政策執(zhí)行偏差的組織視角分析
——以Y市社?？òl(fā)行為例

黃博函 岳經(jīng)綸

一、引言

在我國(guó)“條塊特征”、壓力型體制和集體主義文化等特殊情境下，政策執(zhí)行過(guò)程極具動(dòng)態(tài)性且富有張力，成了極具吸引力的研究領(lǐng)域。[1-2]其中，廣受關(guān)注的一個(gè)研究議題是政策執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中，由于受到主客觀因素的制約，使得政策執(zhí)行實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)相背離的現(xiàn)象。[3-5]我國(guó)政策執(zhí)行的具體情境千差萬(wàn)別，不僅涉及單一部門(mén)的政策執(zhí)行，而且還有多部門(mén)的政策執(zhí)行，事實(shí)上越來(lái)越多的政策執(zhí)行涉及多部門(mén)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。更重要的是，我國(guó)是大政府，部門(mén)因級(jí)別、權(quán)力、資源上的不同而呈現(xiàn)出差異性，這是我國(guó)公共管理中的一個(gè)顯著特征。部門(mén)間的差異性對(duì)政策執(zhí)行有著重要的影響，因?yàn)榈匚徊煌牟块T(mén)在政策執(zhí)行中可以動(dòng)用的資源和面臨的風(fēng)險(xiǎn)及約束往往不一樣，因而政策執(zhí)行風(fēng)格、博弈策略也會(huì)有所差別。例如，胡穎廉基于“政策制定權(quán)威—監(jiān)督執(zhí)法資源”框架，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行了類(lèi)型學(xué)劃分，辨識(shí)了四種類(lèi)型的部門(mén)，并分析了它們?cè)谑袌?chǎng)監(jiān)督執(zhí)法中的不同行為邏輯。[6]但是，部門(mén)差異性在以往的政策執(zhí)行偏差研究中沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，缺乏對(duì)不同類(lèi)型部門(mén)政策執(zhí)行方式和策略的深入分析。而且，以往在討論影響政策執(zhí)行的外在環(huán)境因素時(shí)，更多的是聚焦于制度環(huán)境，而對(duì)技術(shù)環(huán)境的影響著墨不多。

本文以Y市社會(huì)保障卡建設(shè)為研究對(duì)象，分析社?？ü芾聿块T(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中的行為特征及其背后的邏輯，試圖從理論上探索部門(mén)特性對(duì)政策執(zhí)行偏差的影響機(jī)制。結(jié)合研究案例，這里的社?？ü芾聿块T(mén)有兩個(gè)層次，一是指負(fù)責(zé)社保卡建設(shè)的主管部門(mén)，具體就是Y市人力資源和社會(huì)保障局(簡(jiǎn)稱(chēng)“人社局”)；二是指社保卡的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，具體就是Y市社會(huì)保障(市民)卡服務(wù)中心(簡(jiǎn)稱(chēng)“卡中心”)。在地方政府體系中，人社局屬于民生部門(mén)，其職能以就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)為主，掌握著豐富的信息資源，但缺乏足夠的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。隸屬于人社局的卡中心在Y市人社局內(nèi)部則處于一個(gè)更加特殊的地位：作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)它缺乏政策制定權(quán)；作為信息化業(yè)務(wù)部門(mén)，它卻缺乏信息資源。不僅如此，卡中心的這種地位還使它面臨著被裁減或合并的風(fēng)險(xiǎn)。本文主要是從卡中心這個(gè)維度來(lái)表示社?？ú块T(mén)這個(gè)概念。

筆者在調(diào)研Y市社?？ńㄔO(shè)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)：Y市的社?？òl(fā)卡量大，超過(guò)一千萬(wàn)張，差不多每個(gè)成年市民人手一卡，而卡中所加載的應(yīng)用功能卻很少被持卡人使用；盡管社?？☉?yīng)用功能使用率低，但社?？ü芾聿块T(mén)卻對(duì)此漠不關(guān)心，繼續(xù)加大發(fā)卡力度；盡管社?？ㄖ饕蛔鳛獒t(yī)保卡使用，但社?？ü芾聿块T(mén)卻熱衷于在卡中加載其他公共服務(wù)功能。簡(jiǎn)言之，社?？ü芾聿块T(mén)究竟面臨著怎樣的激勵(lì)和約束，導(dǎo)致其只關(guān)注社?？òl(fā)卡量而忽視社保卡的功能應(yīng)用？

面對(duì)政策執(zhí)行效果與政策預(yù)期效果之間出現(xiàn)懸殊的反?，F(xiàn)象，有必要思考政策執(zhí)行偏差背后的組織行為因素。筆者認(rèn)為，Y市的社?？ㄕ邎?zhí)行過(guò)程，為研究政策部門(mén)特性如何影響政策執(zhí)行偏差提供了一個(gè)難得的案例。通過(guò)深入分析社?？ü芾聿块T(mén)在政策執(zhí)行中的深層次行為邏輯，可以為從理論上探索部門(mén)特性如何影響政策執(zhí)行偏差提供實(shí)證基礎(chǔ)。鑒于現(xiàn)有政策執(zhí)行過(guò)程的研究形成了不同的研究范式和分析框架[7]，本文借用組織政策執(zhí)行視角對(duì)社?？ńㄔO(shè)中的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行研究。

二、組織分析視角下的政策執(zhí)行偏差

一項(xiàng)政策出現(xiàn)偏差效應(yīng)，往往是由組織行為和影響組織行為的組織關(guān)系所導(dǎo)致的。然而，已有研究則較少將二者納入整合的框架中加以分析。孫宗鋒和孫悅在分析精準(zhǔn)扶貧何以深陷“表?！眴?wèn)題時(shí)提出了一個(gè)包括組織維度、組織執(zhí)行特征、組織政策執(zhí)行邏輯、組織政策執(zhí)行樣態(tài)四個(gè)要素的組織分析視角，展現(xiàn)出了一個(gè)整合研究的積極嘗試。[8]社?？ńㄔO(shè)是一項(xiàng)執(zhí)行了二十多年的民生政策，但對(duì)其深入的研究卻寥寥無(wú)幾，僅有的研究也多是從電子政務(wù)角度進(jìn)行的，且并未深入政策執(zhí)行主體的組織內(nèi)部解析其政策執(zhí)行過(guò)程。[9]鑒于此，本文從組織身份、組織內(nèi)部關(guān)系(縱向與橫向)、組織外部技術(shù)環(huán)境三個(gè)維度，提煉出一個(gè)組織政策執(zhí)行偏差的分析框架，用于分析社?？ㄕ邎?zhí)行中“強(qiáng)發(fā)行弱應(yīng)用”的反差現(xiàn)象。

(一)組織身份合理性壓力下的合法性邏輯

組織身份是管理學(xué)領(lǐng)域研究的重要基礎(chǔ)之一。近年來(lái)，組織身份議題在組織學(xué)研究領(lǐng)域中受到了越來(lái)越多的關(guān)注，并被視為解開(kāi)與組織相關(guān)諸問(wèn)題的關(guān)鍵一招，如組織協(xié)作、組織學(xué)習(xí)、行為邏輯等。[10]本文所指的組織身份，并不是從組織的內(nèi)部視角來(lái)關(guān)注組織與組織成員之間的關(guān)系，即組織權(quán)威結(jié)構(gòu)是否被組織成員所接受、支持和服從，而關(guān)注的是科層制內(nèi)——當(dāng)一個(gè)組織面臨著機(jī)構(gòu)改革、遭遇組織身份變動(dòng)的合法性危機(jī)情境時(shí)，組織會(huì)如何執(zhí)行政策以維持自身的合理性。

制度理論將組織身份看作一種內(nèi)部定義的視角，組織內(nèi)嵌入制度環(huán)境之中，當(dāng)組織遭遇跨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)或者制度環(huán)境變遷時(shí)，為了獲取在新環(huán)境下的合理性，組織運(yùn)作必須與新的制度環(huán)境相適應(yīng)，以應(yīng)對(duì)組織所面臨的外部合理性壓力。[11]在機(jī)構(gòu)變革中，遭逢變動(dòng)的部門(mén)，在政策執(zhí)行上可以采取為公眾提供新的產(chǎn)品或服務(wù)，普及和標(biāo)準(zhǔn)化新模式等策略獲取相應(yīng)的管制、規(guī)范和認(rèn)知合法性。[12]已有研究更多將地方政府整體視為政策的執(zhí)行者，從而導(dǎo)致相關(guān)研究潛在地將地方政府視為一個(gè)不會(huì)面臨身份合法性危機(jī)的穩(wěn)定組織；而實(shí)際上，在真實(shí)的政策執(zhí)行情境中，負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行的政府部門(mén)所處的情境具有多元性。同時(shí)，不同類(lèi)型的部門(mén)還會(huì)因其在科層體系和結(jié)構(gòu)中的地位不同而呈現(xiàn)出不同的政策執(zhí)行行為，并通過(guò)科層體系運(yùn)行機(jī)制影響政策執(zhí)行的效果。因此，本文認(rèn)為，不同類(lèi)型政府部門(mén)的政策執(zhí)行與整體性政府政策執(zhí)行之間存在著較大差異，面臨身份合法性壓力的部門(mén)，為了增進(jìn)本部門(mén)的利益、提高本部門(mén)的地位，往往會(huì)調(diào)整政策執(zhí)行的范圍和力度，導(dǎo)致附加式政策執(zhí)行現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而系統(tǒng)性地形塑了政策執(zhí)行偏差。

據(jù)此，本文提出第一個(gè)研究假設(shè)：在制度變遷中，組織在面臨身份合理性壓力時(shí)，會(huì)本著合法性的邏輯以維護(hù)組織身份，采取附加式政策的方式執(zhí)行，從而造成政策執(zhí)行偏差。

(二)目標(biāo)考核制下的完成任務(wù)邏輯

科層體系是一個(gè)縱橫交織的組織網(wǎng)絡(luò)，從組織內(nèi)部關(guān)系看，可將科層關(guān)系分為縱向的上下級(jí)關(guān)系和橫向的部門(mén)間關(guān)系。從縱向維度的上下級(jí)關(guān)系來(lái)看，壓力型體制是我國(guó)科層體系中最重要的特征。各級(jí)政府行為都是在其上級(jí)的壓力下驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的，其中自上而下的行政命令是最核心的壓力。[13]上級(jí)黨政機(jī)關(guān)組織制定目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)依據(jù)，這種情況往往會(huì)在政策執(zhí)行中形成壓力型體制。[13]在上級(jí)官員一貫的結(jié)果主義取向下，政府官員從擁有強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)色彩的革命干部角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸茇?zé)的技術(shù)官僚，從而本著完成任務(wù)的邏輯動(dòng)員所有資源，不惜一切代價(jià)去完成任務(wù)。[14]面對(duì)上級(jí)政府頻繁的“檢查”和“考核”，下級(jí)政府往往采取形形色色的手段或策略來(lái)完成上級(jí)所指派的任務(wù)。[15]在考核激勵(lì)下，政府部門(mén)有著執(zhí)行政策的動(dòng)力來(lái)源，尤其是當(dāng)面臨類(lèi)似“一票否決”的強(qiáng)激勵(lì)考核壓力時(shí)，地方官員在執(zhí)行政策中會(huì)表現(xiàn)出極強(qiáng)的能動(dòng)性。

從目標(biāo)管理責(zé)任制、壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽等一系列政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制研究來(lái)看[14, 16, 17-19]，政策執(zhí)行偏差與激勵(lì)考核密不可分。在目標(biāo)考核制的壓力下，組織在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)不斷加大其政策執(zhí)行力度，以更好地應(yīng)對(duì)既定任務(wù)或規(guī)劃帶來(lái)的壓力。因此，在這種情境下，面臨身份合理性壓力的組織會(huì)盡一切努力去完成上級(jí)的任務(wù)。與此同時(shí)，附加式政策執(zhí)行行為的現(xiàn)象也隨之加深，而政策執(zhí)行偏差也會(huì)進(jìn)一步加劇。

據(jù)此，本文提出第二個(gè)研究假設(shè)：在縱向的組織關(guān)系中，在目標(biāo)考核制壓力下，面臨身份合理性壓力的組織會(huì)秉承完成任務(wù)的邏輯，加大附加式政策執(zhí)行行為，從而加深政策執(zhí)行偏差。

(三)部門(mén)分割下的資源不共享邏輯

傳統(tǒng)政府組織的典型特征是機(jī)構(gòu)臃腫、條塊分割、信息壁壘、效率低下，這些組織痼疾也會(huì)通過(guò)科層體系滲透到政策執(zhí)行中。具體而言，由于政府機(jī)構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面無(wú)法進(jìn)行充分的溝通、協(xié)同和整合，往往出現(xiàn)政策執(zhí)行中的“孤島現(xiàn)象”與合作困境，這在我國(guó)“條塊分割”的治理情境中尤為明顯。[1]從組織的橫向關(guān)系來(lái)看，近些年來(lái)電子政務(wù)取得了迅速發(fā)展，但是政府組織信息的跨部門(mén)共享問(wèn)題依然是阻礙政府組織跨部門(mén)整合的桎梏。亦有相關(guān)研究指出，由于我國(guó)是縱向?qū)蛹?jí)制與橫向職能制的二元組織架構(gòu)，條塊分割和部門(mén)利益所導(dǎo)致的政府部門(mén)對(duì)信息資源的壟斷，已經(jīng)成為跨部門(mén)間信息共享的最大障礙。[20]

同級(jí)政府不同類(lèi)型部門(mén)之間的差異性也會(huì)阻礙信息化政策的執(zhí)行。一般而言，同級(jí)政府中意識(shí)到自己難以獨(dú)立承擔(dān)來(lái)自不配合執(zhí)行政策所帶來(lái)的負(fù)激勵(lì)的部門(mén)，通常會(huì)積極配合政策執(zhí)行，進(jìn)行信息共享；而同級(jí)政府認(rèn)為自己即使不配合執(zhí)行信息化政策仍可獲得正收益的部門(mén)，則有可能不進(jìn)行信息共享。[21]因此，因部門(mén)類(lèi)型不同而導(dǎo)致的部門(mén)差異性會(huì)對(duì)不同類(lèi)型部門(mén)的政策執(zhí)行過(guò)程和效果帶來(lái)明顯影響。有些部門(mén)的政策執(zhí)行能得到其他相關(guān)部門(mén)的積極回應(yīng)和配合，因而可以取得積極的執(zhí)行效果；有些則可能因得不到其他部門(mén)的配合和支持，而在政策執(zhí)行中陷入被動(dòng)狀態(tài)，其政策執(zhí)行效果也因此大打折扣。

據(jù)此，本文提出第三個(gè)研究假設(shè)：在橫向的組織關(guān)系中，橫向部門(mén)之間形成部門(mén)分割，因部門(mén)間差異而形成的資源不共享邏輯會(huì)制約政策執(zhí)行，從而形成政策執(zhí)行阻滯，加劇政策執(zhí)行偏差。

(四)外部技術(shù)環(huán)境下的場(chǎng)域邏輯

從組織環(huán)境來(lái)看，組織作為政策執(zhí)行的主體，組織與環(huán)境間的關(guān)系影響著政策執(zhí)行的最終效果。一項(xiàng)政策要想成功地得到執(zhí)行，就必須與特定的環(huán)境達(dá)成平衡，只有當(dāng)組織與外界環(huán)境相適應(yīng)時(shí)才能有效規(guī)避出現(xiàn)普遍性的政策偏差和政策失敗。組織環(huán)境可進(jìn)一步分為制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。制度環(huán)境對(duì)組織帶來(lái)更為象征性、文化性的影響，要求組織服從合法性；而技術(shù)環(huán)境則是物質(zhì)的、以資源為基礎(chǔ)的，要求組織有效率。[22]一方面，任何組織都不可能擁有其生存和發(fā)展的全部資源，大量對(duì)組織具有關(guān)鍵性影響的資源都存在于組織的外部環(huán)境中，組織需要依靠環(huán)境進(jìn)行交換。[23]因此，要實(shí)現(xiàn)最大化生產(chǎn)，組織往往不得不與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行資源交換；另一方面，在組織與外部技術(shù)環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程中，組織的活動(dòng)方式、活動(dòng)結(jié)果均鑲嵌于環(huán)境之中。[24]因此，在資源交換的過(guò)程中，政策執(zhí)行部門(mén)和外部技術(shù)環(huán)境共同塑造了政策執(zhí)行的“場(chǎng)域”，即政策執(zhí)行部門(mén)與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)的背景要素。

本文研究的場(chǎng)域邏輯指的是，政策執(zhí)行部門(mén)與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行的彼此互嵌和互構(gòu)(包括交易、引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源)給政策執(zhí)行部門(mén)帶來(lái)的沖擊和影響。[25]在場(chǎng)域邏輯下，政策執(zhí)行部門(mén)在外部環(huán)境中獲取政策執(zhí)行所需資源的同時(shí)，往往對(duì)外部環(huán)境形成資源依賴(lài)，而當(dāng)政府部門(mén)所擁有的權(quán)力和資源不足以支配周邊環(huán)境時(shí)，其自身會(huì)反過(guò)來(lái)受制于外部環(huán)境，自主性也會(huì)被削弱，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯。

據(jù)此，本文提出第四個(gè)研究假設(shè)：在政府部門(mén)與外部技術(shù)環(huán)境互動(dòng)的場(chǎng)域邏輯下，政府部門(mén)在形成對(duì)外部技術(shù)環(huán)境的資源依賴(lài)而又無(wú)法有效改變相關(guān)環(huán)境時(shí)，會(huì)強(qiáng)化政策執(zhí)行阻滯，并進(jìn)一步激化政策執(zhí)行偏差。

三、組織政策執(zhí)行偏差的情境分析

本文選取Y市社保卡建設(shè)作為研究對(duì)象來(lái)考察政策執(zhí)行偏差的激勵(lì)和約束機(jī)制。筆者對(duì)Y市社?？ńㄔO(shè)過(guò)程進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)兩年的田野觀察，在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)Y市人社局及其下屬信息處和社?？ㄖ行?，以及A市發(fā)改委、政務(wù)辦、民政局等部門(mén)進(jìn)行了走訪調(diào)查，與相關(guān)部門(mén)的官員、管理人員、技術(shù)人員進(jìn)行了深度訪談，收集了大量的一手資料。同時(shí)，筆者對(duì)從事社保信息化業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)公司進(jìn)行了訪談，從市場(chǎng)的角度了解包括社?？ńㄔO(shè)在內(nèi)的人社業(yè)務(wù)信息化的發(fā)展動(dòng)向。此外，還在調(diào)研中獲取了豐富的二手資料，包括Y市社?？ńㄔO(shè)相關(guān)的政府文件、社?？ú块T(mén)的年終工作總結(jié)和年度工作計(jì)劃、社?？ú块T(mén)與合作銀行簽訂的協(xié)議等。

(一)“強(qiáng)發(fā)行弱應(yīng)用”的Y市社?？ńㄔO(shè)

社?？?全稱(chēng)“中華人民共和國(guó)社會(huì)保障卡”)是指面向社會(huì)公眾發(fā)行，主要用于人力資源社會(huì)保障領(lǐng)域政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的集成電路卡。從2011年到2017年，全國(guó)社?？òl(fā)行量從不到兩千萬(wàn)張暴增到超過(guò)十億張。

社?？ńㄔO(shè)肇始于1999年勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)社會(huì)保障卡建設(shè)總體規(guī)劃的通知》。該通知提出了“統(tǒng)一規(guī)劃，因地實(shí)施”的社會(huì)保障卡建設(shè)原則。具體來(lái)說(shuō)，就是在全國(guó)制定統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)氐臉I(yè)務(wù)需求、信息系統(tǒng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等具體情況，自行決定是否發(fā)卡、發(fā)卡時(shí)間、發(fā)卡進(jìn)度和發(fā)卡方式，選擇社會(huì)保障(個(gè)人)卡的用卡業(yè)務(wù)，按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范自行實(shí)施社會(huì)保障卡建設(shè)。Y市勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)積極響應(yīng)上級(jí)的要求，著手籌備Y市“社會(huì)保障卡”的發(fā)行試點(diǎn)工作。然而，這個(gè)試點(diǎn)過(guò)程并不順利，直到2005年3月，在Y市信息化辦公室的統(tǒng)籌下，Y市社會(huì)保障卡試點(diǎn)工作才正式啟動(dòng)，但在信息化部門(mén)主導(dǎo)下的社保卡在Y市更多地被稱(chēng)為“市民卡”，官方名稱(chēng)則是“社會(huì)保障(市民)卡”。2005年12月16日，Y市發(fā)出了第一張社保(市民)卡，但社保卡建設(shè)的整體速度比較緩慢。直到2011年8月9日人力資源和社會(huì)保障部與中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于社會(huì)保障卡加載金融功能的通知》之后，Y市的社?？ńㄔO(shè)才得以加速。社會(huì)保障卡加載金融功能主要通過(guò)在社會(huì)保障卡上加載銀行業(yè)務(wù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)。加載金融功能后的社會(huì)保障卡(又稱(chēng)“金融功能社會(huì)保障卡”)，作為持卡人享有社會(huì)保障和公共就業(yè)服務(wù)權(quán)益的電子憑證，具有信息記錄、信息查詢(xún)、業(yè)務(wù)辦理等社會(huì)保障卡的基本功能，同時(shí)又可作為銀行卡使用，具有現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)等金融功能。2011年11月，Y市召開(kāi)社會(huì)保障卡發(fā)行和應(yīng)用推進(jìn)工作會(huì)議，同意以準(zhǔn)入制確定金融功能社會(huì)保障卡合作銀行。2012年8月通過(guò)的《Y市社會(huì)保障(市民)卡推廣應(yīng)用工作方案》要求：第一，到2015年底，基本完成面向本市戶(hù)籍人員和參加本市社會(huì)保險(xiǎn)的非本市戶(hù)籍人員的市民卡發(fā)行工作，到2015年底累計(jì)發(fā)放市民卡1000萬(wàn)張；第二，實(shí)現(xiàn)市民卡在人力資源、社會(huì)保障、衛(wèi)生、民政、教育、交通、公安、司法行政、人口和計(jì)劃生育、住房保障、殘疾人保障、住房公積金、體育、文化、林業(yè)和園林、共青團(tuán)、志愿服務(wù)、金融、市民網(wǎng)頁(yè)等超過(guò)20個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用；第三，在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一卡通用”?？梢?jiàn)，Y市社保(市民)卡附加的功能不僅包括金融功能，而且還涉及眾多公共服務(wù)功能(這些功能的附加也是為了彰顯市民卡這一名稱(chēng)的性質(zhì))。

截至2016年12月31日，Y市社保(市民)卡累計(jì)持卡人數(shù)達(dá)到1375.5萬(wàn)人，其中戶(hù)籍人口682.1萬(wàn)人，非戶(hù)籍人口693.4萬(wàn)人，廣泛覆蓋本地戶(hù)籍人員和外來(lái)就業(yè)人群。盡管全市總發(fā)卡量高達(dá)1375.5萬(wàn)張，但金融賬戶(hù)總的激活量只有167.7萬(wàn)張，僅僅占總體數(shù)量的12.19%。不僅金融賬戶(hù)激活率低，社保(市民)卡加載的其他公共服務(wù)功能也沒(méi)有得到多少利用。從功能設(shè)計(jì)上看，Y市社保卡可以實(shí)現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生、民政、交通、住房公積金、文化、體育等政府公共服務(wù)領(lǐng)域超過(guò)135項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用，還整合了醫(yī)療保險(xiǎn)卡、銀行卡、圖書(shū)館借閱應(yīng)用、老年人優(yōu)待證等11項(xiàng)卡(證)功能。然而，從服務(wù)應(yīng)用上來(lái)看，根據(jù)社保卡管理部門(mén)提供的數(shù)據(jù)，社保卡服務(wù)的使用仍然主要集中在醫(yī)療保險(xiǎn)、60歲以上戶(hù)籍老人乘坐公共交通工具、查詢(xún)參保公積金、開(kāi)通圖書(shū)館借閱、享受優(yōu)惠博物館門(mén)票及景區(qū)優(yōu)惠門(mén)票這幾項(xiàng)功能上。僅就這幾項(xiàng)功能而言，使用量與龐大的持卡量之間也沒(méi)有形成合理的比例。至于其他的應(yīng)用功能，則基本上沒(méi)有形成有規(guī)模的使用數(shù)據(jù)(表1)。可以說(shuō)，Y市社保(市民)卡的設(shè)計(jì)功能沒(méi)有得到令人滿(mǎn)意的應(yīng)用，存在著明顯的“強(qiáng)發(fā)卡弱應(yīng)用”的傾向。

表1 2012-2017年市社?？ǜ黜?xiàng)服務(wù)應(yīng)用數(shù)據(jù)

(二)積極發(fā)卡以提升合法性的發(fā)卡部門(mén)

2014年11月，在Y市社?？ńㄔO(shè)推進(jìn)近十年以后，Y市才按照中央相關(guān)職能部門(mén)的要求，參照其他城市的做法，將Y市社會(huì)保障卡的發(fā)行管理和推進(jìn)“一卡多用”等工作，從市科技和信息化局移交給市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)，從而結(jié)束了信息化管理部門(mén)主導(dǎo)Y市社?？ㄕ邎?zhí)行的局面。2015年9月23日，直屬Y市人社局的社會(huì)保障卡服務(wù)中心(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“社?？ㄖ行摹?正式成立，其主要任務(wù)是“貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市關(guān)于社會(huì)管理的政策規(guī)定，提出社保卡管理辦法、業(yè)務(wù)操作流程、建設(shè)方案及規(guī)劃的建議，制定社?？ǖ募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；負(fù)責(zé)社?？ǖ男畔⒉杉?、制作、發(fā)行、安全管理等工作；承擔(dān)人社工作；組織開(kāi)展社?？ǖ男麄骷皹I(yè)務(wù)經(jīng)辦培訓(xùn)”。雖然社?？ㄖ行牡闹饕蝿?wù)看似繁多，但是由于Y市人社局早已設(shè)立了信息中心，因此，社保卡中心實(shí)際上淪為了一個(gè)沒(méi)有核心資源業(yè)務(wù)的制卡中心。

“人社局內(nèi)其他部門(mén)都把我們社?？ㄖ行目醋魇且粋€(gè)制卡單位，卡上根本就沒(méi)有其他業(yè)務(wù)。”(社?？ㄖ行闹魅危?0151118)

此種說(shuō)法在筆者對(duì)人社局其他部門(mén)的走訪調(diào)查中也得到了印證，正如社保基金中心的一位工作人員所言：

“他們社?？ㄖ行钠鋵?shí)就是個(gè)殼，他們根本沒(méi)有什么核心業(yè)務(wù)，只是發(fā)卡而已，他們啥都做不了，還白白浪費(fèi)那么多編制。其實(shí)，核心業(yè)務(wù)都是在我們這邊，但是呢，社保卡又不是我們社?；鹬行呢?fù)責(zé)發(fā)放！”(社?；鹬行墓ぷ魅藛T，20160817)

作為一個(gè)在2015年才成立的部門(mén)，社?？ㄖ行脑谌松缇謨?nèi)部的地位也是處于末端和邊緣。在人社局公文系統(tǒng)的發(fā)文順序表中，社?？ㄖ行奶幱谌松缇直姸鄡?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和單位的第55位。這種排位從某種程度上反映了社?？ㄖ行脑谌松缇旨軜?gòu)內(nèi)的身份地位。

從客觀角度而言，社?？ㄖ行囊?yàn)槿狈π畔①Y源，最終只能作為一個(gè)發(fā)卡部門(mén)而存在，而這種狀況也導(dǎo)致社?？ㄖ行膬?nèi)部成員對(duì)自己所在部門(mén)產(chǎn)生了身份危機(jī)，正如時(shí)任社?？ㄖ行闹魅嗡裕?/p>

“接下來(lái)，我們就要面臨省里面的機(jī)構(gòu)改革，我們部門(mén)很危險(xiǎn)，但是我們要想辦法，我們正在和高校合作，咨詢(xún)相關(guān)政策專(zhuān)家，希望能趕緊制定出社會(huì)保障卡的三年規(guī)劃來(lái)，繼續(xù)發(fā)卡，爭(zhēng)取讓社?？ǖ钠占奥蔬M(jìn)一步加大，不然，我們部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革中就很危險(xiǎn)了?！?社?？ㄖ行闹魅?，20180905)

顯然，一旦社?？ㄖ行谋徊贸?，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)成員將被分配到其他崗位，其職務(wù)和待遇都將面臨極大的不確定性。組織身份危機(jī)所帶來(lái)的壓力，迫使整個(gè)部門(mén)上下都在努力尋找和證明組織存在的合法性。

在應(yīng)對(duì)制度變遷的過(guò)程中，組織為了能夠獲取并維持自身的合法性，必須因應(yīng)所嵌入的制度環(huán)境的變化而變化，而組織身份則是檢驗(yàn)組織是否具有合理性的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。[11]為了應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的壓力，組織通常會(huì)采取變革組織身份以與自身所處的制度環(huán)境保持一致；而獲取制度合法性的過(guò)程，也就是讓其他組織或者利益相關(guān)者能與本組織建立起更多的關(guān)聯(lián)。[26]社保卡中心作為一個(gè)從信息化管理部門(mén)轉(zhuǎn)入社保部門(mén)的邊緣機(jī)構(gòu)，它面臨著機(jī)構(gòu)改革可能帶來(lái)的組織合法性危機(jī)。為了回應(yīng)這種危機(jī)，社保卡中心的策略是加大發(fā)卡力度，擴(kuò)大發(fā)卡數(shù)量，讓其他部門(mén)、社?？ㄊ褂谜吲c社?？ㄖ行谋憩F(xiàn)出更緊密的聯(lián)系，從而應(yīng)對(duì)組織所面臨的可能被裁減的身份合理性壓力。

(三)自上而下政策目標(biāo)壓力下的“積極發(fā)卡”

2008年，中央組建了新的人力資源和社會(huì)保障部(簡(jiǎn)稱(chēng)“人社部”)。新成立的人社部把社?？ńㄔO(shè)作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，同時(shí)也將社?？ㄗ鳛椤敖鸨９こ獭痹旄０傩盏淖钪苯芋w現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，隨著人社部的組建，全國(guó)社?？ńㄔO(shè)有了新的組織資源和組織動(dòng)力。而中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)社?？?xiàng)目的加持也為社?？ńㄔO(shè)注入了新的動(dòng)力。2009年5月，胡錦濤在中央政治局社會(huì)保障專(zhuān)題集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要加快推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通”。接著，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》(2009)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2009)等文件都對(duì)推廣和應(yīng)用社?？ㄌ岢隽嗣鞔_要求。2011年發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》決定加大社?？?xiàng)目的建設(shè)力度，對(duì)社保卡的發(fā)卡量提出了明確目標(biāo)。根據(jù)人社部的要求，“十二五”期間，各地必須將社會(huì)保障卡發(fā)放到大多數(shù)社會(huì)保障服務(wù)對(duì)象手中，實(shí)現(xiàn)8億參保人員“人手一卡”。參保人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社保信息都將統(tǒng)一收集在社會(huì)保障卡內(nèi)，在有條件的城市，社會(huì)保障卡還將成為“市民卡”，以實(shí)現(xiàn)更為廣泛的電子結(jié)算功能。中央政府對(duì)社?？ńㄔO(shè)的重視，特別是對(duì)發(fā)卡目標(biāo)的明確規(guī)劃，為地方政府推進(jìn)社?？ㄕ邎?zhí)行形成了“總體性”的壓力環(huán)境。

為了響應(yīng)來(lái)自中央職能部門(mén)的硬性要求，Y市人民政府辦公廳于2012年10月30日發(fā)布了《Y市社會(huì)保障(市民)卡推廣應(yīng)用工作方案》，制定了到2015年的社?？ńㄔO(shè)目標(biāo)，要求在2012年年底市民卡累計(jì)發(fā)卡量達(dá)到550萬(wàn)張，到2015年底累計(jì)達(dá)到1000萬(wàn)張。同時(shí)，還要求從2012年開(kāi)始逐步推進(jìn)市民卡在多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的一卡多用，到2015年全面開(kāi)通相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用并基本覆蓋符合條件的人員。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，Y市政府還建立了強(qiáng)激勵(lì)的制度保障，如“建立情況通報(bào)制度，市各有關(guān)單位和各區(qū)、縣級(jí)政府要定期通報(bào)市民卡的發(fā)行情況，建立年度考評(píng)制度，將市民卡發(fā)放及應(yīng)用等各項(xiàng)工作任務(wù)完成情況列入市有關(guān)單位落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、信息化指數(shù)和電子政務(wù)績(jī)效考核范圍”。這種目標(biāo)管理責(zé)任制的核心是構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲，并將目標(biāo)任務(wù)最大程度地進(jìn)行量化和分解，其對(duì)基層政府執(zhí)行具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。正是這種政策環(huán)境和績(jī)效壓力，促使Y市社?？ㄖ行幕?“完成任務(wù)邏輯”而不斷加大發(fā)卡力度。

(四)跨部門(mén)信息不共享制約了社保卡功能應(yīng)用

政府部門(mén)信息共享，側(cè)重于G2G(政府對(duì)政府)層面的跨部門(mén)信息共享。政府部門(mén)之間因利益和權(quán)力而形成的分割無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和有效的規(guī)劃和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，阻礙政府間的信息整合與共享，往往導(dǎo)致形成信息孤島。[27]電子政務(wù)在提高單項(xiàng)業(yè)務(wù)管理效率的時(shí)候，卻沒(méi)有與政府內(nèi)部其他部門(mén)進(jìn)行互聯(lián)互通和信息資源的共享，因而無(wú)法解決“信息孤島”現(xiàn)象。[28]在Y市社保卡政策執(zhí)行中，由于部門(mén)分割與信息壁壘，導(dǎo)致了社?？ㄔ趹?yīng)用上的阻滯，其典型案例是Y市整合老年人優(yōu)待證、老年人乘車(chē)優(yōu)惠卡和Y市社保(市民)卡服務(wù)的嘗試。

為落實(shí)老年人優(yōu)待證、老年人乘車(chē)優(yōu)惠卡和Y市社會(huì)保障(市民)卡的服務(wù)整合工作，根據(jù)《關(guān)于整合老年人優(yōu)待證服務(wù)問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》的要求，Y市要整合本市戶(hù)籍老年人的信息和服務(wù)資源，分批換發(fā)具有老年人優(yōu)待證和老年人乘車(chē)優(yōu)惠卡功能的Y市社會(huì)保障(市民)卡，實(shí)現(xiàn)老年人優(yōu)待證、老年人乘車(chē)優(yōu)惠卡和社會(huì)保障(市民)卡“三卡合一”、一卡多用，使Y市老年人憑一卡就可享受政府各項(xiàng)優(yōu)待服務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)多卡合一則需要多個(gè)部門(mén)之間的配合，最直接牽涉其中的部門(mén)就是Y市信息辦(當(dāng)時(shí)是Y市社?？ㄖ行牡念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))、老齡委辦公室，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)信息合作。為此，市政府對(duì)各部門(mén)做了以下分工。

市信息辦負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)推進(jìn)社會(huì)保障(市民)卡整合老年人優(yōu)待證服務(wù)工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門(mén)推廣應(yīng)用、宣傳。其下屬的社?？ㄖ行膭t負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障(市民)卡整合老年人優(yōu)待證服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作方案和業(yè)務(wù)流程，將老年人優(yōu)待證納入社會(huì)保障(市民)卡系統(tǒng)進(jìn)行管理。市老齡委辦公室負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施社會(huì)保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證、優(yōu)待業(yè)務(wù)管理和享受老年人優(yōu)待政策的宣傳。具體是：其一，負(fù)責(zé)落實(shí)街(鎮(zhèn))承擔(dān)信息采集、社會(huì)保障(市民)卡工本費(fèi)收繳、社會(huì)保障(市民)卡發(fā)放和老年人優(yōu)待待遇審核。其二，負(fù)責(zé)發(fā)動(dòng)和監(jiān)督街(鎮(zhèn))、社區(qū)服務(wù)中心和居(村)委完成老年人優(yōu)待證更換工作，對(duì)具體業(yè)務(wù)操作人員進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。負(fù)責(zé)社會(huì)保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證的信息采集、老年人優(yōu)待待遇審核和年審、向符合條件的老年人進(jìn)行發(fā)放、組織發(fā)動(dòng)街(鎮(zhèn))、社區(qū)服務(wù)中心和居(村)委轄區(qū)內(nèi)社會(huì)保障(市民)卡更換老年人優(yōu)待證的宣傳。

從業(yè)務(wù)分工上可以看出，跨部門(mén)信息資源溝通體現(xiàn)出了兩個(gè)思路：第一，老年人優(yōu)待證更換工作沿用現(xiàn)行的居委會(huì)和街道的申辦、補(bǔ)換流程和管理體系；第二，老年人優(yōu)待證主管部門(mén)不變，其相應(yīng)的基本服務(wù)功能分別納入社會(huì)保障(市民)卡等系統(tǒng)進(jìn)行管理。然而，業(yè)務(wù)部門(mén)與技術(shù)部門(mén)的職能分割，使部門(mén)間出現(xiàn)了信息孤島。

“老年人要享受補(bǔ)貼的待遇，是需要找市老齡辦公室的，因?yàn)槭撬麄冐?fù)責(zé)老年人優(yōu)待待遇審核工作。對(duì)于哪些是符合優(yōu)待證的人群，我們社?？ㄖ行氖菦](méi)有辦法識(shí)別的，因?yàn)榉舷硎艽龅娜巳盒畔?shù)據(jù)不在我們社?？ㄖ行?，我們沒(méi)有老年人福利發(fā)放資格審核權(quán)限?！?社?？ㄖ行哪巢块T(mén)負(fù)責(zé)人，20160226)

“我們社保卡中心作為市民卡的直接服務(wù)部門(mén)，承受來(lái)自老人的投訴，這對(duì)我們?cè)斐闪颂貏e大的壓力，而市老齡辦公室關(guān)于福利資格審查的標(biāo)準(zhǔn)又不是我們所能干涉和控制的，所以，我們也沒(méi)有辦法。我們能在卡上加載這一項(xiàng)服務(wù)，但是能不能使用還得看民政部門(mén)對(duì)于福利資格的審核和實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)接。”(社?？ㄖ行目蛻?hù)服務(wù)部經(jīng)辦人員，20160411)

(五)難以管控的外部合作伙伴

通過(guò)與央行的戰(zhàn)略合作，社?？虞d了現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)等金融功能，實(shí)際上變成了銀行IC卡。這樣的設(shè)計(jì)是想達(dá)到“三贏”：對(duì)社保卡中心來(lái)說(shuō)，不僅可以刺激發(fā)卡量，而且還把制卡成本轉(zhuǎn)嫁給了合作的金融機(jī)構(gòu)，從而“化解”了社?？ǖ闹瓶ǔ杀?；對(duì)于參保人來(lái)說(shuō)，金融社?？梢宰屓罕姼奖愕叵硎苌绫４龊徒鹑诜?wù)；對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)參與社?？òl(fā)卡和社保卡建設(shè)，不僅可以吸納更多在本行開(kāi)卡的用戶(hù)，更為重要的是，銀行可以據(jù)此吸納相當(dāng)數(shù)量的社保資金，從而參與分享社?；瘕嫶蟮馁Y金池以及這些資金可能產(chǎn)生的流動(dòng)收益這一“大蛋糕”。

2012年，Y市政府發(fā)布的《Y市社?？ㄍ茝V工作方案》明確規(guī)定，“制定市民卡合作銀行資格條件，按程序征選符合條件的合作銀行，通過(guò)市場(chǎng)化方式基本解決市民卡工本費(fèi)”。社?？ㄖ行膶⒅瓶ǔ杀炯帮L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給銀行，而銀行作為技術(shù)供給的一方，一旦簽訂協(xié)議，即使服務(wù)不好，也很難退出。因?yàn)榧虞d金融功能的社?？ㄒ唤?jīng)銀行發(fā)放，如果取消與該銀行的合作，便會(huì)影響到民眾對(duì)社保卡已經(jīng)形成的使用習(xí)慣。因此，社?？ㄖ行碾m然可以借助與銀行的合作來(lái)刺激發(fā)卡量，但在技術(shù)上導(dǎo)致社?？ㄖ行膶?duì)銀行的依賴(lài)，影響了發(fā)卡之后的服務(wù)工作。

從組織外部技術(shù)環(huán)境看，組織的政策執(zhí)行受到外部的環(huán)境影響，同時(shí)也在塑造與構(gòu)建著外部環(huán)境。社保卡政策執(zhí)行是在政府與市場(chǎng)交易所構(gòu)成的場(chǎng)域環(huán)境下執(zhí)行的，場(chǎng)域即是由關(guān)鍵供應(yīng)商、資源和產(chǎn)品消費(fèi)者、管制機(jī)構(gòu)以及其他生產(chǎn)相似產(chǎn)品或服務(wù)的組織等聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度性生活社區(qū)。[29]按照吉本斯的定義，場(chǎng)域即是指由采用相關(guān)資源、依賴(lài)相似技術(shù)、生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品的一些組織所構(gòu)成的環(huán)境。[30]在社?？ú块T(mén)與銀行互動(dòng)的場(chǎng)域邏輯下，Y市社保卡部門(mén)需要借助銀行的金融功能以刺激發(fā)卡，進(jìn)而以發(fā)卡量來(lái)維持組織存在的必要性；銀行則樂(lè)于發(fā)行合作框架下帶有本銀行標(biāo)識(shí)的社?？ǎ璐丝梢垣@得市場(chǎng)收益。在雙方合作中，銀行因其在金融領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力而處于技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位，而這種技術(shù)優(yōu)勢(shì)正是社?？ú块T(mén)所缺乏的。為了更好地利用銀行的發(fā)卡渠道和專(zhuān)業(yè)的金融功能服務(wù)渠道，社?？ú块T(mén)即使在銀行不能為金融社?？ǔ挚ㄈ颂峁﹥?yōu)質(zhì)服務(wù)的情況下也難以讓其退出。這樣就造成了在服務(wù)鏈條最前端的社?？ㄈ狈^好的配套服務(wù)資源，制約了社?？ń鹑诠δ艿氖褂?，從而加劇了“強(qiáng)發(fā)卡弱應(yīng)用”的局面。

四、結(jié)論與討論

基于對(duì)Y市社?？ㄕ邎?zhí)行過(guò)程的系統(tǒng)考察和社保卡部門(mén)的行動(dòng)路徑，本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)組織政策執(zhí)行的分析性框架。該框架?chē)L試從組織身份、組織間關(guān)系(具體分為縱向的上下級(jí)政府關(guān)系和橫向的同級(jí)部門(mén)關(guān)系)、組織外部技術(shù)環(huán)境三個(gè)維度，分析組織的政策執(zhí)行過(guò)程與行為，進(jìn)而揭示多層級(jí)、跨部門(mén)體制情境下部門(mén)差異性對(duì)政策執(zhí)行偏差的影響(圖1)。

圖1 部門(mén)政策執(zhí)行偏差的多重邏輯

研究發(fā)現(xiàn)：一方面，在社保卡項(xiàng)目執(zhí)行中，Y市社保卡部門(mén)面臨著部門(mén)身份合法性壓力。為了增強(qiáng)自身組織的合法性，社?？ú块T(mén)采取附加式的政策執(zhí)行方式，以增加發(fā)卡量來(lái)彰顯自己部門(mén)的重要性，導(dǎo)致重發(fā)卡的政策執(zhí)行偏向。這是社?？ㄕ邎?zhí)行中的第一重執(zhí)行偏差，這一結(jié)論證實(shí)了本研究的第一個(gè)命題。另一方面，在社?？?xiàng)目執(zhí)行中，Y市社?？ú块T(mén)還面臨著來(lái)自上級(jí)縱向部門(mén)的目標(biāo)考核壓力。為了應(yīng)對(duì)硬性的指標(biāo)考核壓力，社?？ú块T(mén)基于完成任務(wù)的執(zhí)行邏輯，同樣采取附加式的執(zhí)行方式，踴躍發(fā)行社?？ǎ瑥亩由盍似匕l(fā)卡數(shù)量的執(zhí)行風(fēng)格，帶來(lái)了第二重政策執(zhí)行偏差，這一結(jié)論證實(shí)了本文的第二個(gè)研究命題。這兩個(gè)研究命題表明，合法性和目標(biāo)考核的雙重壓力為社?？ú块T(mén)提供了重視發(fā)卡量的激勵(lì)機(jī)制，刺激了社?？ú块T(mén)的附加式政策執(zhí)行，從而導(dǎo)致附加式政策執(zhí)行式的偏差。

研究還發(fā)現(xiàn)：一方面，在社?？ㄕ邎?zhí)行過(guò)程中，社?？ú块T(mén)受制于資源不共享帶來(lái)的部門(mén)壁壘，無(wú)法突破“信息孤島”的瓶頸，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“一卡多用”“一卡通用”的政策目標(biāo)。這是社?？ㄕ邎?zhí)行中的第三重執(zhí)行偏差。這一結(jié)論證實(shí)了本文的第三個(gè)研究命題，也就是說(shuō)，橫向部門(mén)之間因部門(mén)分割而形成的資源不共享邏輯會(huì)制約政策執(zhí)行，形成政策執(zhí)行阻滯，進(jìn)而加劇政策執(zhí)行偏差。另一方面，盡管社?？ú块T(mén)可以借助與商業(yè)銀行的合作增加發(fā)卡量并轉(zhuǎn)移發(fā)卡成本，但是在與外部技術(shù)環(huán)境互動(dòng)的場(chǎng)域邏輯下，也形成了社?？ú块T(mén)對(duì)合作銀行的資源依賴(lài)，無(wú)法有效管控銀行的相關(guān)服務(wù)，因而很難借助銀行推動(dòng)社保卡應(yīng)用。這是社保卡政策執(zhí)行中的第四重執(zhí)行偏差。這一結(jié)論證實(shí)了本文的第四個(gè)研究假設(shè)。這樣，在信息不共享與對(duì)外部技術(shù)資源依賴(lài)的雙重約束機(jī)制下，社?？ㄕ邎?zhí)行出現(xiàn)“發(fā)卡量大、服務(wù)功能應(yīng)用率低”的執(zhí)行阻滯式偏差。

綜上所述，本研究從組織視角揭示了導(dǎo)致社?？ㄕ邎?zhí)行偏差的多重邏輯，并識(shí)別了兩大類(lèi)型(附加式和阻滯式)的四重政策執(zhí)行偏差。本文的貢獻(xiàn)在于通過(guò)組織視角的整合性框架分析了政策執(zhí)行偏差的多重邏輯，從社保卡部門(mén)的行動(dòng)路徑中揭示了政策執(zhí)行過(guò)程中科層體系內(nèi)外的相互關(guān)系。更重要的是，本文關(guān)注了社?？ㄖ行倪@類(lèi)面臨身份危機(jī)的部門(mén)在政策執(zhí)行中的行為及其邏輯?？紤]到行政體制改革是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，而每一輪大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革都意味著機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)或者結(jié)構(gòu)優(yōu)化。[31]對(duì)不同類(lèi)型政府部門(mén)政策執(zhí)行效果的差異性進(jìn)行研究，可以防止機(jī)構(gòu)變動(dòng)引發(fā)的政策穩(wěn)定性、連續(xù)性和偏差性問(wèn)題。

本文通過(guò)對(duì)組織間關(guān)系的研究進(jìn)一步證實(shí)了我國(guó)政策執(zhí)行具有“層級(jí)性”與“多屬性”的特點(diǎn)，要防止政策執(zhí)行偏差，需要加強(qiáng)縱向與橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、合作、整合、互信，促進(jìn)資源交換和信息對(duì)接。[1]雖然已有研究對(duì)組織外部環(huán)境進(jìn)行了討論，但是學(xué)者們的注意力更多聚焦于制度環(huán)境，[32-34]較少關(guān)注到技術(shù)環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的重要性。事實(shí)上，政策執(zhí)行部門(mén)在與外界進(jìn)行資源的引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換過(guò)程中往往形成對(duì)外界環(huán)境的資源依賴(lài)，從而減弱政策執(zhí)行部門(mén)的自主性，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。因此，政策執(zhí)行部門(mén)在與外部技術(shù)環(huán)境進(jìn)行交互時(shí)，要有清楚明晰的定位，要具備迫使對(duì)方提供資源的能力，[35]只有這樣，才能預(yù)防政策執(zhí)行偏差。

社?？ㄕ邎?zhí)行已經(jīng)超過(guò)20年，涉及到人社部、公安部等多個(gè)中央部門(mén)及省級(jí)政府與相關(guān)職能部門(mén)，但限于篇幅，本文只以市級(jí)層面的社?？ú块T(mén)為主體進(jìn)行分析，僅僅指出了政策執(zhí)行長(zhǎng)鏈條上的局部環(huán)節(jié)。再者，本文僅從發(fā)卡部門(mén)分析社?？òl(fā)量大、應(yīng)用量低的現(xiàn)象，未將公眾對(duì)社?？ǖ恼J(rèn)知與態(tài)度納入其中進(jìn)行討論。最后，社?？ńㄔO(shè)背后存在隱藏的產(chǎn)業(yè)利益關(guān)系，也對(duì)社?？ㄕ邎?zhí)行產(chǎn)生著重要影響，值得在未來(lái)的研究中加以關(guān)注。

致謝

感謝中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院研究生孔令赟為本研究做出的重要貢獻(xiàn)！