單位快速響應(yīng)解決，區(qū)委、政府負(fù)責(zé)跟進工單的督辦與考核；對于跨地區(qū)、跨部門的事項，則由屬地管理責(zé)任主體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌相關(guān)部門和企業(yè)進行處置。

D環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)面向所有責(zé)任主體的全方位考核評價體系，將訴求回應(yīng)率、問題解決率和群眾滿意率作為核心指標(biāo)，將“接訴即辦”工作納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部的日常考核，并將考核結(jié)果作為分析研判和動議干部的重要參考。同時，對群眾訴求辦理不作為、慢作為、假作為的現(xiàn)象進行執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

E環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的主動治理，通過大數(shù)據(jù)匯聚分析，對市民來電高頻和共性的問題，開展重點領(lǐng)域和區(qū)域治理，全面加強主動治理、源頭治理，推動“接訴即辦”改革向主動治理、未訴先辦深化。

北京市“接訴即辦”改革是一個典型的數(shù)字治理案例。在頂層設(shè)計上，依循數(shù)字范式，將“對數(shù)據(jù)的治理”作為數(shù)字政府建設(shè)的主要內(nèi)容；在技術(shù)基礎(chǔ)上，運用數(shù)字技術(shù)并將之嵌入治理結(jié)構(gòu)，以重塑和優(yōu)化政府治理流程；在業(yè)務(wù)架構(gòu)上，利用數(shù)字技術(shù)連接政府系統(tǒng)內(nèi)部與外部，打造政務(wù)處理的平臺化模式。本文以北京市“接訴即辦”改革為案例，探析數(shù)字治理在疏通上述三重結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”，進而有效驅(qū)動治理重心下移中的改革成效和實現(xiàn)機制。

四、數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移的三重機制

“接訴即辦”改革將基層作為治理的基本單元，在推動治理重心下移、權(quán)力下放和力量下沉上取得了顯著的成效。2019年1月1日至2021年11月30日，“共受理群眾來電反映3134萬件，派單辦理1301萬件，訴求解決率從53%提升到89%，滿意率從65%提升到92%?！盵9]大數(shù)據(jù)檢索表明，市民來電訴求和反映的問題大多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的職責(zé)范圍，并在基層就得到了有效的化解。在數(shù)字治理驅(qū)動下，社會治理重心明顯向基層下移，基層治理能力顯著提升。隨著改革的不斷深入，“看得見的管不了，管得了的看不見”“腰來腿不來，腿來腰不來”等治理重心明顯偏高的狀況得到了顯著的改變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)有力統(tǒng)籌、條塊高效協(xié)同、社會資源有效整合、以基層為重心的治理格局逐漸形成。在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字治理有效驅(qū)動治理重心向基層下移，主要是憑借三種機制實現(xiàn)的，即數(shù)字治理驅(qū)動下的縱向整合機制、橫向整合機制和內(nèi)外整合機制(圖3)。這三種機制事實上成為數(shù)字治理有效驅(qū)動治理重心下移的基本路徑。

圖3 北京市“接訴即辦”中數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移的主要機制

(一)數(shù)字治理驅(qū)動下的縱向整合機制：壓縮“中間管理層級”確保重心移得出

作為政府治理的基本組織形式，科層制是一個具有嚴(yán)格“命令—服從”關(guān)系并由若干層級構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)。在科層制下，政府回應(yīng)社會就是沿著層級關(guān)系進行信息的上傳下達(dá)和政策的制定與執(zhí)行。由于職責(zé)同構(gòu)的制度安排，我國政府縱向?qū)蛹夐g的職責(zé)和邊界相對模糊，信息在上傳下達(dá)過程中的非對稱性和滯后性，再加上科層制自身固有的權(quán)力和資源向上吸附的特性，往往使得職責(zé)與任務(wù)下移到了基層，權(quán)力和資源則難以下移，治理重心偏高。這就在縱向?qū)蛹夑P(guān)系上形成了重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”。

在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字技術(shù)與政府治理的融合，為突破這種“關(guān)系梗阻”創(chuàng)造了條件。一是縱向工單直派機制。在數(shù)字治理整個流程中，派單環(huán)節(jié)的突出特點是精準(zhǔn)“靶向鎖定”承辦單位，管轄權(quán)責(zé)明確的訴求，直派鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等承辦單位，要立即響應(yīng)解決，區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)督辦；跨地區(qū)、跨部門的訴求，則由屬地責(zé)任主體進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在某種意義上，回應(yīng)民眾訴求的工單直派跨越了“中間管理層級”，打破了官僚體制的僵化和低效，增加了政府組織結(jié)構(gòu)的彈性。正如一位北京市基層官員所說：“老北京”們都熟悉，12345熱線原來就有，以前叫非緊急救助服務(wù)熱線，處理流程長，由市到區(qū)，由區(qū)到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后到社區(qū)村。等一個回復(fù)，有時需要15個工作日。隨著2019年北京市實施“接訴即辦”改革，這種情況發(fā)生了重大變化。民眾憑借“一條熱線”，其訴求就會得到快速回應(yīng)和解決。隨著改革的不斷深入，“北京市日漸形成共識：接，是義不容辭的態(tài)度和職責(zé)；訴，是人民群眾的期盼與需求；即，是聞風(fēng)而動的作風(fēng)和理念；辦，是扎扎實實的作為與擔(dān)當(dāng)。以‘即’為例，這涉及接訴即辦整個流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——派單，精準(zhǔn)‘靶向鎖定’承辦單位，從而提高辦理效率?！盵10]二是12345市民服務(wù)熱線構(gòu)建了“信息發(fā)現(xiàn)機制、信息下達(dá)機制、信息上傳機制、壓力感知機制，在四個機制同時發(fā)揮作用的情況下，政府對市民訴求實現(xiàn)了近乎‘全響應(yīng)’的回應(yīng)效果，有效地破解了信息不對稱的難題。”[11]這意味著，數(shù)字治理能夠有效打破層級間因職責(zé)模糊而形成的“壁壘”，有利于權(quán)力和資源向基層下移?？梢?，在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用能夠在實際的政府運作過程中壓縮縱向政府間的層級，從而對政府縱向間的層級職責(zé)關(guān)系起到整合作用，由此形成了突破政府層級間結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”的縱向整合機制(圖3中的AB軸)。這種縱向整合機制實際上改變了科層制的實際運作形態(tài)，使得政府組織更趨扁平化和彈性化，為治理重心能夠移得出創(chuàng)造了條件。

(二)數(shù)字治理驅(qū)動下的橫向整合機制：“條塊”高效協(xié)同確保重心接得住

推動治理重心向基層下移的關(guān)鍵是，不僅要將權(quán)力下放、資源下沉，即我們通常所說的向基層“放權(quán)、送物、派人”，而且還要讓這些下沉的資源能夠在基層治理中有效地發(fā)揮治理效能。也就是說，治理重心不僅要確保移得出，而且還要保證基層能夠接得住。在我國城市基層治理中，無論是對社會的治理，還是公共服務(wù)的供給，抑或是承接下移的權(quán)力和資源，都是按照“條塊”關(guān)系來進行配置和運作的?！皸l塊”關(guān)系是我國基層治理的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系之一。因此，有效地運用下沉的資源，推動治理重心在基層落地，還要協(xié)調(diào)好“線條”部門與屬地主體間的關(guān)系。然而，長期以來，在我國城市基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)長期面臨著“責(zé)大權(quán)小”“條塊”分割、協(xié)同不力的難題，由此導(dǎo)致了治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”。

北京市“接訴即辦”改革通過數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新條塊協(xié)同機制，對“條專塊統(tǒng)”的政策設(shè)計在具體實踐中發(fā)揮切實的功效，進行了有益的探索并取得了顯著的成效。首先，通過數(shù)據(jù)集成民眾訴求和社會問題，為“條塊”協(xié)同提供治理行動的來源。12345政務(wù)熱線系統(tǒng)起到收集并掌握民意、透視和診斷社會問題、輔助政府決策等作用，通過快速直派系統(tǒng)，按照管轄權(quán)屬和職能職責(zé)，將訴求直派或雙派至街鄉(xiāng)和部門，從而為街道統(tǒng)籌“線條”部門提供了明確的問題導(dǎo)向和動力。其次，充分利用政務(wù)熱線“信息反饋即時性、信息溝通便捷性、公共服務(wù)人性化和問題解決有效性等方面的作用?！盵12]。由此，形成了數(shù)字治理驅(qū)動下的橫向整合機制(圖3中的BC軸)。以接訴即辦的考評環(huán)節(jié)為例，“依托政務(wù)熱線來電和政府回訪工單，上級政府得以對各部門實施量化考核。同時，信息技術(shù)也協(xié)助政府在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次建立信息中心和整合部門間數(shù)據(jù)資源，為政府智能化治理社會和精確量化考核助力。更重要的是，來電訴求的量化排名與績效考核緊密掛鉤，能夠有效地激勵基層政府更好地回應(yīng)民眾?！盵12]可見，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，使其具有了強化“條塊”整合與協(xié)同的作用。顯然，這是以前考核工作所不具有的。

這種縱向整合機制“使擁有執(zhí)法權(quán)和專業(yè)能力的條線部門從向?qū)俚叵屡扇蝿?wù)、監(jiān)督檢查、評估問責(zé)的上峰角色轉(zhuǎn)換成參與基層協(xié)同治理、服務(wù)于民眾、有效處理問題的有生力量”[13]，既是“條塊”協(xié)同治理的創(chuàng)新，也是科層結(jié)構(gòu)更加具有彈性和適應(yīng)性的表現(xiàn)。

(三)數(shù)字治理驅(qū)動下的內(nèi)外整合機制：國家與社會良性互動確保重心落得穩(wěn)

在我國，基層具有國家與社會雙重意義。一方面，基層是國家治理體系的基礎(chǔ)部分，代表著黨和政府的形象；另一方面，基層又是政府服務(wù)民眾和管理社會的前臺，直接面對社會。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會的獨立性和自主性不斷增強，成為重要的治理力量。因此，在我國基層治理中，國家與社會間的關(guān)系也是影響基層治理和推進治理重心向基層下移的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系。推進治理重心向基層下移除了在縱向上承接政府自身下沉的資源和橫向上整合“條塊”的關(guān)系，還要在內(nèi)外關(guān)系上注重對社會資源的吸納和對社會自治力量的發(fā)掘。

北京市“接訴即辦”從基層社會治理的現(xiàn)狀出發(fā)有針對性地采取對策，積極推進社會整合策略。其中，數(shù)字治理技術(shù)在問題識別、分析研判、決策輔助和社會治理上發(fā)揮了極其重要的作用。具體而言，北京市“接訴即辦”改革“依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等科技手段，構(gòu)建全市統(tǒng)一的民意訴求數(shù)據(jù)庫，建立以訴求量分析、類別分析、考核排名、城市問題臺帳為主要內(nèi)容的大數(shù)據(jù)決策分析平臺?！盵9]根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺發(fā)布的分析報告：在市民的來電投訴中，物業(yè)管理類問題所占比重最大，比如物業(yè)服務(wù)不到位、小區(qū)設(shè)施維護、社區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔、秩序維護等。從性質(zhì)看，這類問題是社區(qū)與物業(yè)企業(yè)間的契約性市場服務(wù)問題，屬于社區(qū)自治范疇，街道辦事處只能在它們之間進行協(xié)調(diào)而無法代替市場主體來提供服務(wù)。從原因上看，這類問題反映出當(dāng)前社區(qū)自治的低效甚至無效。在基層社會治理中，本應(yīng)是多方參與良性互動的“大合唱”往往成為政府一家的“獨角戲”，社會由于自身資源有限或公共意識淡薄，則缺乏參與治理的動力。

針對這一問題，北京市積極發(fā)揮黨建在構(gòu)建多元主體間跨界整合機制中的引領(lǐng)作用，推進對社區(qū)治理整合，由此形成數(shù)字治理驅(qū)動下的內(nèi)外整合機制(圖3中的BD軸)。首先，以區(qū)域化黨建為重點，構(gòu)建市、區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)黨組織四級上下貫通，社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建多方聯(lián)動，基層黨組織覆蓋廣泛、組織有力的基層黨建工作體系，[9]為吸納社會力量參與基層治理提供堅強的政治保證和強勁動力。其次，在黨建引領(lǐng)下，積極推進社區(qū)治理議事協(xié)調(diào)平臺建設(shè)，將社區(qū)治理涉及的多元治理主體(居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、居民代表)納入進來，“形成一方引領(lǐng)、多方議事格局?！盵14]最后，為平臺制定議事規(guī)則和管理規(guī)約，支持符合條件的黨員進入物業(yè)管理委員會、業(yè)委會任職，發(fā)揮社區(qū)黨組織在議事協(xié)商中的引領(lǐng)作用，推進議事協(xié)商常態(tài)化，提升社區(qū)自我解決問題的能力?？梢姡诒本┦小敖釉V即辦”改革中，數(shù)字治理驅(qū)動下的內(nèi)外整合機制，有利于實現(xiàn)不同主體優(yōu)勢互補、相互協(xié)作，促進國家與社會有效聯(lián)動、政府治理與居民自治良性互動，為推動社會治理重心在基層落地生效發(fā)揮了重要作用。

五、結(jié)論與展望

通過對北京市“接訴即辦”案例的分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理驅(qū)動治理重心下移并進行技術(shù)賦能的關(guān)鍵，是形成有效的治理機制。數(shù)字治理有效驅(qū)動治理重心下移主要是通過三重整合機制來實現(xiàn)的，這三重整合機制及其作用主要是：其一，政府層級關(guān)系上的縱向整合機制，壓縮了“中間管理層級”，打破了層級間的“壁壘”，使政府縱向?qū)蛹夑P(guān)系呈現(xiàn)彈性的結(jié)構(gòu)狀態(tài)；其二，基層“條塊”關(guān)系上的橫向整合機制，將科層制自上而下的規(guī)則驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯用嫦蛏鐣慕鉀Q問題驅(qū)動，推進“條塊”關(guān)系的高效整合與協(xié)同，增強科層體制在橫向結(jié)構(gòu)上的彈性與適應(yīng)性；其三，國家與社會關(guān)系上的內(nèi)外整合機制，打破科層體系的封閉狀態(tài)，動員多方力量參與社會治理，增強了科層體系對社會的整合力與回應(yīng)性。這三重機制在很大程度上疏通了治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”，重構(gòu)了以基層為重心的治理結(jié)構(gòu)，提升了基層治理能力，對新時代我國基層治理改革和創(chuàng)新具有重要的啟示與借鑒意義。從根本上講，數(shù)字治理有效驅(qū)動治理重心下移，既不是我們通常所認(rèn)為的簡單地向基層下沉資源，也不是單向的技術(shù)賦能，而是一個數(shù)字技術(shù)賦能科層治理與科層規(guī)約數(shù)字技術(shù)的雙向互動與調(diào)適的過程，關(guān)鍵是在相互調(diào)適中形成新的有效的治理機制或治理結(jié)構(gòu)。這種新的有效的治理機制是使治理資源下沉至基層并發(fā)揮效能的前提條件。因此，數(shù)字技術(shù)嵌入科層體制，在二者互動與調(diào)適中形成治理機制上的變革與創(chuàng)新，進而驅(qū)動資源下沉并發(fā)揮切實的功效，是數(shù)字技術(shù)有效驅(qū)動治理重心下移的真實場景。

從治理重心下移的數(shù)字化場景中可以看到，所謂的數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)字治理絕不是簡單的數(shù)字技術(shù)與政府治理的簡單疊加，而是作為現(xiàn)代政府治理基本組織形態(tài)的科層制，在因應(yīng)數(shù)字技術(shù)革命與治理轉(zhuǎn)型同期疊加的壓力下而呈現(xiàn)出的組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適與治理機制上的變革與創(chuàng)新。而數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用所帶來的科層體制機制的變革與創(chuàng)新，則是數(shù)字化技術(shù)對政府治理進行技術(shù)賦能的關(guān)鍵。因此，推進政府?dāng)?shù)字治理或者數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)該超越簡單的技術(shù)賦能邏輯而深入到數(shù)字化技術(shù)給科層體制帶來的機制變革與創(chuàng)新上，數(shù)字政府提質(zhì)增效最終還是取決于能夠適應(yīng)數(shù)字化時代成熟有效的治理體制與機制。換言之，數(shù)字治理的技術(shù)賦能邏輯與政府治理的科層體制邏輯應(yīng)該互促共進、有效銜接?？傊?，政府?dāng)?shù)字治理，既是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)進行技術(shù)賦能的過程，也是科層體制因應(yīng)調(diào)適并規(guī)范數(shù)字技術(shù)的過程，這二者是一體兩面的關(guān)系。因此，實現(xiàn)二者間的有效銜接與互動，是推進數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵之處，也是政府?dāng)?shù)字治理研究的核心內(nèi)容。

注釋：

① 2017年黨的十九大報告明確提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”；2018年黨的十九屆三中全會指出：“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”；2019年黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)：“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”；2020年黨的十九屆五中全會提出：“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。